試論我國行政審批制度的改革——以中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例

王 亞

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

一、問題的提出

改革開放為我國帶來數(shù)十年經(jīng)濟(jì)騰飛、社會和諧的景象，我國的國際地位也日益提高。然而，隨著改革的深入，我國所面臨的環(huán)境發(fā)生改變、挑戰(zhàn)逐漸增多，如何進(jìn)一步擴(kuò)大開放，繼續(xù)釋放經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域活力，政治領(lǐng)域的改革實(shí)為關(guān)鍵。

十八屆三中全會報告指出，抓住當(dāng)前深化改革的有利時機(jī)，推進(jìn)各項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變，大幅度實(shí)質(zhì)性減少行政審批。政府要實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，行政審批制度改革是突破口。

幾乎在同一時期，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）正式起步。從市場的追捧程度看，上海自貿(mào)區(qū)被喻為“二次入世”，政策改革力度之大遠(yuǎn)超預(yù)期，也被寄予厚望，成為撬動中國新一輪改革開放的支點(diǎn)。其中，在行政管理體制方面，改革核心便是行政審批制度的改革，一是針對行政審批項(xiàng)目多，二是針對不同主體在市場準(zhǔn)入和行政審批面前不平等現(xiàn)象。雖然從表面上看，行政審批制度改革只是減少在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的干預(yù)，但其實(shí)它是以一種制度重構(gòu)的方式，在制約政府的權(quán)力、提高政府公共服務(wù)效率、建立公信力，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到正向推動作用。

二、我國行政審批制度改革現(xiàn)狀

行政審批作為政府對社會公共事務(wù)規(guī)范、管理與服務(wù)的一種手段，是指行政審批機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動，認(rèn)可其資格資質(zhì)，確認(rèn)特定民事關(guān)系或者是特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。有關(guān)行政審批的條件、審批的程序和監(jiān)督管理規(guī)則構(gòu)成行政審批制度。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入世貿(mào)組織后，計劃經(jīng)濟(jì)時代下的行政審批制度逐漸暴露出審批項(xiàng)目數(shù)量龐大、種類繁多、權(quán)限不清、程序混亂、效率低下、收費(fèi)過高，不符合WTO非歧視、公平競爭、自由市場、公開透明的要求，增加了企業(yè)和社會的交易成本，嚴(yán)重滯后于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等諸多弊端。于是，在20世紀(jì)90年代，我國開始啟動對行政審批制度的改革。20多年來，我國行政審批項(xiàng)目已大幅減少，審批項(xiàng)目過多過濫的狀況有所改善，行政審批行為日趨規(guī)范，行政審批運(yùn)行機(jī)制探索取得重要進(jìn)展，以行政許可法為核心的現(xiàn)代行政審批治理結(jié)構(gòu)已基本建立。

然而，目前的行政審批制度還存在許多問題，主要可歸納為以下兩方面:

一方面，與行政審批改革方案設(shè)置不合理有關(guān)。如:行政審批項(xiàng)目設(shè)立缺乏充分調(diào)研論證，許多行政審批條件有歧視和貿(mào)易保護(hù)之嫌，不利于營造自由市場的開放和公平競爭的發(fā)展環(huán)境;行政審批制度改革形式化嚴(yán)重，地方政府大多只關(guān)心削減項(xiàng)目的“量”，卻忽視了項(xiàng)目的削減能否帶來“質(zhì)”的提升、能否切實(shí)促使政府職能的轉(zhuǎn)變;行政審批服務(wù)中心功能弱化，雖然一定程度上簡化了審批手續(xù)、提高了審批效率，但一個職能部門卻受“雙頭管理”，從而缺乏整體規(guī)劃導(dǎo)致配合不力、上下不配套;行政審批監(jiān)督制約和責(zé)任追究機(jī)制不完善，導(dǎo)致對于導(dǎo)致審批紕漏的責(zé)任人追究不力，加上內(nèi)部監(jiān)督效果弱化，往往大事化小、小事化無。

