“整體政府”視角下的南水北調(diào)工程建設(shè)管理

□薛雅琳（河南省南水北調(diào)建管局）

0 前言

在當(dāng)前形勢下，“整體政府”是一種新型的政府改革治理方式，既涉及政府部門間的橫向合作與溝通，也涉及上下級政府部門間縱向的協(xié)調(diào)整合，提倡整體性政府管理、橫向與縱向相互協(xié)作的管理以及多方主體的協(xié)作與參與，主張?jiān)谛滦托姓幕蜗?，通過政府部門之間的合作以及政府與其他公共產(chǎn)品供給者之間的協(xié)作來更好地為公眾提供服務(wù)。正因如此，“整體政府”又叫“跨部門協(xié)作”、“協(xié)同政府”或“全觀型政府”。

南水北調(diào)工程作為跨流域的國家重點(diǎn)工程，規(guī)模大，涉及范圍廣泛，包含經(jīng)濟(jì)、民生、水利、交通、環(huán)保等方面。工程建設(shè)中需要沿線各級政府、水利、交通、環(huán)保、旅游、文物考古，移民安置以及工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等眾多單位的支持和參與，其中的每個(gè)部門、每個(gè)環(huán)節(jié)對圓滿完成工程建設(shè)來說是極其重要的。目前工程建設(shè)已接近尾聲，從“整體政府”理論的角度研究工程建設(shè)過程中如何整合各種資源為南水北調(diào)工程建設(shè)提供服務(wù)，如何協(xié)調(diào)工程建設(shè)過程中各級政府、政府各部門和組織之間產(chǎn)生的矛盾和問題，為南水北調(diào)工程建設(shè)管理的研究提供了一個(gè)除卻工程之外的人文視角，也能夠?yàn)榻窈箢愃频男枰绮块T協(xié)調(diào)合作的項(xiàng)目提供借鑒。

1 “整體政府”公共服務(wù)模式

1.1 “整體政府”理論的背景

20世紀(jì)90年代中后期，以英國為代表的西方發(fā)達(dá)國家推行第二次政府變革運(yùn)動，“整體政府”是這次變革的重頭戲，英國學(xué)者佩里·?？怂乖凇墩w政府》（1997年）中表示，“橫跨政府級別、機(jī)構(gòu)分劃，給公眾提供全面服務(wù)的政府就是整體政府”。1999年，英國工黨政府的《現(xiàn)代化政府白皮書》頒布，白皮書中給出了有關(guān)“整體政府”的十年改革計(jì)劃，主要內(nèi)容為：第一，政府建立信息化；第二，政策制定全面改進(jìn)；第三，重視公共服務(wù)價(jià)值；第四，公共服務(wù)質(zhì)量提升；第五，提供回應(yīng)性公共服務(wù)。這種改革既使得政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)性及公共服務(wù)質(zhì)量提高了，也讓各機(jī)構(gòu)間的合作、協(xié)調(diào)加強(qiáng)了，這樣的變革帶給碎片化政府體制的影響極大。

1.2 “整體政府”公共服務(wù)模式特征

從組織機(jī)構(gòu)的角度看，“整體政府”服務(wù)模式是對目標(biāo)與結(jié)果實(shí)施的創(chuàng)新與組織設(shè)計(jì)，“整體政府”在確保機(jī)構(gòu)專業(yè)化分工的同時(shí)，達(dá)成組織、部門之間協(xié)作。各自為政、視野狹隘、部門主義等弊端將在這種模式下被徹底打破。

從運(yùn)行機(jī)制方面而言，以往的官僚體制下分割公共服務(wù)流程的窘狀被“整體政府”這種新型服務(wù)模式改變了，在這種模式下，公眾需求是政府機(jī)構(gòu)一切工作的核心，這就要求相關(guān)部門在服務(wù)流程方面必須保證運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、相互協(xié)調(diào)、配合一致。

從服務(wù)方式的角度看，要滿足公民多元而個(gè)性的需求，“整體政府”服務(wù)模式是經(jīng)過資源交換在主體間的持續(xù)增進(jìn)，進(jìn)而讓工作方式形成協(xié)同，發(fā)展聯(lián)合的信息策略與知識等方式來實(shí)現(xiàn)的。

2 “整體政府”模式與南水北調(diào)工程建設(shè)管理機(jī)制

2.1 工程建設(shè)管理階段的“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式

河南省南水北調(diào)中線工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是南水北調(diào)中線工程河南段建設(shè)階段的領(lǐng)導(dǎo)決策部門?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”這種公共服務(wù)模式廣泛地應(yīng)用在中央到地方政府的公共服務(wù)當(dāng)中。

