析第二屆奧巴馬政府對(duì)緬政策

劉德會(huì)

(內(nèi)江師范學(xué)院，四川內(nèi)江 641112)

2009年初，奧巴馬政府上臺(tái)后對(duì)緬實(shí)施的“務(wù)實(shí)接觸”政策使美緬長(zhǎng)期的緊張關(guān)系快速恢復(fù)正常，打開(kāi)了美國(guó)“重返亞太”的重要突破口，推動(dòng)緬甸改革往美國(guó)期望的方向發(fā)展，同時(shí)給中國(guó)帶來(lái)不容忽視的影響。2013年初，奧巴馬連任后，美國(guó)繼續(xù)實(shí)施該政策，并在深度和廣度上有所擴(kuò)展。不過(guò)，在第二屆奧巴馬政府時(shí)期，這一政策能否如在第一屆奧巴馬政府時(shí)期那樣易見(jiàn)成效?“民主化”緬甸的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)?

一

2009年初，第一屆奧巴馬政府執(zhí)政后，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化及美國(guó)全球戰(zhàn)略重心的東移，高調(diào)提出“重返亞太”戰(zhàn)略。在此背景下，考慮到其前任對(duì)緬政策的失敗、東盟作用及中國(guó)在東盟與日俱增的影響力、緬領(lǐng)導(dǎo)層有意與美國(guó)接觸等因素［1］，經(jīng)過(guò)7個(gè)月的認(rèn)真評(píng)估后，以“巧實(shí)力”外交理念為指導(dǎo)，第一屆奧巴馬政府對(duì)緬提出新的政策，即“務(wù)實(shí)接觸”政策。該政策主要是將原來(lái)美對(duì)緬單純的制裁、外交孤立轉(zhuǎn)為制裁與接觸并舉，軟硬兼施，以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，促使緬甸往美國(guó)希望的方向推進(jìn)民主改革，實(shí)現(xiàn)美國(guó)在緬的戰(zhàn)略利益，其實(shí)質(zhì)上是“胡蘿卜加大棒”政策。在第一屆奧巴馬政府時(shí)期，其舉措主要體現(xiàn)在以下幾方面:

一是謹(jǐn)慎而漸進(jìn)地與緬官方和非官方接觸、對(duì)話。在與官方接觸方面，主要通過(guò)官員訪緬，參加聯(lián)合國(guó)會(huì)議、東盟峰會(huì)等大會(huì)，會(huì)見(jiàn)緬甸赴美官員等途徑。其中，以不同級(jí)別官員訪緬并廣泛接觸和會(huì)見(jiàn)緬政府高官為主，從2009年3月至2012年底陸續(xù)有美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東南亞事務(wù)的處長(zhǎng)斯蒂芬·布萊克、美參議院外交事務(wù)委員亞太小組主任吉姆·韋布、美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿庫(kù)爾特·坎貝爾及副助理國(guó)務(wù)卿約瑟夫·云、美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)民主和人權(quán)及勞工事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿邁克爾·波斯納、美國(guó)緬甸事務(wù)特使與政策協(xié)調(diào)員德里克·米切爾、參議員約翰·麥凱恩、麥康奈爾、國(guó)務(wù)卿克林頓·希拉里、多部門(mén)組成的政府代表團(tuán)、副國(guó)務(wù)卿威廉·伯恩斯、財(cái)政部副部長(zhǎng)里爾·沃林、總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬等政要，訪緬的陣容和力度前所未有。在緬新政府上臺(tái)后，美官員與緬官方對(duì)話內(nèi)容基本上是緬改革的具體舉措及美期望緬發(fā)生的事情和準(zhǔn)備做出的回應(yīng)，態(tài)度以鼓勵(lì)為主。如希拉里等國(guó)務(wù)院官員訪緬時(shí)紛紛稱贊緬出現(xiàn)的“進(jìn)步曙光”，并希望緬繼續(xù)改革。奧巴馬總統(tǒng)首次訪緬時(shí)表示，出訪的目的之一就是肯定緬甸的進(jìn)展并鼓勵(lì)他們。

與此同時(shí)，第一屆奧巴馬政府積極尋求機(jī)會(huì)與昂山素季等緬政治反對(duì)派、緬非政府組織、緬少數(shù)民族領(lǐng)袖、公民社會(huì)代表、政治難民及緬商業(yè)團(tuán)體等接觸、對(duì)話，以通過(guò)他們影響緬甸的民主進(jìn)程。

