從違憲成本看當代中國憲法實施的突破口

張媛藝 ，楊添翼

(1.重慶能源職業(yè)學院，重慶 400042;2.西南政法大學，重慶 400031)

長期以來，由于我國社會各個階層缺乏對違憲成本的正確認識以及對違憲行為的嚴厲追究，使得憲法的實施受到了嚴重的阻礙，在降低了憲法的權(quán)威性和法律性的同時，也對社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴重的影響。為此，本文以我國憲法實施的突破口作為研究對象，在分析了違憲與違憲成本概念的基礎(chǔ)上，從顯性違憲成本與隱性違憲成本兩方面對我國憲法實施的突破口進行了詳細分析。

一、違憲及違憲成本概要

(一)違憲

作為憲法學中最為頻繁的用語，“違憲”一詞的概念較為直觀，即違反憲法的有關(guān)行為?，F(xiàn)階段，違憲的含義可以分為廣義、狹義和中義三個層面。狹義的違憲概念僅將發(fā)生違憲行為的主體規(guī)定為國家機關(guān)或領(lǐng)導人，廣義的違憲概念在將國家機關(guān)及其領(lǐng)導人作為違憲主體的同時，也將公民的違憲行為劃分了進來［1］。中義概念下的違憲內(nèi)容雖然并未將公民納入違憲主體當中，但卻將其他政黨以及社會團體等非國家機關(guān)組織納入進來。由于公民因行使結(jié)社權(quán)而成立的相關(guān)團體或政黨是公民權(quán)利的主要聚集機構(gòu)，其性質(zhì)與國家機關(guān)相近，故本文采用中義范圍的違憲概念對違憲成本進行研究。

(二)違憲成本

所謂違憲成本是指違反憲法的個人或團體為其相應的違憲行為所付出的代價。由于憲法的權(quán)威主要來自其自身的可實施性和對違法行為的制裁性，因此，要想保證憲法的權(quán)威性和完整性，就必須利用憲法對違憲行為進行追究［2］。對當前中國現(xiàn)存的諸多法律進行分析可知，在多種形式的法律中最為空乏且無約束力的法律便是國家憲法。然而，當人們長期著眼于憲法本身的修改和完善工作時，對其實施的效率以及違憲行為的研究卻少之又少，這無疑會使憲法在完善與實施的過程中產(chǎn)生一系列嚴重的連鎖反應。為了解決這一問題，并提高憲法的實施效率，筆者通過違憲行為所承擔的相關(guān)責任即顯性違憲成本，和難以用法律及經(jīng)濟效益進行衡量的違憲責任即隱性違憲成本，對我國憲法實施的制度性障礙展開詳細分析，以求找到其順利實施的突破口。

二、顯性違憲成本

(一)違憲責任追究的可能性較低

包括憲法在內(nèi)的法律權(quán)威并不是建立在其制裁的嚴厲性上，而是建立在其制裁的必行性上，即法律內(nèi)容本身的嚴厲如果脫離了其實施的可能性，則法律對國家和公民行為的約束力將變?yōu)橐患埧照?。當前，由于受?jīng)濟、社會、文化和政治等多方面因素的影響，我國憲法對違憲行為追究的可能性較小，具體原因可分為如下三個方面:第一，對違憲責任進行追究的啟動動力較少。所謂違憲責任追究的啟動動力即違憲責任追究機制，又稱為違憲責任審查制度。現(xiàn)階段，我國對違憲責任的追究是以人大常委會法規(guī)備案審查的方式為主進行的，并不具備相應的違憲責任追究機制［3］。我國《立法法》對全國人大常委會備案審查的制度內(nèi)容有明確說明，即“明確國務院、最高人民法院和檢察院、中央軍委會、省市自治區(qū)以及地方人民代表大會以書面的形式提出對相關(guān)備案進行審查的要求，并經(jīng)由各地方人大常務委員會和人民代表大會的工作機構(gòu)將備案送往專門委員會進行立案、調(diào)查”［4］。對《立法法》追究違憲責任的方式進行分析可知，雖然其確定了一種以全國人大常務委員會為主體的被動審查方式，但對于違憲責任進行追究的動力仍集中在國家機關(guān)。對于公民所提出的意見，人大常委會并不具備相應義務對其進行審查和采納，而更多地是對公民建議給予回避，這不但使得憲法對違憲責任的追究能力嚴重下降，而且大幅降低了憲法的實施效率［5］。第二，當前對違憲責任進行追究的“法規(guī)備案審查制度”，其違憲成本進行分析通常將法律本身排除在外，而在眾多的違憲成本中，法律違憲的行為所帶來的成本卻是最大的。因此，從實質(zhì)來看，這一制度從根本上保護了全國人大常委會所進行的一切立法行為均無須付出任何違憲成本，也無須承擔任何法律責任［6］。第三，全國人大常委會的法規(guī)立案審查制度存在較大的漏洞，如法律專業(yè)人員匱乏、立案審查的程序透明化程度較低等。這些漏洞的存在在降低違憲成本追究的可能性的同時，也降低了憲法的實施效率。

