河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范推進(jìn)與協(xié)同措施研究

宋喜龍

〔焦作師范高等專科學(xué)校 管理學(xué)院，河南 焦作454000〕

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要讓“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)”;2014 年11 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做出了進(jìn)一步的安排和部署;2015 年1 月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)范;2015年中央“一號(hào)文件”再次鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題，其中明確要求繼續(xù)完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。這些都要求對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行更深入的研究。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為新形勢(shì)下河南建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢(shì)。

一、河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

河南省統(tǒng)計(jì)局地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)于2014 年4 月至7 月對(duì)全省17 個(gè)省轄市的40 個(gè)縣(市、區(qū))600 個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示:農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模近年來(lái)逐漸擴(kuò)大。調(diào)查樣本中2010 年參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有97 戶，流轉(zhuǎn)面積477．8 畝，2014 年達(dá)到379 戶，流轉(zhuǎn)面積1993．5 畝。其中70．7%流轉(zhuǎn)給了土地經(jīng)營(yíng)大戶，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的占29．3%。流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出面積快速增加、對(duì)象相對(duì)特定、方式逐漸多樣等特點(diǎn)。

雖然河南省已采取了一些促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段和措施，也取得了一定成績(jī)，但成績(jī)背后還隱藏著一些深層次的問(wèn)題和矛盾，對(duì)這些問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和解決將加快河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

1．農(nóng)地用途“變異”

比較利益的巨大差異使得轉(zhuǎn)入方在如何使用流轉(zhuǎn)農(nóng)地的問(wèn)題上很容易做出選擇。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶間小規(guī)模(20 畝以下)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地一般會(huì)保持原有用途，但發(fā)生在農(nóng)戶與企業(yè)、合作社、種植養(yǎng)殖大戶之間的流轉(zhuǎn)農(nóng)地有相當(dāng)部分被改變用途，用做養(yǎng)殖、花卉、特色水果、觀光農(nóng)業(yè)等，甚至有部分耕地被用做商業(yè)、建設(shè)用地，出現(xiàn)“非糧化”趨勢(shì)。由于對(duì)流轉(zhuǎn)行為引導(dǎo)、監(jiān)管不力等原因，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，這與河南的糧食發(fā)展戰(zhàn)略及定位是相左的。

2．農(nóng)地流轉(zhuǎn)“失范”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范主要是流轉(zhuǎn)交易流程不夠科學(xué)、合理，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)流轉(zhuǎn)主體不清。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要包含兩個(gè)層面，一個(gè)是誰(shuí)有權(quán)轉(zhuǎn)出，一個(gè)是誰(shuí)有權(quán)轉(zhuǎn)入。第一個(gè)問(wèn)題是關(guān)鍵，這個(gè)問(wèn)題的直接指向就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，對(duì)這個(gè)個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，就很容易導(dǎo)致“越俎代庖”，違背農(nóng)戶意愿，損害農(nóng)戶利益，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這樣的事例不少;對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題目前爭(zhēng)議較少，流轉(zhuǎn)模式不同，轉(zhuǎn)入方的主體也不相同。

(2)流轉(zhuǎn)價(jià)格不明。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格可以根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同區(qū)位、規(guī)模及農(nóng)地質(zhì)量等因素而有所區(qū)別，但現(xiàn)實(shí)中有兩個(gè)現(xiàn)象。一方面，地方經(jīng)濟(jì)組織為促成流轉(zhuǎn)交易，人為“壓低”流轉(zhuǎn)價(jià)格，這種現(xiàn)象在“強(qiáng)制”流轉(zhuǎn)背景下極易發(fā)生;另一方面，一些農(nóng)戶盲目趨利行為的存在阻礙了農(nóng)地的正常、合理流轉(zhuǎn)。如調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豫東某縣一個(gè)經(jīng)營(yíng)大戶支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)高達(dá)1400 元/畝，而河南規(guī)模種糧平均凈收益2013 年也剛剛接近1000 元/畝。濟(jì)源有兩個(gè)村大部分農(nóng)戶愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但以當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)價(jià)格，一直沒(méi)人愿意承接。