二是在逐步放松或解除對(duì)緬制裁的同時(shí)，維持和更新相關(guān)制裁。美國(guó)對(duì)緬的制裁舉措主要有停止對(duì)緬的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助，阻止國(guó)際組織向緬提供貸款或援助，禁止美國(guó)公民或個(gè)人在緬投資，禁止進(jìn)口緬甸產(chǎn)品，禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與緬開(kāi)展業(yè)務(wù)往來(lái)，禁止向緬政府官員及其直系親屬發(fā)放簽證，停止對(duì)緬的武器出售等［2］。為使緬民主改革往美期望的方向發(fā)展，第一屆奧巴馬政府以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，即以緬采取民主改革措施為前提，逐步放松或解除了對(duì)緬的大部分制裁。2009年2月至9月，緬政府陸續(xù)釋放13 000余名犯人;作為回應(yīng)，美于9月放寬了對(duì)緬高層的政治制裁，允許緬外長(zhǎng)、總理赴美。2011年3月，緬新政府上臺(tái)后采取了一系列實(shí)質(zhì)性改革措施，如繼續(xù)釋放政治犯、主動(dòng)尋求與少數(shù)民族武裝組織進(jìn)行和談，與昂山素季對(duì)話、修改《政黨注冊(cè)法》允許民盟參政、允許和平集會(huì)、放松出版審查、批準(zhǔn)民盟注冊(cè)為合法政黨、舉行緬甸議會(huì)補(bǔ)選、與少數(shù)民族武裝簽署?；饏f(xié)議等。作為對(duì)緬大刀斧闊推進(jìn)民主改革的鼓勵(lì)，第一屆奧巴馬政府于2012年2月首次放寬對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁，允許國(guó)際組織等向緬提供援助;2012年4月1日緬舉行議會(huì)補(bǔ)選及昂山素季成功當(dāng)選議員后至11月奧巴馬訪緬前，美先后共8次宣布放松或解除對(duì)緬制裁，包括允許美國(guó)非政府組織在緬開(kāi)展活動(dòng)、放松對(duì)緬金融服務(wù)和投資的限制、放松對(duì)緬的簽證限制、允許美企在緬投資、取消對(duì)緬總統(tǒng)吳登盛和緬聯(lián)邦議會(huì)人民院院長(zhǎng)吳瑞曼的制裁、取消禁止進(jìn)口緬甸物資的限制等。此外，相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的取消或放松為美與緬開(kāi)展經(jīng)濟(jì)接觸提供了前提。

與此同時(shí)，第一屆奧巴馬政府繼續(xù)以制裁施壓，維持或更新了相關(guān)制裁。繼續(xù)禁止美國(guó)公司對(duì)仍由緬武裝部隊(duì)和國(guó)防部掌握的經(jīng)濟(jì)體投資，對(duì)破壞緬甸改革、侵犯人權(quán)、推動(dòng)民族沖突和參與對(duì)朝鮮軍事貿(mào)易的緬個(gè)人或?qū)嶓w擴(kuò)大制裁，禁止進(jìn)口緬甸玉石及與之相關(guān)的產(chǎn)品，維持并更新對(duì)緬軍工企業(yè)、企業(yè)巨頭及軍方將領(lǐng)的制裁名單，維持對(duì)緬的武器禁運(yùn)等。

三是注重通過(guò)援助和公共外交等方式接觸和影響緬甸民眾和社會(huì)，以促進(jìn)緬國(guó)內(nèi)民主勢(shì)力的發(fā)展。在援助方面，除了放松相關(guān)制裁允許國(guó)際組織和美國(guó)非政府組織向緬邊境、內(nèi)陸地區(qū)及這些地區(qū)的弱勢(shì)群體提供人道主義援助外，第一屆奧巴馬政府還通過(guò)官方及官方與民間合作等方式向緬農(nóng)村、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主建設(shè)等方面提供援助。2009年，美國(guó)際開(kāi)發(fā)署向緬提供75萬(wàn)美元預(yù)防禽流感;2011年9月，該署發(fā)起一項(xiàng)為期5年的人道主義援助項(xiàng)目，為緬3 100多個(gè)村莊的母嬰健康、食品安全、衛(wèi)生等方面提供幫助;12月初，希拉里訪緬時(shí)表示向緬提供120萬(wàn)美元援助，用于幫助緬地雷受害者、發(fā)展小額貸款和改善醫(yī)療保健。2012年11月，奧巴馬訪緬時(shí)表示兩年內(nèi)向緬提供1．7億美元援助，以幫助緬甸在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育和建立民主機(jī)制方面提升管治能力。

在公共外交方面，通過(guò)重建“富布萊特計(jì)劃”及設(shè)置學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目等教育交流、“緬甸美國(guó)人中心”的文化活動(dòng)、美政府資助的“美國(guó)之聲”和“自由亞洲電臺(tái)”［3］、兩國(guó)專(zhuān)家對(duì)話、體育交流等途徑向緬宣傳美國(guó)文化和政治，廣泛地對(duì)緬甸社會(huì)和民眾進(jìn)行滲透。

