雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后基層動防管理體系情況調(diào)查

吳昌奇 ，賈杏林

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學動物醫(yī)學院，湖南長沙410128；2.湖南省永州市雙牌縣畜牧水產(chǎn)局，湖南雙牌425200）

自2011年12月實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革以來，雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作由以往的縣鄉(xiāng)共管、縣管為主變更為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制。該體制運行3年多以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作出現(xiàn)了動物防疫職能被弱化、管理體制不通暢等問題，影響了全縣動物防疫工作有效、正常開展，亟需全面建立健全動物防疫工作體系及理清獸醫(yī)體制管理機制，以確保動物防疫工作的正常開展和養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。筆者對雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后基層動防管理體系存在的問題及對策進行如下分析。

1 存在的問題

1.1 職權(quán)改革不明朗

機構(gòu)改革后，雙牌縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的動物防疫站并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務中心，人、財、權(quán)均移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。而該中心僅大概地明確了從事公益性事務服務工作的職能，尚未更多地觸及到深層次的體制問題。按照《動物防疫法》規(guī)定，動物及產(chǎn)品的檢疫權(quán)由縣級及以上獸醫(yī)主管部門來承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無檢疫執(zhí)法權(quán)，動物及動物產(chǎn)品檢疫工作無據(jù)可依，不能合法開展動物檢疫工作。同時，根據(jù)湘牧漁發(fā)[2012]19號文件精神，雙牌縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了雙牌縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，為縣動物防疫監(jiān)督站的派出機構(gòu)，但人員均為已經(jīng)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原動物防疫站人員兼理，有名無實。該中心或動物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所兼理人員若要行使獸醫(yī)行政執(zhí)法管理的相關(guān)權(quán)力，依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》等相關(guān)法律的規(guī)定[1]，存有訴訟風險。

1.2 人員結(jié)構(gòu)不合理

2004年雙牌縣成立縣鄉(xiāng)動物防疫機構(gòu)時，經(jīng)縣編辦核定全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站動物防疫員36名。由于工作人員調(diào)離、轉(zhuǎn)崗等原因，編制出現(xiàn)空缺，亦沒有得到有效補充，造成整個系統(tǒng)人員斷層嚴重。至2011年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時，全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站實有動物防疫員26人，遠未達到3人一站的人員配置標準。同時，這支隊伍普遍存在年齡老化(45歲以上18人，約占總?cè)藬?shù)的70%)、專業(yè)文化水平低 (全日制本科以上文化程度僅有1人)，絕大部分防疫員雖然接受過專業(yè)知識和技能培訓，但并沒有取得獸醫(yī)資格資質(zhì)認證。在2010年至2013年舉行的全國執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試中，全縣整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)僅有2名工作人員順利取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證書。

1.3 進人渠道不順暢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作人員由縣級主管部門統(tǒng)一管理，擁有相對完善的人員招聘、錄用、補充的渠道，但在人員招聘時因種種原因尚不能滿足需求。在機構(gòu)改革后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤接收了原從事動防工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫員，近年來的動物防疫工作尚能保證。但隨著時間的推移，原有人員面臨離職、退休，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作后繼乏人的現(xiàn)象難以避免。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體人員編制有限，加之在機構(gòu)改革后尚無明朗的人員補充制度遵循，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員水平甄別知之甚少，后續(xù)補充技術(shù)人員的渠道有梗阻。

1.4 工作職能不明確

國家《動物防疫法》第8條和第41條己明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督所是唯一獸醫(yī)行政執(zhí)法主體，只有動物衛(wèi)生監(jiān)督所的工作人員才有可能被任命或取得官方獸醫(yī)執(zhí)法資格，才能行使相應的職權(quán)。目前，雙牌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫員因機構(gòu)改革后缺少執(zhí)法主體、缺乏資質(zhì)，在2013年第二批官方獸醫(yī)認證時沒有登記成功。他們現(xiàn)在一方面進行動物疾病的強制免疫工作，另一方面又開展動物和動物產(chǎn)品檢疫，這與《動物防疫法》和行政相關(guān)法律的規(guī)定是相悖的，其公正性、合法性值得商榷。