(二)政治體對憲法實施的影響

政治體對憲法實施的影響是當前我國憲法實施力度不足的主要原因?，F(xiàn)階段我國法律體制中違憲成本較低，并不意味著國家機關(guān)或領(lǐng)導人在進行相關(guān)決策時無須考慮相關(guān)的成本問題，而意味著原本應由國家憲法所規(guī)定的違憲成本被轉(zhuǎn)移到相應的政治領(lǐng)域。由于我國政治和法律權(quán)利的構(gòu)架表現(xiàn)出明顯的雙軌制，即從憲法的角度分析，以人民代表大會為主要機構(gòu)的國家機關(guān)行使的是國家權(quán)利;而從政治的角度分析，國家權(quán)利是由于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力機制的運行而產(chǎn)生的。這充分說明，國家機關(guān)在進行相關(guān)決策的制定時必須以執(zhí)政黨的意志為基準。由此而產(chǎn)生的如下兩方面問題使得憲法實施難以獲得有效保障:首先，違憲主體雖然大都表現(xiàn)在國家機關(guān)方面，但是，由于受到執(zhí)政黨意志的影響，國家機關(guān)發(fā)生違憲行為的實質(zhì)則是執(zhí)政黨;其次，由于包括憲法在內(nèi)的所有法律均是通過黨對人民的領(lǐng)導而制定的，因此，如果憲法發(fā)生違憲，則充分說明了執(zhí)政黨的相關(guān)政治決策存在前后相悖或錯誤的情況［7］。因此，從違憲成本的角度來看，未來憲法實施效率的提高需要執(zhí)政黨審時度勢，保證其前后政策內(nèi)容和實質(zhì)的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。

(三)不能被視為規(guī)則的憲法條文較多

完整的法律規(guī)則包括行為模式與法律后果兩個部分。雖然在多數(shù)情況下，法律規(guī)則并不是絕對完整的，但只要某一法律條文轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)則，它就必然具有可實施性。法律規(guī)則的順利實施，要求盡量減少法律條文中帶有宣言性質(zhì)的內(nèi)容。在我國目前的憲法中，不能被視作法律規(guī)則的條文屢見不鮮。按照性質(zhì)的不同，可將我國憲法中宣言性質(zhì)較強的法律條文分為如下三種:一是無法律后果條文。例如:“國家與社會幫助安排啞、聾、盲以及其他殘疾公民的勞動、教育與生活”。此規(guī)定對國家與社會的特定義務進行了規(guī)定，但是由于國家和社會概念及范圍的模糊性，使得憲法無法對違反此類義務的行為進行判定。二是政治宣言條文。政治宣言條文的種類較多，例如，憲法中定義:“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、人民民主專政的社會主義國家?！贝藯l“規(guī)定”很明顯具有政治宣言的色彩，因此只能作為“條文”。三是法律義務的偏差條文。例如，“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”。在這一規(guī)則中，以“合法”對公民的私有財產(chǎn)進行約束，使私有財產(chǎn)的定義出現(xiàn)了嚴重偏差，而對于不合法的私有財產(chǎn)又未進行說明，導致部分侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的違憲行為無法受到追究。

三、隱性違憲成本

(一)社會基本共識的缺失

任何國家的社會穩(wěn)定均以該國社會的基本共識為支撐。在改革開放前的30年時間里，維持社會基本共識的主要力量為一元化的意識形態(tài)(國家和政府領(lǐng)導)。改革開放后，隨著經(jīng)濟、科技、社會等各個領(lǐng)域的逐步發(fā)展，一元化的意識形態(tài)力量逐漸被弱化，而各種多元化的政治思潮和意識形態(tài)對社會基本共識的支撐作用卻顯得尤為重要［8］。當前，無論是政府還是執(zhí)政黨自身的威信，均建立在人們對黨和政府信任的基礎(chǔ)上，這不僅因為人民對黨和政府相關(guān)政治承諾與意識形態(tài)的認同，更與黨和政府為人民解決問題的相關(guān)行為息息相關(guān)。在改革開放的前十年中，我國是以經(jīng)濟體制為核心進行相應改革的，由于這種改革方法可以使社會的大部分人受益，因此，便在國內(nèi)達成了基本的社會共識。但隨著改革開放的不斷深化，利益分化趨勢的日益明顯使得一部分人受益而另一部分人受損的情況日益劇烈，貧富差距的不斷擴大，使得社會基本共識難以繼續(xù)維持。而在此種情況下，憲法對社會基本共識的凝聚力量需要及時顯現(xiàn)出來。通過對憲法的制定和修正環(huán)節(jié)進行分析可知，憲法之所以擁有凝聚社會基本共識的效用，除了憲法的制定是政治共同體的政治決斷以及社會共識的集中體現(xiàn)外，憲法還具有高度的民主性和平等性。