四是嘗試與緬開(kāi)展軍事接觸，試圖對(duì)緬軍方產(chǎn)生影響。隨著美緬關(guān)系的改善，第一屆奧巴馬政府積極尋求與緬建立初步的軍事聯(lián)系。從2011年起，第一屆奧巴馬政府通過(guò)高層訪問(wèn)的方式與緬開(kāi)展了一系列試探性軍事接觸。2011年希拉里訪緬時(shí)，提出就尋找二戰(zhàn)期間在緬犧牲的美軍遺骸問(wèn)題與緬展開(kāi)一個(gè)新的聯(lián)合行動(dòng);2012年3月，時(shí)任緬特使的米切爾訪緬時(shí)，與緬國(guó)防部就緬軍隊(duì)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了討論;9月，美緬軍方圍繞重建軍事訓(xùn)練項(xiàng)目和兩國(guó)軍方開(kāi)展交流的可能性舉行了謹(jǐn)慎的會(huì)談;10月，美軍太平洋地區(qū)指揮官佛朗西斯·威爾辛斯基中將訪緬，是美緬接觸以來(lái)美最高級(jí)別軍方官員對(duì)緬的訪問(wèn)。此外，美國(guó)還首次邀請(qǐng)緬甸以觀察員身份參加2013年美泰舉辦的亞太地區(qū)規(guī)模最大的“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演。

上述舉措的實(shí)施，在第一屆奧巴馬政府時(shí)期很快奏效并產(chǎn)生重大影響。對(duì)美緬來(lái)說(shuō)，雙方結(jié)束了20余年的緊張對(duì)抗，實(shí)現(xiàn)了關(guān)系正?；峤j(luò)起來(lái)，備受?chē)?guó)際矚目。對(duì)美來(lái)說(shuō)，一方面，影響著緬甸民主進(jìn)程，有望在緬建立美式民主，使之成為新的“民主樣板”國(guó);另一方面，打開(kāi)了“重返亞太”戰(zhàn)略的一個(gè)突破口，提升了在緬的影響力，增強(qiáng)了與東盟的關(guān)系及在東南亞事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，一定程度上平衡了中國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力。對(duì)緬甸來(lái)說(shuō)，助力緬甸拓寬了外交空間，不再受以美為首的西方國(guó)家的嚴(yán)厲制裁，提升了在東盟的地位;而對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，使中國(guó)的周邊安全更為復(fù)雜，給中緬經(jīng)濟(jì)合作帶來(lái)更大挑戰(zhàn)。正因?yàn)檫@方方面面的影響，奧巴馬將其視為對(duì)緬政策的成功，無(wú)怪乎其在2014年5月西點(diǎn)軍校演講中宣稱:美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)幫助緬甸進(jìn)入國(guó)際社會(huì)，讓“我們看到(緬甸)可喜的政治變革”。盡管他承認(rèn)緬甸改革可能逆轉(zhuǎn)，但仍對(duì)緬甸寄予厚望——若緬甸改革取得成功，美國(guó)將不費(fèi)一槍一彈多個(gè)合作伙伴［4］。

二

第二屆奧巴馬政府頭兩年在第一屆基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)施“務(wù)實(shí)接觸”政策，并在深度和廣度上有所擴(kuò)展，以使緬民主改革繼續(xù)往美國(guó)期望的方向發(fā)展，如美政府高級(jí)官員所說(shuō):“政府的重點(diǎn)是繼續(xù)接觸，而且保持這一接觸有助于緬改革走在‘正軌’上?！保?］為此，美國(guó)盡可能地采取措施來(lái)落實(shí)該政策。

第一，加強(qiáng)與緬官方和非官方接觸。2013年以來(lái)，美緬高層互訪、對(duì)話繼續(xù)加強(qiáng)。2013年2月，美主管經(jīng)濟(jì)商務(wù)事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿率50名企業(yè)高管訪緬;5月緬總統(tǒng)登盛訪美，成為47年來(lái)首個(gè)訪美的緬甸國(guó)家元首。2014年8月，美國(guó)務(wù)卿克里率團(tuán)訪緬;11月，美總統(tǒng)奧巴馬借參加?xùn)|亞峰會(huì)之機(jī)第二次訪緬。在互訪對(duì)話中，雙方主要集中在當(dāng)前緬民主進(jìn)程中面臨的一系列挑戰(zhàn)性議題，如民主發(fā)展、種族沖突和宗教暴力、內(nèi)戰(zhàn)、軍隊(duì)角色等，美國(guó)的態(tài)度以鼓勵(lì)和施壓為主，如克里和奧巴馬訪緬時(shí)均表示緬改革取得了進(jìn)步，但仍有許多工作尚待完成，并敦促緬加快民主改革。