1.5 工作精力不集中

動物防疫站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排了動物防疫員中心工作。據(jù)統(tǒng)計，2014年全縣原設有動物防疫站的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排了17名動物防疫員參與政府中心工作，有的在辦公室，有的駐村，有的在計生組，這些中心工作責任大、日常事務多，大量擠占了他們正常開展動物防疫工作的時間，動物防疫員本末倒置，使他們很難有精力做業(yè)務工作，難免會導致動物集中免疫進度偏緩、日常補免補注不及時、動物免疫密度出現(xiàn)空檔等現(xiàn)象的發(fā)生，動物疫情風險加大。同時，在機構(gòu)改革后，因沒有明確的崗位調(diào)動和調(diào)整方案，大量動物防疫員長期滯留一地工作，大部分人員工作積極性缺乏，嚴重滯后了全縣動物防疫工作的開展。

2 對策與建議

2.1 積極應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)改革

機構(gòu)改革后出現(xiàn)的問題動物防疫工作關(guān)系到農(nóng)民增收、關(guān)系到人民健康、關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、關(guān)系到社會穩(wěn)定，是國家公共衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分。動物防疫工作是政府行為,沒有相應的人力、物力、財力作保障是難以做好的。各級政府應切實把動物防疫工作列入議事日程,充分重視和積極解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)改革后動物防疫工作中暴露出來的問題。同時，上級業(yè)務部門應做好協(xié)調(diào)工作,積極為基層動物防疫工作營造良好的工作環(huán)境。

2.2 進一步深化基層動防管理體系職權(quán)改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務中心的3年多來看,筆者認為對我縣的動物防疫工作弊大于利，既沒有形成促進動物防疫工作發(fā)展的動力，又在一定程度上阻礙了動物防疫工作的正常開展。建議將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務中心中剝離出來，重新恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站所建制或真正實現(xiàn)動物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所建制，打破縣、鄉(xiāng)兩級動物防疫管理界限，成為縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的派出機構(gòu)，取得縣級獸醫(yī)行政執(zhí)法授權(quán)，實現(xiàn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法有法可依，有章可循的良好局面。

2.3 切實理順基層動防人員人事管理和進出渠道

動物防疫是行政行為，各級政府是動物防疫工作的主體，理順基層動防人員管理和進出渠道不可忽視。應著力解決我縣基層動物防疫技術(shù)人員奇缺的狀況，充實專業(yè)力量。建議政府從財政、編制等各方面入手，制定完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員補充渠道和機制，優(yōu)化工作人員年齡和學歷結(jié)構(gòu)，保證基層動物防疫隊伍持續(xù)持續(xù)穩(wěn)定。同時，應著力解決現(xiàn)有基層動物防疫員人事管理上無章可循、無據(jù)可依的局面，理順人員交流和崗位調(diào)整的管理機制。建議重新明確縣鄉(xiāng)共管、縣管為主的基層動物防疫管理體制，保障基層動物防疫人員開展業(yè)務工作的時間和精力，強化基層動物防疫人員責任意識，激發(fā)工作活力，確保地方動物疫情穩(wěn)定，保障養(yǎng)殖業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

3 小結(jié)

自雙牌縣組建縣鄉(xiāng)動物防疫機構(gòu)以來，由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧水產(chǎn)站”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站”,再合并到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務中心”以及設立“動物衛(wèi)生監(jiān)督所鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所”,其間的改革經(jīng)歷了許多風雨。未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫管理體系的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作的開展，仍需我們不斷地進行改革和完善。實踐證明：動物防疫工作的持續(xù)穩(wěn)定，是畜禽養(yǎng)殖健康有序發(fā)展的重要保障，必須堅持實事求是，科學發(fā)展。

[1]謝秋仁.醴陵市獸醫(yī)體制改革現(xiàn)狀與存在的問題及建議[J].中國動物檢疫,2012,29（11）:29-31.

[2]鐘建波.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后動物防疫工作出現(xiàn)的問題不容忽視[J].廣西畜牧獸醫(yī),2004,20(4):183-184.

[3]才仁卓瑪.祁連縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站建設與改革情況調(diào)查[J].養(yǎng)殖與飼料，2011,8:79-81.

[4]田瑞斌，賈杏林.湖南省芷江侗族自治縣鄉(xiāng)村獸醫(yī)現(xiàn)狀及發(fā)展探討.中國動物檢疫,2011,28(1):41-43.