“高考加分政策”失真現(xiàn)狀、歸因及對(duì)策研究

郭中凱

（華東師范大學(xué) 教育學(xué)部，上海 200333）

一、引言

“‘高考加分政策’是指中央與地方教育主管部門(mén)、高校在高招錄取中根據(jù)種族、身份、德智體表現(xiàn)、競(jìng)賽獲獎(jiǎng)、社會(huì)貢獻(xiàn)等情形給考生一定的高考分?jǐn)?shù)優(yōu)惠與照顧的行為規(guī)則?！边@一政策作為高考制度的補(bǔ)充與完善，幾乎是與高考制度同步實(shí)施的，是潛在高等教育機(jī)會(huì)的再次分配。隨著時(shí)間與空間的展開(kāi)，“高考加分政策”在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中失真，背離了政策制定的預(yù)定目標(biāo)，政策的執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生了不良的社會(huì)影響。近些年來(lái)“高考加分黑幕”頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體的聚焦與放大，一次又一次地刺痛了大眾關(guān)于教育公平的敏感神經(jīng)。2014年遼寧省本溪市與河南省漯河市大規(guī)模的集體高考加分造假，再次把“高考加分政策”推向了輿論的風(fēng)口浪尖，激化了社會(huì)矛盾。來(lái)自《中國(guó)青年報(bào)》的一項(xiàng)調(diào)查顯示，“‘高考加分政策’已和擇校費(fèi)、大學(xué)高額學(xué)費(fèi)一起，成為公眾心中的三大‘教育不公平’?！币粫r(shí)間“高考加分政策”成為眾矢之的，一些專家學(xué)者的“廢除論”甚囂塵上，取消“高考加分政策”似乎已是眾望所歸。

然而筆者卻以為廢除“高考加分政策”的做法有失偏頗，是某些群體利益受損后的情緒化反應(yīng)，全面肯定和片面否定“高考加分政策”都不是解決問(wèn)題的應(yīng)有態(tài)度。隨著教育資源均衡配置的實(shí)現(xiàn)和多元化評(píng)價(jià)人才體系的建立，高考加分項(xiàng)目必將逐漸減少并走向消亡，可是在高考制度模式化以及區(qū)域間教育發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)條件下，“高考加分政策”有存在的合理性以及必要性。2015年5月國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》仍規(guī)定保留那些合理的加分項(xiàng)目，暗示著“高考加分政策”在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)持續(xù)下去?！爱?dāng)前公眾對(duì)高考加分的不滿，根源并非在‘高考加分政策’本身，而是對(duì)加分項(xiàng)目的泛化和加分引致的腐敗不滿。”我們不能因?yàn)檎邎?zhí)行過(guò)程中的失真而否定政策的良好意圖，也不能對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題置若罔聞。本文通過(guò)透視加分政策失真現(xiàn)象，分析政策失真的原因，進(jìn)而提出對(duì)“高考加分政策”的改進(jìn)意見(jiàn)以及對(duì)策，“以期建立一套真正透明公開(kāi)、公平、公正的加分模式，既體現(xiàn)高考加分的初衷同時(shí)又不損害教育的公平與正義。”

二、“高考加分政策”失真現(xiàn)狀

（一）加分決策權(quán)下移造成各地加分項(xiàng)目泛化且標(biāo)準(zhǔn)不一

我國(guó)地域遼闊、民族眾多，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，各民族間風(fēng)俗習(xí)慣與文化傳統(tǒng)更是千差萬(wàn)別，為避免政策僵化，提高“高考加分政策”靈活性，從而更好地適應(yīng)地區(qū)差異，教育部規(guī)定各?。ㄊ?、自治區(qū)）可以根據(jù)各地實(shí)際情況自主設(shè)置加分項(xiàng)目?？墒怯捎趯?duì)地方政府監(jiān)督體系的缺失和約束機(jī)制的缺位，各?。ㄊ?、自治區(qū)）從自身利益出發(fā)，將社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同高考加分捆綁在一起，以期實(shí)現(xiàn)“立竿見(jiàn)影”的效果。如福建永安市為了促進(jìn)樓市，出臺(tái)了“父母買(mǎi)房?jī)号呖技臃终摺?；為了配合?jì)劃生育政策的實(shí)施，河北省給予“農(nóng)村獨(dú)生子女加分”照顧。經(jīng)媒體調(diào)查，“教育部規(guī)定的加分項(xiàng)目只有14種，而全國(guó)各省、市、自治區(qū)五花八門(mén)的加分項(xiàng)目卻有近兩百種?！彪m然教育部規(guī)定了加分上限且不得重復(fù)疊加，但由于沒(méi)有統(tǒng)一各項(xiàng)目加分標(biāo)準(zhǔn)，各省關(guān)于同一項(xiàng)目卻有了不同的加分幅度，如海南省給予奧賽獲獎(jiǎng)考生20分的獎(jiǎng)勵(lì)；甘肅省加十分；吉林、河北省僅僅加5分；湖北、陜西只能享受“優(yōu)先錄取”的照顧，而遼寧、寧夏無(wú)任何優(yōu)待?！案呖技臃终摺泵糠倍嗲覙?biāo)準(zhǔn)不一，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（二）“特長(zhǎng)生加分政策”失真成為“權(quán)”、“錢(qián)”加分的工具