同時(shí)，第二屆奧巴馬政府通過(guò)官員訪緬、對(duì)外援助及公共外交等途徑繼續(xù)與緬不同政黨、教育機(jī)構(gòu)、民間組織、邊區(qū)少數(shù)民族和普通民眾等接觸以加強(qiáng)對(duì)緬甸社會(huì)的影響和滲透。

第二，繼續(xù)放松或解除部分制裁，并更新或維持相關(guān)制裁。2013年以來(lái)，美國(guó)先后多次取消或放松對(duì)緬制裁，包括放寬對(duì)緬的入境簽證、解除對(duì)緬四家銀行的制裁、進(jìn)一步解除對(duì)緬的貿(mào)易禁令等。但是，根據(jù)緬民主進(jìn)程中出現(xiàn)的實(shí)際情況，美又有針對(duì)性地更新或保持了相關(guān)制裁，如禁止美企和個(gè)人同參與鎮(zhèn)壓民主運(yùn)動(dòng)的緬甸人及參與采購(gòu)朝鮮軍火的個(gè)人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，恢復(fù)禁止美國(guó)公司和個(gè)人在緬投資的禁令，保持對(duì)緬紅寶石的禁運(yùn)及仍對(duì)緬國(guó)內(nèi)與侵犯人權(quán)和危害民主改革進(jìn)程的相關(guān)的一切活動(dòng)保持制裁政策等，其目的在于通過(guò)鼓勵(lì)與施壓，促使緬繼續(xù)按美的想法推進(jìn)民主改革。奧巴馬在2013年5月致國(guó)會(huì)信中就說(shuō)，保留一些制裁的同時(shí)逐漸取消一些制裁，目的是“確保緬的民主過(guò)渡變得不可逆轉(zhuǎn)”［6］。

第三，加強(qiáng)與緬的經(jīng)濟(jì)接觸。隨著相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的放松或解除，美公司開(kāi)始陸續(xù)進(jìn)入緬市場(chǎng)，美緬在經(jīng)濟(jì)層面的接觸逐漸增多。2013年2月，美主管經(jīng)濟(jì)商務(wù)事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿率50名美企高管構(gòu)成的大型美國(guó)商務(wù)代表團(tuán)訪緬，進(jìn)行實(shí)地考察;美商會(huì)和緬工商聯(lián)合會(huì)簽署一個(gè)旨在促進(jìn)兩國(guó)雙邊貿(mào)易和投資的諒解備忘錄。4月，美代理貿(mào)易代表迪米特里歐斯·馬蘭提斯訪緬，成為首位訪緬的美部長(zhǎng)級(jí)貿(mào)易官員;5月，美緬雙方簽訂貿(mào)易與投資框架協(xié)議，為兩國(guó)政府就貿(mào)易與投資議題搭建持續(xù)性對(duì)話與合作平臺(tái);6月，美可口可樂(lè)公司決定重返緬甸，并計(jì)劃在5年內(nèi)向緬投資2億美元，本月始緬甸服裝也開(kāi)始出口美國(guó);7月，美國(guó)福特公司在緬開(kāi)4S店，成為首度進(jìn)入緬甸市場(chǎng)的美汽車(chē)企業(yè)。2014年4月，為推動(dòng)在緬投資，美國(guó)在緬設(shè)立首個(gè)商業(yè)服務(wù)辦事處，標(biāo)志著兩國(guó)在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的路上又邁進(jìn)了一步;6月，美緬舉行首次投資與貿(mào)易促進(jìn)會(huì)，旨在落實(shí)貿(mào)易與投資框架協(xié)議。反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)接觸的加強(qiáng)又進(jìn)一步促進(jìn)緬甸的改革，奧巴馬在一項(xiàng)聲明中說(shuō):“在我們兩國(guó)間更大地開(kāi)放經(jīng)濟(jì)接觸對(duì)于支持政府和公民社會(huì)中的改革，促進(jìn)廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并使緬甸走出孤立進(jìn)入國(guó)際社會(huì)至關(guān)重要。”［7］

第四，加大對(duì)外援助和公共外交力度，進(jìn)一步加深對(duì)緬社會(huì)與民眾的滲透。為支持并深化緬的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，第二屆奧巴馬政府在加大對(duì)緬人道主義援助的基礎(chǔ)上，通過(guò)官方及官方與民間合作等方式對(duì)緬經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)治理、民主、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等方面提供援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在2012—2013財(cái)年向緬提供援助總額超過(guò)2.25億美元，在2014財(cái)年，又新增1．5億美元援助［8］。這些援助主要體現(xiàn)為:

(1)鼓勵(lì)美公司“負(fù)責(zé)任地”在緬開(kāi)展投資活動(dòng)，幫助緬改善基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升醫(yī)療服務(wù)能力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展和法治，提供技術(shù)培訓(xùn)及創(chuàng)造就業(yè)和教育支持，向緬農(nóng)村提供小額貸款，普及商業(yè)和金融知識(shí)等。從2012年7月放松對(duì)緬投資制裁至2014年8月，美企已承諾在緬進(jìn)行總額約為6．12億美元的投資。參與投資活動(dòng)的有寶潔、可口可樂(lè)、通用、思科、萬(wàn)事達(dá)、福特、百事可樂(lè)等大型公司［9］。美政府還與科技巨頭公司合作，利用科技力量促進(jìn)緬甸改革。2013年3月，美國(guó)際開(kāi)發(fā)署與思科開(kāi)展一項(xiàng)合作，為緬提供新興信息和通信技術(shù)技能培訓(xùn);另外，該署還計(jì)劃與谷歌、惠普、英特爾和微軟等美國(guó)科技巨頭合作以“努力運(yùn)用科技的力量來(lái)加速緬甸的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該署署長(zhǎng)拉吉夫·沙阿說(shuō):“技術(shù)能夠成為推動(dòng)緬甸發(fā)展的強(qiáng)有力工具，同時(shí)有助于可持續(xù)且具有包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。信息和通信技術(shù)可以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，改變公共服務(wù)方式，并為公民參與提供更多機(jī)會(huì)。”［10］此舉一方面有利于美企搶占緬甸市場(chǎng)并樹(shù)立所謂的“負(fù)責(zé)任地”投資的典范，從側(cè)面影響中緬經(jīng)濟(jì)合作;另一方面有利于廣泛接觸緬民眾，加強(qiáng)對(duì)緬基層的滲透，以確保改革不逆轉(zhuǎn)。

(2)對(duì)緬民主改革特別是2015年大選提供援助，加大對(duì)其影響。2013年3月，美國(guó)際開(kāi)發(fā)署宣布一項(xiàng)為期3年援助1 100萬(wàn)美元的計(jì)劃，幫助緬政府改善選務(wù)管理，以確保2015年的選舉自由、公正、公平和具有公信力;推動(dòng)選民教育;為加強(qiáng)議會(huì)提供協(xié)助以及支持政黨發(fā)展［11］。2013年，美國(guó)提供技術(shù)和能力支持，幫助300多個(gè)公民社會(huì)組織和5 800名人員參與緬甸的轉(zhuǎn)型和政治進(jìn)程;美國(guó)政府還通過(guò)政治和公民參與機(jī)構(gòu)(iPACE)的項(xiàng)目，支持為當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)人士提供有關(guān)民主體制和公民參與的培訓(xùn)，以扶持一個(gè)生機(jī)勃勃并具備參與性、代表性和能力的公民社會(huì)［12］。此外，美國(guó)際事務(wù)全國(guó)民主研究所、國(guó)際共和研究院等非政府組織也積極為緬2015年大選提供幫助。

在公共外交方面，第二屆奧巴馬政府通過(guò)教育、人文交流等方式向緬輸出美國(guó)文化和政治價(jià)值觀，加強(qiáng)與緬的民間交往，加大對(duì)緬民眾特別是青年一代的影響。如邀請(qǐng)緬甸國(guó)家青少年籃球隊(duì)訪美，開(kāi)展體育交流活動(dòng);繼續(xù)實(shí)施富布萊特計(jì)劃;實(shí)施“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”，深化美國(guó)與緬甸在內(nèi)的東南亞國(guó)家各關(guān)鍵領(lǐng)域的青年領(lǐng)袖的接觸及與之的人文聯(lián)系;擴(kuò)大“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”獎(jiǎng)學(xué)金，資助緬甸在內(nèi)的東盟國(guó)家優(yōu)秀青年和教育工作者赴美交流學(xué)習(xí)，培養(yǎng)他們的專(zhuān)業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)技能［13］;開(kāi)展文萊—美國(guó)東盟英語(yǔ)強(qiáng)化能力培訓(xùn)，為緬在內(nèi)的東盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難的13～20歲青少年提供基礎(chǔ)英語(yǔ)能力培訓(xùn)。此外，2014年11月奧巴馬二次訪緬之際，美宣布在緬設(shè)立和平隊(duì)項(xiàng)目，首批志愿者和平隊(duì)成員將于2015年抵達(dá)緬甸。此舉是奧巴馬政府與緬接觸的最新途徑，也是美增強(qiáng)與緬民眾接觸及與緬進(jìn)行“基層群眾之間聯(lián)系”的最佳途徑［14］。實(shí)質(zhì)上，第二屆奧巴馬政府以此向緬宣傳美國(guó)價(jià)值觀念，從基層加深對(duì)緬社會(huì)的滲透，進(jìn)而加強(qiáng)美國(guó)對(duì)緬甸的影響力以抗衡中國(guó)現(xiàn)存的影響力［15］。