另一方面，則與行政審批改革方案執(zhí)行不到位有關(guān)。如:大多數(shù)行政審批機(jī)關(guān)只注重事前審批、忽略事中和事后的監(jiān)管，往往一批了事、以批代管，致使非法轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租、出借許可證現(xiàn)象嚴(yán)重;行政審批程序不透明，暗箱操作比較嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)操作隨意性較大，易導(dǎo)致尋租和腐敗;行政審批制度的改革動力不足，由于改革過程中缺乏社會參與，許多實(shí)質(zhì)性問題得不到反映，一些審批人員的官本位思想嚴(yán)重，習(xí)慣用審批權(quán)來進(jìn)行資源配置，在工作方式和態(tài)度上不能做到與時俱進(jìn)。因而，我國行政審批制度改革成效有待提高。

三、上海自貿(mào)區(qū)政府的行政審批制度改革

（一）上海自貿(mào)區(qū)政府行政審批制度改革的必要性

為了進(jìn)一步推進(jìn)改革開放，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，形成一套在全國“可復(fù)制、可推廣”的制度體系和監(jiān)管模式，上海自貿(mào)區(qū)政府主動探索出許多國內(nèi)尚未嘗試過的措施，如對外資投資管理采取的“負(fù)面清單模式”，即一改以往“正面清單模式”中規(guī)定投資者哪些能做，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)定投資者哪些不能做，沒有規(guī)定的都可以做的管理模式，還有暫停或取消投資者資質(zhì)、股比、經(jīng)營范圍等準(zhǔn)入限制措施等。這些創(chuàng)新措施為外資擴(kuò)大投資范圍和激活市場、社會的同時，更是在倒逼行政管理體制的改革，即從根本上和制度上實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐漸理清政府與市場、社會的關(guān)系，進(jìn)而用放權(quán)和監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)政府職能、提升行政效能。而在這其中，改革當(dāng)前的行政審批制度以適應(yīng)新環(huán)境新挑戰(zhàn)，已成為行政管理體制改革中的重點(diǎn)任務(wù)。

（二）上海自貿(mào)區(qū)政府行政審批制度改革的目標(biāo)

上海自貿(mào)區(qū)行政審批制度改革的核心目標(biāo)是政府職能的轉(zhuǎn)變。換言之，就是通過改革，妥善處理自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府與市場、與社會的關(guān)系，把政府管理的重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)到事中、事后的監(jiān)管，從形式化審批轉(zhuǎn)到為市場、社會提供更加高效高質(zhì)、公平公開的公共服務(wù)上來。

（三）上海自貿(mào)區(qū)政府行政審批制度改革的措施

1.更新行政管理觀念，轉(zhuǎn)變政府職能

更新行政管理觀念，讓政府職能從傳統(tǒng)的“管制”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”為主，從“居高臨下”的形式化行政審批轉(zhuǎn)變至為市場、社會提供更加高效高質(zhì)、公平公開的公共服務(wù)上來。具體來說，就是要求自貿(mào)區(qū)政府理清新環(huán)境新挑戰(zhàn)之下的政府職責(zé)范圍，將多余的權(quán)力有效讓渡市場和社會，并努力建設(shè)成為維護(hù)公眾利益的“服務(wù)型政府”。這是行政審批制度改革的核心。

2.規(guī)范行政審批項(xiàng)目，發(fā)展中介機(jī)構(gòu)

行政審批制度在一定程度上是政府職能在制度上的體現(xiàn)，規(guī)范行政審批項(xiàng)目，就是要合理界定政府職能的范圍。上海自貿(mào)區(qū)政府必須在某些領(lǐng)域進(jìn)行管理以確保市場和社會的穩(wěn)定，如區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)準(zhǔn)入、經(jīng)營范圍、土地交易、機(jī)構(gòu)入駐、人才流動、市場監(jiān)管、金融政策、稅收政策等。而對于不屬于政府職能范圍，或者不應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行直接規(guī)制和直接管理的事項(xiàng)，必須堅(jiān)決取消行政審批。法律、法規(guī)已有規(guī)定，屬于企業(yè)自主權(quán)范圍或?qū)儆谄髽I(yè)行為的，應(yīng)還權(quán)于企業(yè);屬于中介組織的機(jī)能范圍和可以由中介組織完成的事項(xiàng)，應(yīng)交給中介組織去完成;對于不需要進(jìn)行直接規(guī)制的行業(yè)，應(yīng)當(dāng)一律取消市場準(zhǔn)入的前置審批;凡是可以通過市場化手段，如招標(biāo)、拍賣等方式，公平、合理地分配指標(biāo)或安排營利性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)采取市場化手段，通過市場競爭來安排解決。而在審批項(xiàng)目的規(guī)范過程中，應(yīng)建立社會參與機(jī)制，廣泛聽取社會意見。自貿(mào)區(qū)政府通過與專家學(xué)者、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)代表和社會組織代表等就行政審批項(xiàng)目、條件等不斷磋商以達(dá)成一致意見。