“特長(zhǎng)生加分政策在對(duì)考生認(rèn)知能力考查的基礎(chǔ)之上承認(rèn)人的特長(zhǎng)價(jià)值，給那些在考試中不占優(yōu)勢(shì)的‘偏才’、‘怪才’留有空間，”體現(xiàn)了“以人為本”和“不拘一格降人才”的教育理念，推動(dòng)了素質(zhì)教育的發(fā)展和人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化。但是由于一些比賽組織不規(guī)范，監(jiān)督體系不健全，證書(shū)資格審查不嚴(yán)格，給“弄虛作假”、“暗箱操作”等機(jī)會(huì)主義行為留有空間，一些不符合加分政策條件的考生的家長(zhǎng)，憑借權(quán)力、金錢(qián)、關(guān)系使其子女享受到高考加分照顧：浙江省紹興市“三模三電”加分考生父母非富即貴，遼寧省“籃球類(lèi)二級(jí)運(yùn)動(dòng)員”有考生幾乎沒(méi)有摸過(guò)籃球。高考特長(zhǎng)生加分政策失真使其喪失了選拔特殊人才的功能，淪為權(quán)力尋租的通道與教育腐敗的溫床，與政策既定目標(biāo)背道而馳?！斑@種人為因素的教育不公平，不僅損害了其他考生的正當(dāng)權(quán)益乃至整個(gè)社會(huì)的公平正義，還會(huì)極大地激化社會(huì)矛盾導(dǎo)致社會(huì)震蕩?！?/p>

（三）“少數(shù)民族加分政策”失真被優(yōu)勢(shì)階層攫取加分機(jī)會(huì)

由于我國(guó)初期發(fā)展戰(zhàn)略的選擇和地理位置的差異，少數(shù)民族所聚居的邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，高考制度“分?jǐn)?shù)面前人人平等”只是形式上的教育公平?！吧贁?shù)民族加分政策”試圖以教育資源配置不平等為前提，“通過(guò)對(duì)先天不利者進(jìn)行補(bǔ)償從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的教育公平與正義。”同時(shí)預(yù)期高等教育機(jī)會(huì)的增加，不僅有利于調(diào)動(dòng)少數(shù)民族接受教育的積極性，而且增加了少數(shù)民族的認(rèn)同感與歸屬感，有助于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。但是由于此項(xiàng)政策自身制定不嚴(yán)密、少數(shù)民族身份審查不嚴(yán)格及信息公開(kāi)制度不健全，被優(yōu)勢(shì)階層考生家長(zhǎng)通過(guò)篡改少數(shù)民族身份搭乘“政策便車(chē)”攫取了高考加分機(jī)會(huì)，這種現(xiàn)象在少數(shù)民族與漢族、各少數(shù)民族雜居的地方尤為嚴(yán)重。2009年重慶市巫山縣31名考生少數(shù)民族身份造假事件就是例子。原本為補(bǔ)償弱勢(shì)群體利益的政策卻被優(yōu)勢(shì)階層鉆了“空子”，意圖促進(jìn)教育公平的實(shí)踐反因政策失真而擴(kuò)大了不同民族、階層之間的差距。

（四）政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中催生出各種各樣的“應(yīng)試教育”