另外，第二屆奧巴馬政府繼續(xù)與緬開(kāi)展初步的軍事接觸。2013年2月，緬應(yīng)美國(guó)之邀首次以第2類(lèi)觀察國(guó)觀摩美泰主辦的亞太地區(qū)規(guī)模最大的聯(lián)合軍演，此被視為西方與緬間關(guān)系改善的強(qiáng)烈信號(hào);8月，美防務(wù)國(guó)際法研究所與緬軍方在緬舉辦軍事法律事務(wù)交流。不過(guò)，因美緬軍事接觸以緬的民主進(jìn)程為前提，而2013年以來(lái)緬的民主改革并非美國(guó)期望的節(jié)奏，所以這兩年雙方軍事接觸不如第一屆奧巴馬時(shí)期頻繁。

促進(jìn)緬甸政治自由和民主治理是美國(guó)最近幾屆政府的重要政策目標(biāo)之一［16］，其實(shí)現(xiàn)與否也是判斷“務(wù)實(shí)接觸”政策成效的首要標(biāo)準(zhǔn)。從這點(diǎn)來(lái)講，與第一屆相比，在第二屆奧巴馬政府頭兩年該政策取得的成效遜色多了。因?yàn)榫挼楫?dāng)前面臨的也是美所關(guān)注的種族沖突、全國(guó)和解、軍隊(duì)地位、修憲等一系列棘手問(wèn)題的解決毫無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至先前采取的一些改革措施又有所倒退。如:緬西部若開(kāi)邦宗教暴力活動(dòng)持續(xù)存在，少數(shù)民族羅興亞穆斯林人仍得不到緬官方承認(rèn)，處境惡劣;盡管2012年新政府與最大反政府武裝組織“克倫族全國(guó)聯(lián)盟”簽訂?；饏f(xié)議，希望結(jié)束雙方60余年的沖突，但在2014年9月雙方又發(fā)生沖突;前政治犯從監(jiān)獄釋放后仍受限制;新聞?dòng)浾呷悦媾R逮捕，憲法修改遲遲不見(jiàn)蹤影;等等?？傊缍鄶?shù)人所認(rèn)為，2013年以來(lái)，緬的改革基本處于停滯甚至有所倒退的狀態(tài)。也正因?yàn)槿绱?，美?guó)會(huì)和不少媒體及許多人權(quán)觀察者和批評(píng)者認(rèn)為奧巴馬政府對(duì)緬放松制裁過(guò)了頭，在改善與緬關(guān)系方面走得太快了。

除了“民主化”緬甸的目標(biāo)外，在“重返亞太”的大背景下，“務(wù)實(shí)接觸”政策還有加強(qiáng)與東盟關(guān)系及平衡中國(guó)在緬影響力等目標(biāo)［16］。從這點(diǎn)來(lái)講，在第二屆奧巴馬前兩年，該政策的繼續(xù)實(shí)施鞏固了第一屆奧巴馬政府取得的一些外交成果，保持著與緬關(guān)系的正常化，提升了美國(guó)在緬的影響力及與東盟的關(guān)系，對(duì)中緬經(jīng)濟(jì)合作起到一定沖擊，在一定程度上對(duì)中國(guó)在緬的影響力起到牽制，是奧巴馬任期內(nèi)在東亞外交事務(wù)中美國(guó)可以宣稱的唯一的進(jìn)步［17］。