政府職能的轉(zhuǎn)變，必然需要發(fā)展和培育一大批成熟的行業(yè)組織和社會中介機(jī)構(gòu)作為從政府序列轉(zhuǎn)移出的職能承擔(dān)者，即把審批中取消的項(xiàng)目交由社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)行自主管理。實(shí)際上，我國行業(yè)組織和社會中介機(jī)構(gòu)若沒有長足發(fā)展，勢必成為深化行政審批制度改革的障礙，影響整個行政改革的進(jìn)程，故自貿(mào)區(qū)政府需要加強(qiáng)對這些組織的培育和監(jiān)督，使之能夠正確規(guī)范地行使行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)出的職能，為政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革鋪平道路。

3.完善行政審批機(jī)制，提升服務(wù)質(zhì)量

制度創(chuàng)新是行政審批制度改革的關(guān)鍵，為了有效提高行政審批工作的效能，減輕審批手續(xù)辦理的負(fù)擔(dān)，真正為行政相對人提供高質(zhì)量的行政審批服務(wù)，完善和創(chuàng)新行政審批機(jī)制十分有必要。

（1）高效協(xié)調(diào)——“一站式”審批與信息化建設(shè)

上海自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)秉承“一站式”審批這一制度創(chuàng)新，即在一個行政審批服務(wù)中心完成多個職能部門的審批事項(xiàng)。為了提升審批效率，不僅要在服務(wù)中心明確各職能部門職責(zé)，完成審批所需的材料、條件及流程，更要加強(qiáng)行政審批人員的工作素質(zhì)，必要時可適當(dāng)授權(quán)于審批人員以提升辦事的效率。與此同時，審批人員應(yīng)履行“告知承諾制”，即審批若無法通過，審批人員應(yīng)如實(shí)告訴行政相對人原因、如何做才能通過以及需要多少個工作日。

為了實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)管理，即實(shí)現(xiàn)不同部門的協(xié)同，應(yīng)從制度上對不同部門進(jìn)行管理的協(xié)同、監(jiān)管的協(xié)同、政策的協(xié)同以及信息的協(xié)同:管理和監(jiān)管的協(xié)同，即要求行政審批服務(wù)中對隸屬不同職能部門的窗口審批人員在一定的工作范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)管，保證審批工作的連貫一致性;政策的協(xié)同，即要求各個職能部門應(yīng)根據(jù)行政審批管理的要求，合理調(diào)整自身政策內(nèi)與之不相符合的部分，做到服務(wù)大局;信息的協(xié)同，即要求行政審批服務(wù)中心進(jìn)行信息化建設(shè)，保證行政審批服務(wù)中心工作人員能夠與上級、不同部門工作人員進(jìn)行正常的工作交流和反饋等。

除此外，信息建設(shè)在行政審批服務(wù)中心與行政相對人的交互、提升滿意度方面也起關(guān)鍵作用。故上海自貿(mào)區(qū)政府要做好真實(shí)和虛擬兩個“窗口”的建設(shè)。

（2）高質(zhì)服務(wù)——行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與績效評估體系建設(shè)

上海自貿(mào)區(qū)政府的核心目標(biāo)之一，是建成“服務(wù)型政府”。如何提升行政審批服務(wù)能力，為行政相對人提供高質(zhì)量的服務(wù)，不僅要求行政審批人員自身具有較強(qiáng)的服務(wù)意識，更需要制度輔佐——建立一整套行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和績效評估體系。

具體來說，就是要求上海自貿(mào)區(qū)政府在行政審批制度中制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估等級，主要包括行政審批服務(wù)用語、禮儀、設(shè)施配置、信息分析與處理、資源配置以及行政審批服務(wù)人員素質(zhì)與任職資格條件等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的評估等級。根據(jù)以上分類和實(shí)際的工作情況，運(yùn)用全面質(zhì)量管理和績效管理的方法，量化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使得行政審批服務(wù)人員在提升服務(wù)能力方面有一個具體的參照，管理者和行政相對人（即被服務(wù)對象）也可根據(jù)服務(wù)人員的工作表現(xiàn)客觀地做出評價。