(3)流轉(zhuǎn)服務(wù)不夠。調(diào)查結(jié)果顯示，目前河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和融資平臺(tái)建設(shè)滯后。數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查樣本中41．3%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)赜修r(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，58．7%的農(nóng)戶表示沒(méi)有或不清楚是否有這樣的組織;對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的融資方面，財(cái)政資金對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持不夠，民間資本因市場(chǎng)、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等因素?zé)o法或不愿投入到農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)中，銀行融資門(mén)檻相對(duì)較高，對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的貸款機(jī)制也不健全。

(4)流轉(zhuǎn)程序不公。農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的不完善導(dǎo)致“公開(kāi)、公平、公正”原則在部分重大事項(xiàng)上得不到真正的貫徹落實(shí)，違背“自愿有償”原則的現(xiàn)象在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中時(shí)有發(fā)生。如一些地方鄉(xiāng)村基層組織事前不征求農(nóng)戶意見(jiàn)，不公開(kāi)流轉(zhuǎn)操作程序，損害了農(nóng)戶利益，這在一定程度上也消解了農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)的熱情。

(5)防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)主要有自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)戶生存保障風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)區(qū)貧富兩極分化風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)以及流轉(zhuǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)等。以交易風(fēng)險(xiǎn)為例，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不簽訂流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象大量存在，在379 個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，37．2%的農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無(wú)序、隨意和不規(guī)范的，很少簽訂書(shū)面合同，即使簽訂了書(shū)面合同，內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)單，且沒(méi)有經(jīng)過(guò)相應(yīng)的公證程序。這至少對(duì)流轉(zhuǎn)雙方而言風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的，既說(shuō)明農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，也透露出當(dāng)?shù)卣块T(mén)對(duì)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的管控措施存在紕漏。

3．農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施“薄弱”

農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱主要表現(xiàn)在交通條件落后、水利設(shè)施缺乏、生產(chǎn)生活設(shè)施不足。這些問(wèn)題的存在，使得有能力到農(nóng)村進(jìn)行投資的經(jīng)營(yíng)者缺乏信心，農(nóng)地資源難以得到有效整合，一定程度上阻礙了農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)。

4．農(nóng)戶保障“缺位”

表面上看，對(duì)法規(guī)、政策不了解，有“戀土情結(jié)”，“兼業(yè)”情形等原因影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是基本的社會(huì)保障還沒(méi)能覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。在農(nóng)村社會(huì)保障水平有限的情況下，大多農(nóng)戶至少在潛意識(shí)里還要把承包地作為各種保障的底線，加之農(nóng)區(qū)有限的就業(yè)渠道，因而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著后顧之憂。這也是客觀上造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的重要原因之一。

二、規(guī)范河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議

1．嚴(yán)格控制農(nóng)地用途

作為全國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南的糧食戰(zhàn)略在國(guó)家的地位舉足輕重。一定要貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，遏制農(nóng)地“非糧化”的趨勢(shì)。一方面，根據(jù)2014 年11 月國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》精神，全面開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作，謀劃、實(shí)施符合河南實(shí)際的農(nóng)地用途管制制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地用途的控制和監(jiān)管;另一方面，依據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的身份進(jìn)行嚴(yán)格限定，一般只允許長(zhǎng)期進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)和個(gè)人參與。對(duì)于流轉(zhuǎn)后農(nóng)地所進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)品種項(xiàng)目，可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)品種目錄加以規(guī)范，保證農(nóng)地用于糧食生產(chǎn)的比例。

2．規(guī)范管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易

確權(quán)可以明確流轉(zhuǎn)交易的主體，但農(nóng)地區(qū)位的固定性決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的特殊性質(zhì)，也就意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程、交易行為甚至交易結(jié)果還面臨著復(fù)雜性和不確定性，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易還需要從多方面進(jìn)行規(guī)范。

(1)推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)程?！按_權(quán)賦能”在2011 年已被國(guó)務(wù)院確定為農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作的基本原則，河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作也于2011 年11 月全面啟動(dòng)，2014 年9月又發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，在2015 年將有4000萬(wàn)畝土地確權(quán)頒證，農(nóng)地確權(quán)工作在穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)地確權(quán)頒證的推進(jìn)和完成，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的確立，解決目前農(nóng)地“被流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。同時(shí)農(nóng)戶可以利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，放心進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