我國的政治體制決定了“領(lǐng)導(dǎo)小組”這種工作模式一直以來都和我國的政治管理模式配合默契，攜手前行。機(jī)構(gòu)分割式管理是國內(nèi)的基本組織架構(gòu)，機(jī)構(gòu)、組織間分工詳細(xì)，各機(jī)構(gòu)的權(quán)力與資源有限，如果遇到涉及范圍較大的事務(wù)，需要多個(gè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，而“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式則具有明顯的優(yōu)勢。它的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)較獨(dú)特，可以有效地增強(qiáng)政策執(zhí)行的力度和效果。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式是政治權(quán)力高度密集型的結(jié)構(gòu)，從運(yùn)行思路上來看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式從某種程度上契合了西方國家的“整體政府”改革，經(jīng)過調(diào)配臨時(shí)工作人員、構(gòu)建臨時(shí)性機(jī)構(gòu)來完成政府的管理目標(biāo)，可以規(guī)避普通的常設(shè)部門僵化的工作現(xiàn)狀，而且對組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作更為有利，因此，不少奉行“整體政府”變革的外國政府力主常設(shè)機(jī)構(gòu)的最小化設(shè)置，讓政府運(yùn)行更加靈活，管理更富成效。

國內(nèi)現(xiàn)今的科層體制中，“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式尤其具有明顯優(yōu)勢，能夠改變各部門“自掃門前雪”的作風(fēng)，打破部門利益，統(tǒng)一配置資源；但在另一方面，也應(yīng)加強(qiáng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”建立和撤消、運(yùn)行程序、組織結(jié)構(gòu)等環(huán)節(jié)的規(guī)范化，在有效性和制度化兩方面達(dá)到動態(tài)的平衡。

2.2 南水北調(diào)工程通水后的管理機(jī)制

水資源是特殊的商品，水利工程往往不是為了實(shí)現(xiàn)單一功能而建設(shè)的，多是考慮各方面的綜合效益。南水北調(diào)工程提供調(diào)水這一公共服務(wù)，滿足公眾需求，具有公益性質(zhì)。同時(shí)，又能在一定程度上協(xié)調(diào)生活用水、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定等問題，工程也具有社會性的特征。

根據(jù)南水北調(diào)工程通水后運(yùn)行機(jī)制的特殊性，其管理體制應(yīng)采取政府宏觀管理，下設(shè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的形式。南水北調(diào)干線工程涉及范圍廣泛，層級多，要想更有力地解決重大問題，共同協(xié)調(diào)推動調(diào)水工程運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)各方的利益均衡，就必須要使行政管理層與工程利益攸關(guān)方可以由具有特定權(quán)威性的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，以此實(shí)現(xiàn)相關(guān)方關(guān)系協(xié)調(diào)，團(tuán)結(jié)相關(guān)方力量，達(dá)到最終的一致行動?！罢w政府”公共服務(wù)模式提倡政策的整合、結(jié)構(gòu)的整合、文化的整合以及信息的整合，南水北調(diào)干線工程這樣一條跨越七省市的千里長渠如果由沿線省市各自管理，必然出現(xiàn)推諉扯皮、各自為政，或者為自身爭取更多利益的弊端，因此，要保證工程公益性與社會性，就必須有一個(gè)高層級的運(yùn)營機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一運(yùn)行。

3 “整體政府”模式對管理體制的啟示

3.1 提高機(jī)構(gòu)組織和人員之間的信任感

信任是一種對他人行為帶有期待的信念，如果能夠在組織和人員之間廣泛存在，那么將來就“可能是這樣一個(gè)社會，它有更少的管理、更多的自由，能夠應(yīng)付更多的突發(fā)事件，激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力，提供更強(qiáng)的生存安全感和滿足感”。?？怂挂舱J(rèn)為信任是“整體政府”模式中整合所需要的一種關(guān)鍵要素，是社會發(fā)展進(jìn)步的必要因素。