奧賽等加分政策旨為少數(shù)有天賦的青少年脫穎而出、成為優(yōu)秀人才創(chuàng)造機(jī)遇和條件，使他們能夠在學(xué)科方面有所突破與建樹(shù)?？墒沁@些本應(yīng)該是學(xué)生依據(jù)自己的興趣特長(zhǎng)自愿參加的課程之外的活動(dòng)，一旦與高考加分聯(lián)系在一起，便衍生出功利的價(jià)值取向，初衷為補(bǔ)償那些考生因發(fā)展特長(zhǎng)犧牲學(xué)習(xí)時(shí)間的加分政策，卻催生出更加瘋狂的應(yīng)試教育，令廣大學(xué)生及家長(zhǎng)苦不堪言。在“囚徒困境”心理作用下，無(wú)論別人學(xué)不學(xué)習(xí)特長(zhǎng)，參不參加各種輔導(dǎo)班，都是自己在非合作博弈狀態(tài)下的“占優(yōu)策略”。如果別人學(xué)習(xí)特長(zhǎng)，自己不學(xué)將會(huì)處于劣勢(shì)；別人不學(xué)，自己學(xué)習(xí)將會(huì)處于優(yōu)勢(shì)。在這種心態(tài)支配下催生出的“奧數(shù)熱”，不僅增加了學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，也增加了父母的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三、“高考加分政策”失真歸因

（一）政策自身制定過(guò)程不民主并且政策內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)

首先，有些地方加分政策在制定過(guò)程中既沒(méi)有廣泛征集民意，也沒(méi)有通過(guò)專家學(xué)者論證，僅僅是憑借主管官員美好的“主觀愿望”或“利己動(dòng)機(jī)”而制定，難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。有些部門(mén)組織加分項(xiàng)目比賽往往打著“素質(zhì)教育”之名行“利己”之實(shí)，造成各省市的加分項(xiàng)目日益繁多。其次，“高考加分政策”內(nèi)容有失嚴(yán)謹(jǐn)，一些高考加分項(xiàng)目缺乏硬性標(biāo)準(zhǔn)，難以精確量化，如“思想道德方面有突出事跡者”加分政策自身概念模糊（什么是“有突出事跡者”）、界限不清（如何界定“突出事跡者”）、標(biāo)準(zhǔn)不明（如何衡量“突出”），在實(shí)踐中難以以此為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)學(xué)生行為進(jìn)行界定、判斷，給各種機(jī)會(huì)主義行為留下了空間。

（二）政策相關(guān)主體用“機(jī)會(huì)主義”行為追求各自利益的最大化

1.政策宏觀主體地方政府首要考慮的是區(qū)域、部門(mén)利益最大化。地方政府既有中央政府“代理人”角色，也具有地方微觀政治、經(jīng)濟(jì)“代理人”角色，在雙重角色作用下，地方既有嚴(yán)格執(zhí)行政策的壓力，也有背離政策預(yù)期目標(biāo)謀取地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。在“委托人”對(duì)“代理人”監(jiān)督“缺位”的情況下，謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力便會(huì)超越來(lái)自上級(jí)政府的壓力，因此各級(jí)地方政府把“高考加分政策”當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的工具，以實(shí)現(xiàn)其他途徑不易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。如廣東省為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定“納稅大戶子女高考可加分”，黑龍江省為引進(jìn)優(yōu)秀人才實(shí)行“引鳳筑巢計(jì)劃”，規(guī)定“留在當(dāng)?shù)毓ぷ鞯牟┦孔优呖技?0分的照顧”。此外，地方政府各部門(mén)也在追求部門(mén)自身效用最大化，根據(jù)斯蒂格勒的“俘獲管制”理論，政府各部門(mén)總是在力圖擴(kuò)大自己的管制范圍與權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)本部門(mén)利益最大化。如浙江省“三模三電”加分項(xiàng)目之所以長(zhǎng)時(shí)間存在，就在于這項(xiàng)活動(dòng)的報(bào)名費(fèi)、參賽費(fèi)對(duì)于當(dāng)?shù)亟逃?、科技、體育部門(mén)來(lái)說(shuō)是一筆不小的收入，地方政府以及相關(guān)部門(mén)維護(hù)和擴(kuò)大既得利益是一些不合理的加分項(xiàng)目長(zhǎng)期存在的原因。