三

盡管奧巴馬政府對(duì)緬實(shí)施的“務(wù)實(shí)接觸”政策受到不少批評(píng)及緬甸改革之路充滿“坎坷”，但考慮到“重返亞太”這個(gè)大背景，為維持剛起步的美緬關(guān)系以增強(qiáng)美在緬甸的經(jīng)濟(jì)和安全影響力及應(yīng)對(duì)中國(guó)的崛起［18］和能更好地參與東南亞地區(qū)事務(wù)，第二屆奧巴馬政府在余下2年，將繼續(xù)實(shí)施“務(wù)實(shí)接觸”政策。早在2012年奧巴馬首次訪緬回應(yīng)其批評(píng)者時(shí)就說(shuō)“如果我們等到直至緬甸完成民主改革才接觸，我懷疑我們將等很長(zhǎng)時(shí)間”［19］。美白宮國(guó)家安全事務(wù)副助理本·羅茲在奧巴馬二次訪緬時(shí)說(shuō)“美國(guó)通過(guò)接觸使緬甸改革向前是最好的舉動(dòng)”，“如果我們不接觸，坦率地說(shuō)，我認(rèn)為存在可能被惡意行為體占據(jù)的真空”［20］。前美國(guó)東亞及太平洋事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿庫(kù)爾特·坎貝爾，曾為第一屆奧巴馬政府對(duì)緬政策的有力推動(dòng)者，在分析美國(guó)“再平衡”戰(zhàn)略時(shí)認(rèn)為，緬開(kāi)放進(jìn)程的第一階已從頻繁外交接觸帶來(lái)的國(guó)際形象大幅提升轉(zhuǎn)向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的艱苦努力，國(guó)際社會(huì)和美國(guó)應(yīng)在這段更為艱苦的時(shí)期保持對(duì)緬的關(guān)注，這是至關(guān)重要的［21］。不過(guò)，接觸政策實(shí)施的程度將視緬甸民主進(jìn)程的節(jié)奏和成果來(lái)定。奧巴馬于2014年11月二次訪緬與登盛會(huì)晤時(shí)具體討論了確保改革和民主過(guò)渡完全實(shí)現(xiàn)的議題，并從如何衡量其完全實(shí)現(xiàn)的角度對(duì)緬改革方向提出5點(diǎn):一是2015年大選按時(shí)舉行;二是憲法修改過(guò)程須反映包容而非排斥;三是贊同緬甸國(guó)內(nèi)的和平進(jìn)程，鼓勵(lì)緬政府在談判中前進(jìn);四是密切關(guān)注少數(shù)民族團(tuán)體在緬的境遇;五是緬政府還需在基本自由和個(gè)人安全問(wèn)題上再做努力［22］。他還強(qiáng)調(diào)緬民主進(jìn)程是真實(shí)而具體的，但這一進(jìn)程仍未完成，并可能出現(xiàn)倒退，但只要緬真實(shí)地推進(jìn)改革，就會(huì)一直擁有美國(guó)這個(gè)強(qiáng)大的盟友［23］。今后美國(guó)將據(jù)此繼續(xù)以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，對(duì)“務(wù)實(shí)接觸”政策的舉措做相應(yīng)的調(diào)整，以促進(jìn)緬甸進(jìn)一步推進(jìn)改革，同時(shí)保持并提升美國(guó)當(dāng)前在緬的影響力。正如美國(guó)緬甸問(wèn)題研究專(zhuān)家戴維·斯坦伯格所說(shuō)，未來(lái)美國(guó)政策制定者的問(wèn)題將是怎樣對(duì)待遺留在緬甸政治中的諸多問(wèn)題——減少懲罰性措施鼓勵(lì)進(jìn)步，同時(shí)維持美國(guó)影響力［17］。而2015年大選將是第二屆奧巴馬政府如何調(diào)整“務(wù)實(shí)接觸”政策及美緬關(guān)系未來(lái)走向的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

就目前來(lái)看，緬政府已宣布在選出新一屆議會(huì)前不會(huì)修憲［24］，因此昂山素季基本無(wú)緣競(jìng)選緬總統(tǒng)，但只要保證2015年大選的自由、公平，緬甸繼續(xù)推進(jìn)民主改革，能保證美國(guó)在緬甸的現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略利益，不阻礙其“重返東南亞”戰(zhàn)略的實(shí)施，美國(guó)并不介意誰(shuí)將當(dāng)選緬甸新總統(tǒng)。美國(guó)《外交雜志》評(píng)論認(rèn)為，奧巴馬的外交政策是他從善如流的心愿與現(xiàn)實(shí)主義和政治謹(jǐn)慎之間進(jìn)行平衡的產(chǎn)物。而面對(duì)美國(guó)在國(guó)內(nèi)外的一系列挑戰(zhàn)，奧巴馬服務(wù)美國(guó)現(xiàn)實(shí)利益的外交決策占據(jù)主流［25］。奧巴馬政府的對(duì)緬政策則是典型一例。

一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)在第二任期都會(huì)關(guān)注自己將留下怎樣的“歷史遺產(chǎn)”，自稱“太平洋總統(tǒng)”的奧巴馬也不例外。而對(duì)他來(lái)說(shuō)，或許將緬甸打造成“民主樣板”不能如其期望的速度實(shí)現(xiàn)，但是至少改善與緬關(guān)系、提升與東盟關(guān)系及在東南亞地區(qū)的影響力將是其任期的重要外交成就之一。

［1］ 劉阿明．美國(guó)對(duì)緬政策的調(diào)整及其前景［J］．現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2010(2)．

［2］ 賀圣達(dá)，李晨陽(yáng)．列國(guó)志——緬甸［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005:424-433．

［3］ 施愛(ài)國(guó)．美國(guó)對(duì)緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策評(píng)析［J］．國(guó)際論壇，2012(1)．

［4］ Remarks by the President at the United States Military A-cademy Commencement Ceremony［EB/OL］．［2014 － 05－ 28］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony．

［5］ JOSH GERSTEIN，Obama:No return to Myanmar sanctions［EB/OL］．［2014 － 11 － 13］．http://www．politico．com/story/2014/11/white-house-barack-obama-myanmarsanctions-112878．html．