（3）公平公正——“內(nèi)資外資、國企民企等準(zhǔn)入審批一律平等”制度化

為了體現(xiàn)“公共性”，上海自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)保證大多數(shù)人能享受到一致的服務(wù)項(xiàng)目和水平，即大多數(shù)人在享受服務(wù)時的權(quán)利公平、機(jī)會公平和規(guī)則公平。這里大多數(shù)人，就上海自貿(mào)區(qū)政府而言應(yīng)包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)，內(nèi)資企業(yè)又包括國企和民企等廣大相對行政人。

公平公正性要求在行政審批過程中杜絕一切歧視現(xiàn)象，它之所以重要是因?yàn)檫@代表了自貿(mào)區(qū)政府營造出公平競爭的市場環(huán)境。只要是制度許可的行政相對人，都有平等的權(quán)利和機(jī)會享受服務(wù)，并在審批程序和規(guī)則上的待遇盡量做到無差異化。這一點(diǎn)需要在制度上加以貫徹。

（4）公開透明——行政審批信息公開制度建設(shè)

信息公開也是上海自貿(mào)區(qū)政府建設(shè)“服務(wù)型政府”時需要把握的原則。通過建立行政審批信息公開制度，除了涉及國際機(jī)密、商業(yè)秘密或個人隱私等不宜公開的事項(xiàng)外，行政相對人可以通過專門窗口或網(wǎng)絡(luò)交互平臺了解行政審批的所需材料、條件、依據(jù)、流程、結(jié)果等，切實(shí)做到行政審批的公開透明。

（5）加強(qiáng)監(jiān)管——行政審批全面監(jiān)管制度建設(shè)

負(fù)面清單管理模式帶來的啟示之一，就是需要上海自貿(mào)區(qū)政府改變重事前審批的管理方式，重心應(yīng)調(diào)整到事中和事后的監(jiān)管上來。這意味著需要對通過審批、獲得許可證的企業(yè)和社會組織等加強(qiáng)監(jiān)管力度，保證這些企業(yè)或組織嚴(yán)格按照政府的管理規(guī)則行事，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)單位，根據(jù)情況給予相應(yīng)的懲罰措施。需要注意的是，這也是對行政審批人員提出的不小挑戰(zhàn)，這需要他們一改往?！爸貙徟?、輕監(jiān)管”的工作職責(zé)，真正樹立起嚴(yán)格的監(jiān)管意識并落到實(shí)處。

除了加強(qiáng)對自貿(mào)區(qū)的企業(yè)、社會組織平時的監(jiān)管外，為了保障行政相對人的權(quán)益，還要建立針對行政審批人員的監(jiān)督制約與責(zé)任追究制度:一是加強(qiáng)行政訴訟對行政審批行為的監(jiān)督;二是深化對行政審批行為的內(nèi)部監(jiān)督;三是保證行政相對人依法行使對行政審批的監(jiān)督權(quán)，建立起有效的社會監(jiān)督制度;四是建立和完善現(xiàn)有的責(zé)任追究制度，明確行政審批人員的職責(zé)和權(quán)限，對玩忽職守、越權(quán)或違規(guī)審批的，視情節(jié)輕重做出相應(yīng)的處罰。

四、總結(jié)與展望

隨著我國進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放，為了應(yīng)對新一輪的挑戰(zhàn)，上海自貿(mào)區(qū)肩負(fù)了重要使命，即“加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”。加快政府職能轉(zhuǎn)變不僅是行政管理體制改革的重點(diǎn)，也是經(jīng)濟(jì)改革、社會改革以及全面改革的前提。

行政審批制度改革一定程度上體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。故本文選取上海自貿(mào)區(qū)為例，探討了上海自貿(mào)區(qū)政府進(jìn)行行政審批制度改革的必要性、目標(biāo)以及一些具體的改革措施，希望上海自貿(mào)區(qū)能不負(fù)眾望，通過不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新和變革，為我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供“可復(fù)制、可推廣”的成功經(jīng)驗(yàn)。

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