(2)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。由熟悉農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格、具備相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、區(qū)位、產(chǎn)出水平等因素評(píng)估農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，以供流轉(zhuǎn)主體參考;二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格監(jiān)測(cè)體系，定期公布流轉(zhuǎn)價(jià)格，避免盲目流轉(zhuǎn)，及時(shí)管控違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

(3)打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。首先，利用各種媒介(電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等)打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、信息和科技服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為流轉(zhuǎn)主體服務(wù)，暢通“想流轉(zhuǎn)”、“能流轉(zhuǎn)”、“會(huì)流轉(zhuǎn)”的網(wǎng)絡(luò)化渠道。

其次，健全資金服務(wù)平臺(tái)。河南省在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在很大的資金瓶頸，因此必須加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持?？梢詮囊韵氯齻€(gè)方面進(jìn)行配套。一是利用銀行機(jī)構(gòu)資金。農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄等金融機(jī)構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體作為信貸支持的重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn);鼓勵(lì)建立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持;探索建立農(nóng)村土地信托中心。二是利用財(cái)政資金。加大公共財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的投入，加強(qiáng)科技對(duì)糧食生產(chǎn)的支持。公共財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)的投入和支持是糧食安全的重要財(cái)政保障。對(duì)于糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、種糧大戶申請(qǐng)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先安排。作為糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南還要繼續(xù)加強(qiáng)科技對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度，引導(dǎo)糧食種植戶走“科技興糧”之路，使有限的土地資源發(fā)揮最佳效益。三是利用財(cái)政資金建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持基金，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè);對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于通過(guò)采取農(nóng)地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并能切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎(jiǎng)。對(duì)連片流轉(zhuǎn)、形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方，要優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，優(yōu)先建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

最后，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處服務(wù)平臺(tái)。建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障的農(nóng)地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。對(duì)縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)定崗核編，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。

3．完善糧食補(bǔ)貼制度

目前普惠制的糧食補(bǔ)貼制度惠及的對(duì)象是原農(nóng)地承包戶，而進(jìn)行糧食生產(chǎn)的農(nóng)地流入方基本不能獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼，一定程度上既沒(méi)有產(chǎn)生政策應(yīng)有的效果，又抑制了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的積極性。建議對(duì)糧食補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，改變?cè)瓉?lái)的普惠制形式，只針對(duì)真正的種糧者發(fā)放補(bǔ)貼，以增加其收益，調(diào)動(dòng)其種糧積極性。

4．規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)程序

就河南省目前的情況而言，要盡快制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，從程序上保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的科學(xué)性和規(guī)范性?？稍凇蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》兩個(gè)文件的基礎(chǔ)上，研究制定符合本省實(shí)際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，將集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分置，并在力推農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的各環(huán)節(jié)程序化、公開(kāi)化，透明、規(guī)范的流程將有力保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

5．完善流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制

首先要對(duì)流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)有正確的認(rèn)識(shí)，這些風(fēng)險(xiǎn)不單單是農(nóng)戶個(gè)人承擔(dān)的，還有相當(dāng)部分的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)要由政府和經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，因此，要建立各種風(fēng)險(xiǎn)的防范措施?？山⒏鞣N風(fēng)險(xiǎn)保證金制度、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)租金預(yù)付制度等;引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)大戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)受讓方繳納、政府補(bǔ)貼等方式為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，以有約束力的契約保障農(nóng)戶權(quán)益，防范交易風(fēng)險(xiǎn)。

6．加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的整治力度

良好的外部環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，從而加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。重點(diǎn)抓好農(nóng)村交通、水利、環(huán)境建設(shè)，將河南省高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬(wàn)”工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和中低產(chǎn)田改造、土地綜合整治以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)河南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的全面改善，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定良好的外部基礎(chǔ)。

7．構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的保障體系

一方面，以本輪戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，享受與城鎮(zhèn)居民同等的社保和公共服務(wù)，逐步完成農(nóng)民的“市民化”;另一方面，努力改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，完善和提高農(nóng)村社保水平，改善農(nóng)村基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，逐步消除城鄉(xiāng)差距，積極培育和壯大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，特別是“職業(yè)農(nóng)民”的培育，使他們能夠充當(dāng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生力軍。

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