［6］ 路透社．美國(guó)進(jìn)一步解除對(duì)緬甸制裁支持改革［EB/OL］．［2013 － 05 － 03］．http://cn．reuters．com/article/CNTopGenNews/idCNCNE94204020130503．

［7］ 歐巴馬總統(tǒng)宣布美國(guó)與緬甸關(guān)系進(jìn)入新階段［EB/OL］．［2012 － 05 － 17］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2012/05/201205175893．html#ixzz3HLVwVoQ9．

［8］ White House Fact Sheet on U．S．Assistance to Burma［EB/OL］．［2014 －11 －13］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/english/texttrans/2014/11/20141113310836．html#ixzz3JF6gskoP．

［9］ 有關(guān)美國(guó)公司在緬甸負(fù)責(zé)任地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的簡(jiǎn)報(bào)［EB/OL］．［2014 －08 －12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140812305472．html#ixzz3HLTrnOhJ．

［10］美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署通過(guò)技術(shù)合作關(guān)系促進(jìn)緬甸發(fā)展［EB/OL］．［2013 －03 －12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143965．html#axzz3MXRGaN3A．

［11］美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署將支持緬甸選舉和政治進(jìn)程［EB/OL］．［2013 － 03 － 12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985．html#axzz3MXRGaN3A．

［12］美國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于美國(guó)向緬甸提供援助的簡(jiǎn)報(bào)［EB/OL］．［2014 － 08 － 11］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305403．html#ixzz3HLV8hv00．

［13］ Remarks by President Obama at Young Southeast Asian Leaders Initiative Town Hall［EB/OL］．［2014 － 11 －14］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/14/remarks-president-obama-young-southeast-asianleaders-initiative-town-ha．

［14］ Statement by Deputy National Security Advisor For Strategic Communications Ben Rhodes on the Opening of a Peace Corps Program in Burma［EB/OL］．［2014 －11 －13］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/13/statement-deputy-national-security-advisor-strategic-communications-ben．

［15］俄羅斯之聲．美國(guó)將向緬甸派出和平隊(duì)［EB/OL］．［2014 － 11 － 19］．http://radiovr．com．cn/2014_11_19/280226987/．

［16］ Jürgen Haacke，Myanmar:Now a Site for Sino-US Geopolitical Competition?［EB/OL］．［2014－11 －20］．http://w ww．lse．a(chǎn)c．uk/ideas/publications/reports/pdf/sr015/sr015-seasia-haacke-．pdf．

［17］ David I．Steinberg:Myanmar-foreign policy success，paternity and reality［EB/OL］．［2014 － 08－ 26］．http://asia．nikkei．com/Viewpoints/Geopolitico/David-I．-Steinberg-Myanmar-foreign-pol icy-success-paternity-and-reality．

［18］ SIMON ROUGHNEEN，Obama visit unlikely to boost Aung Sang Suu Kyi［EB/OL］．［2014 －11 －17］．http://asia．nikkei．com/Politics-Economy/International-Relations/Obama-visit-unlikely-to-boost-Aung-Sang-Suu-Ky．

［19］ Murray Hiebert，How a different Obama will approach a different Myanmar［EB/OL］．［2014 －11 － 11］．http://asia．nikkei．com/Politics-Economy/International-Relations/Murray-Hiebert-How-a-different-Obama-will-approach-a-different-Myanmar．

［20］ Press Briefing by Press Secretary Josh Earnest，Deputy National Security Advisor for Strategic Communications Ben Rhodes and U．S．Trade Representative Michael Froman［EB/OL］．［2014 － 11 － 11］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/11/press-briefingpress-secretary-josh-earnest-deputy-national-security-adv．

［21］庫(kù)爾特·坎貝爾．美國(guó)“轉(zhuǎn)向亞洲”不能僅憑空談［EB/OL］．［2014 － 06 － 04］．http://www．ftchinese．com/story/001056546．

［22］ REMARKS BY PRESIDENT OBAMA AND DAW AUNG SAN SUU KYI OF BURMA IN JOINT PRESS CONFERENCE［EB/OL］．［2014 －11 － 14］．http://translations．state．gov/st/english/texttrans/2014/11/201411143108．89html#ixzz3JEyFpuMx．

［23］ REMARKS BY PRESIDENT OBAMA AFTER BILATERAL MEETING WITH PRESIDENT THEIN SEIN OF BURMA［EB/OL］．［2014 － 11 － 13］．http://translations．state．gov/st/english/texttrans/2014/11/20141114．310872html#axzz3NAF1kWAv．

［24］蔣天．緬甸政府拒絕修憲 昂山素季無(wú)緣大選［N］．中國(guó)青年報(bào)，2014-11-24(4)．

［25］溫憲，吳成良，李博雅．奧巴馬第二任期荊棘載途［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013-01-22(3)．