2.微觀主體政府官員、考生家長(zhǎng)追求個(gè)體利益最大化。依據(jù)“公共選擇”理論，各級(jí)政府官員也都具有“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，與市場(chǎng)領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)主體沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。各級(jí)政府官員既不是超凡脫俗的“圣人”，也不會(huì)自覺(jué)地將人民利益最大化的實(shí)現(xiàn)作為自己的行為選擇，一旦政府官員掌握私人看重的資源，便會(huì)誘使私人向政府官員進(jìn)行“尋租”，政府官員出于自身利益最大化的追求，往往會(huì)置社會(huì)利益于不顧，將手中的權(quán)力“資本化”，從而導(dǎo)致“高考加分政策”的失真。最后，考生家長(zhǎng)或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)階層代際傳遞或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)向優(yōu)勢(shì)階層的轉(zhuǎn)化，都會(huì)竭盡全力為下一代爭(zhēng)取高考加分的機(jī)會(huì)，從而為在“分分必爭(zhēng)”的殘酷高考競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出增加砝碼。這不僅造成了“奧賽熱”在學(xué)校教育系統(tǒng)中層層下移，興趣、愛(ài)好、特長(zhǎng)的“應(yīng)試化”還誘發(fā)了某些考生家長(zhǎng)利用手中的權(quán)力、人脈、金錢(qián)，攫取高考加分機(jī)會(huì)的“敗德”行為。

（三）監(jiān)督體系的缺失以及懲罰機(jī)制的乏力

依據(jù)“委托—代理”理論，“代理人”的最大化利益與“委托人”最大化利益之間往往存在著矛盾與沖突，為使代理人按照委托人最大化利益選擇行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行“高考加分政策”規(guī)定，必須加大對(duì)代理人行為的監(jiān)督與約束。但是對(duì)“代理”的監(jiān)督并不是無(wú)償與免費(fèi)的，是需要付出成本與代價(jià)的。由于過(guò)高的交易費(fèi)用與精致的監(jiān)督技術(shù)裝置的缺乏，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)督流于形式，監(jiān)督體系的缺失無(wú)疑是造成加分政策失真的重要原因，因此幾乎每一種加分失范現(xiàn)象的背后都有“監(jiān)督缺位”的影子。其次，對(duì)“高考加分政策”失真行為的責(zé)任追究和懲罰的力度不夠，“使得違規(guī)成本極低但所獲頗豐，這在一定意義上助長(zhǎng)了高考加分造假的僥幸心理?！?014年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“遼寧本溪與河南漯河集體高考加分造假”事件最后居然不了了之，那些造假考生只要自愿放棄加分，依然被大學(xué)錄取，懲罰措施軟弱無(wú)力是近些年來(lái)各種“加分黑幕”屢禁不止、愈演愈烈的原因之一。

（四）缺乏良好的社會(huì)環(huán)境條件的支持

“從政策互補(bǔ)和配套的教育來(lái)看，最有效的制度安排是一種函數(shù)，尤其是制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排的函數(shù)，一個(gè)制度安排的效率極大地依賴于其他有關(guān)制度安排”。因此，“高考加分政策”有效實(shí)施離不開(kāi)社會(huì)其他條件的支持與配合，而我國(guó)當(dāng)前權(quán)力濫施、人情泛濫、誠(chéng)信缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，使政策執(zhí)行缺乏良好的外部條件和生態(tài)環(huán)境。首先，我國(guó)目前處于人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法治社會(huì)尚未完全建立起來(lái)“人治”仍有較大空間，在政策制定、執(zhí)行過(guò)程中長(zhǎng)官意志仍然舉足輕重。由于相關(guān)政府官員具有“有限理性”和“經(jīng)濟(jì)人”特性，這就給“高考加分政策”失真埋下了隱患。其次，我國(guó)目前社會(huì)思想道德整體發(fā)展水平不高、誠(chéng)信缺失、規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人們思想道德精神領(lǐng)域的侵蝕，人們尚不能將道德行為規(guī)范內(nèi)化為指導(dǎo)自己行動(dòng)的行為準(zhǔn)則，道德自律與社會(huì)輿論還不具有普遍約束力，人們往往用“機(jī)會(huì)主義”行為對(duì)待“高考加分政策”，政策對(duì)自身有利時(shí)遵守，不利時(shí)會(huì)選擇不遵守，這也是導(dǎo)致“高考加分政策”失真的重要原因之一。

四、建構(gòu)公平、正義、高效的加分模式

（一）將加分決策權(quán)收歸中央，清理各省市的加分項(xiàng)目并統(tǒng)一加分標(biāo)準(zhǔn)