憲法對社會基本共識有維系作用，違憲是對社會基本共識的違背或破壞。無論是執(zhí)政黨還是國家的違憲行為，其對于社會基本共識的形成均具有較大影響。一方面，憲法既是社會基本共識的象征，又是黨和國家給予社會公民的政治承諾，違憲行為的發(fā)生說明黨和國家違背了自身的政治承諾，所帶來的后果就是失去人民的信任;另一方面，違憲成本長期處于較低水平，黨和國家也無法在社會中維系其應有的權(quán)威，久而久之，維系社會秩序的政治力量將逐漸被弱化，而黨和國家在人民心目中的形象也將嚴重受損，從而導致嚴重的社會危機和政治危機。因此，在未來的憲法實施過程中，必須考慮違憲行為對社會基本共識的影響，并在此基礎(chǔ)上采取相應的措施，提高憲法實施效率。

(二)國家執(zhí)政黨與政府的合法性受到減損

我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民制定的、集中體現(xiàn)人民意志的法律，因此，無論是黨還是國家權(quán)力的代表機關(guān)，均是人民權(quán)力的代執(zhí)行者，而無論是相關(guān)法律還是其他政治政策，其地位均低于憲法。來源于政治共同體以及人民的憲法不但是政府合法性的根本來源，而且是支撐國家發(fā)展的根本動力?！斑`憲”動搖了國家執(zhí)政黨和政府合法性的基礎(chǔ)。在長期的違憲環(huán)境或規(guī)避憲法的環(huán)境中執(zhí)政，不但使政府和國家對人民的政治承諾出現(xiàn)了“自相矛盾”的情況，而且由于其合法性受損，也將逐步失去人民群眾的信任和依賴。

(三)憲法的權(quán)威性與根本性

作為國家最基礎(chǔ)也是最根本的法律規(guī)定的憲法，其制定、完善與實施是最需要黨和國家悉心維系的。公民對于普通法律的違反并不會使整個國家的秩序受到嚴重影響，但若違反了憲法且相關(guān)責任無法被追究時，社會群眾對于國家法治和社會的發(fā)展預期必然會趨向于悲觀和消極，而在這種環(huán)境下，整個社會將陷入恐慌和危機當中。在當前社會普遍出現(xiàn)潛規(guī)則和缺乏信任的情況下，違憲行為而導致的社會僵化、公眾犬儒化以及執(zhí)法條件的腐化將是難以想象的。此外，違憲成本長期處于較低水平，在迫使人們對其進行考慮的同時，也將使憲法自身的權(quán)威性和立法的根本性受到嚴重影響。

從表層看，我國憲法和部分政策制度并未對違憲行為設(shè)立高昂的成本，使得違憲行為在我國執(zhí)政黨內(nèi)部、國家機關(guān)以及人民群眾當中產(chǎn)生嚴重的不良影響。而從違憲行為的實質(zhì)進行分析可知，憲法權(quán)威長期得不到保障及難以實施和執(zhí)政黨與國家機關(guān)違憲行為的長期存在，將對我國的社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴重的不良影響。因此，未來國家必須建立健全憲法制定制度，加大對憲法制定的審查力度，并在深化政治體制改革的基礎(chǔ)上，全面提高憲法實施的效率。

四、結(jié)論

本文以“從違憲成本看當代中國憲法實施的突破口”為研究對象，通過對違憲及違憲成本的概念與內(nèi)容進行分析，進而從違憲責任追究的可能性、政治體對憲法實施的影響以及無法被視為規(guī)則的憲法條文等方面對顯性違憲成本展開了研究，又從社會基本共識、國家執(zhí)政黨與政府的合法性以及憲法的權(quán)威性與根本性等方面分析了隱性違憲成本?？梢?，未來加強從違憲成本的角度出發(fā)，對中國憲法實施突破口的研究力度，對于我國憲法的完善與實施具有重要的歷史作用和現(xiàn)實意義。

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［8］張薇薇．無過去的懷念與無基礎(chǔ)的想象——就《我國憲法人權(quán)條款之實施》一文與夏澤祥博士商榷［J］．廈門大學法律評論，2013(2)．