3.2 加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，實(shí)施決策和執(zhí)行適度分離

確保政策制定的高度協(xié)調(diào)及戰(zhàn)略性是協(xié)同政府的核心。英國政府探索了一系列優(yōu)秀做法來實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，其中設(shè)置與部門利益關(guān)聯(lián)系的，獨(dú)立的政策制定小組就是做法之一。政策制定小組主要負(fù)責(zé)政策的總體設(shè)計(jì)、制定、以及做好政策的平衡工作。同時(shí)，設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政策和公共服務(wù)的執(zhí)行職能。這種模式可以避免各部門為了在執(zhí)行中獲得利益最大化而制定對本部門更有利的政策、法規(guī)的做法，減少政策沖突。近年來，我國在體制改革上也不斷探索，在一些涉及重大決策的問題上成立領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會等，都在當(dāng)前國家治理中扮演重要角色，例如，自2010年2月始，2013年12月，2014年2月及3月，先后成立的國務(wù)院食品安全委員會及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、網(wǎng)絡(luò)信息化與安全領(lǐng)導(dǎo)小組及軍委深化軍隊(duì)與國防改革領(lǐng)導(dǎo)小組等就是最好的例證。

3.3 改善協(xié)商式和等級式的協(xié)調(diào)機(jī)制

西方國家在推進(jìn)“整體政府”模式中認(rèn)為，加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是等級結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)，利用權(quán)威性促使機(jī)構(gòu)和部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作。要把最高行政領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)職責(zé)進(jìn)一步明確以加強(qiáng)協(xié)調(diào)的權(quán)威性，樹立具有強(qiáng)有力且體制健全的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，建立直接對行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威性，明確綜合協(xié)調(diào)職能，確立綜合協(xié)調(diào)地位，對機(jī)構(gòu)和部門之間的政策制定和執(zhí)行等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)。西方國家一般會以建立部委委員會的形式來實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)商，這其實(shí)是在沒有行政隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)和部門之間進(jìn)行橫向合作。這種形式與我國當(dāng)前機(jī)構(gòu)或部門之間的聯(lián)席會議制度有相似之處。

3.4 加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享

實(shí)際的部門協(xié)作中，信息的傳遞與共享是非常重要的環(huán)節(jié)。部門之間要加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)化政府，沒有高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，就無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)連接起來。目前我國仍然按照區(qū)域、級別、行業(yè)劃分，部門獨(dú)成一體，各自為政，相互之間難以達(dá)到信息傳遞、信息共享。雖然大部分部門已經(jīng)建立自己的網(wǎng)站，但是依然在各自的管轄范圍內(nèi)收集、發(fā)布信息，難以發(fā)揮整體效應(yīng)。政府內(nèi)部要利用通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化公共管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的、開放的運(yùn)作平臺和服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)政府各部門間信息資源快速交換和高速共享。

3.5 建立有效的問責(zé)機(jī)制與責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

“整體政府”模式注重加強(qiáng)政府職能的整合，以提高組織機(jī)構(gòu)的工作效率，在加強(qiáng)了中央集權(quán)的情況下，對于部門權(quán)力，需要建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制和責(zé)任體系來增強(qiáng)管理者的責(zé)任意識。責(zé)任既不能從下級追究到上級，也不能從上級轉(zhuǎn)移到下級。同一級別的官員要根據(jù)自身決策權(quán)力的大小、職權(quán)配置狀態(tài)履行相應(yīng)的責(zé)任。

黨的十七大會議上就已經(jīng)提出要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制，2014年3月，交通運(yùn)輸大部門體制改革工作已經(jīng)落實(shí)到位，新的交通運(yùn)輸部將負(fù)責(zé)管理國家鐵路局、中國民用航空局和國家郵政局，統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展。實(shí)行大部制，將具有相同或近似職能的部門合并一起，克服部門獨(dú)立性，這是很多國家在加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)上的主要方法?！罢w政府”公共服務(wù)模式在傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式和主流的新公共管理模式之外又提供了一種政府改革的新視角，它的精髓是組織結(jié)構(gòu)和管理體制內(nèi)的內(nèi)部整合和外部協(xié)作，以及相應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變和組織文化的塑造。這對于我國的政府改革具有重要的借鑒和啟示意義。同時(shí)，需要認(rèn)識到的是，“整體政府”公共服務(wù)模式只是西方國家為了能夠提高政府效率采取的一種方法和措施。就像學(xué)者Pollitt 認(rèn)為的，“整體政府”模式并不是一種無論何時(shí)何地都能發(fā)揮作用的萬能藥，這只是一種選擇，并不能解決所有的公共管理問題，適用于所有的公共部門。因此，我們在借鑒時(shí)，也要結(jié)合我國國情和實(shí)際情況，因地制宜，變通地采取改革和管理方式。