高考加分制度作為一種具有排他性的準(zhǔn)公共品，其目標(biāo)群體為全國(guó)范圍內(nèi)符合條件的考生，理應(yīng)是中央政府的職能部門(mén)——教育部負(fù)責(zé)統(tǒng)一提供。由教育部從整體利益出發(fā)，本著公平公正的原則制定加分項(xiàng)目并在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行，從而維護(hù)加分政策的公正和權(quán)威。因此，應(yīng)清理各地五花八門(mén)的加分政策，除一些有著豐富的歷史傳統(tǒng)和文化積淀，并有廣泛的群眾基礎(chǔ)能起到強(qiáng)身健體之效的項(xiàng)目，可經(jīng)教育部嚴(yán)格審查后保留，如內(nèi)蒙古的中國(guó)式摔跤和毽球、江西的跆拳道、河南的武術(shù)、甘肅的健美操等項(xiàng)目，其余地方上各種各樣的加分政策均應(yīng)被廢除，中央政府要有打破既定利益格局的勇氣和決心，堅(jiān)決維護(hù)高考制度的公平公正。其次，統(tǒng)一加分標(biāo)準(zhǔn)，使同種加分項(xiàng)目的加分幅度一致，不應(yīng)因省份不同而有所差異，保證政策的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（二）健全監(jiān)督機(jī)制，加大懲罰力度

“權(quán)力一旦失去約束，就會(huì)像脫韁的野馬一樣失去控制”。絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，因此必須建立健全監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。首先，要避免權(quán)力過(guò)度集中，政府各部門(mén)之間相互制衡與約束，如科技部組織的“小小科學(xué)家”比賽項(xiàng)目，可由教育部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)察與審核。其次，實(shí)施“高考加分信息陽(yáng)光工程”，加強(qiáng)公眾與輿論監(jiān)督，作為公共財(cái)政納稅人的公眾理應(yīng)享有知情權(quán)，通過(guò)完善公示信息平臺(tái)、豐富監(jiān)督渠道并追究相關(guān)信息公開(kāi)不力官員的責(zé)任，將信息公開(kāi)制度化、規(guī)范化、法制化。建立信息公開(kāi)制度起初可能需要一定的固定成本，然而在這些固定成本以后每次公示信息的邊際成本卻很低，信息公開(kāi)制度的建立有其合理性與必要性，有利于加分執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果公開(kāi)透明，有利于降低公民信息成本，有利于監(jiān)督體系的完善與監(jiān)督機(jī)制的歸位。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，人們遵守規(guī)則并不是單純的道德說(shuō)教的結(jié)果，而是人們對(duì)守法行為與機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行“成本—收益”分析對(duì)比后做出的選擇。因此，強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制會(huì)使違約成本極高，從而使任何違規(guī)成本都變得不劃算。如取消違規(guī)加分，造假考生的考試和錄取資格，禁止其在一定年限內(nèi)（如兩年或三年）參加同類(lèi)教育考試，并給予相關(guān)官員撤職處分，情節(jié)嚴(yán)重的由法律懲治，加大法律執(zhí)行效果，使違約成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)違約的預(yù)期收益，必然有助于加分政策公平公正地執(zhí)行。

（三）為政策執(zhí)行營(yíng)造良好的外部環(huán)境

為給“加分政策”運(yùn)行營(yíng)造良好的外部環(huán)境，我們應(yīng)大力促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系的建立和民主法制機(jī)制的健全。誠(chéng)信體系的建立和思想道德水平的提高需要家庭、學(xué)校、社會(huì)共同努力。父母從自身做起，用愛(ài)的語(yǔ)言和行為，從小教育孩子誠(chéng)實(shí)守信，培養(yǎng)孩子規(guī)則意識(shí)。學(xué)校要使“育人”價(jià)值的回歸，并使素質(zhì)教育的開(kāi)展落到實(shí)處，不僅使孩子智慧得到創(chuàng)獲，品行也應(yīng)該得到熏陶，使學(xué)生發(fā)自內(nèi)心的道德信念能夠持久存在。社會(huì)輿論也應(yīng)該傳遞正確的價(jià)值取向，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信的行為予以肯定與鼓勵(lì)，對(duì)于背信棄義的做法加以否定與批判，注重弘揚(yáng)社會(huì)正氣。此外，還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，完善法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，保障公民的民主權(quán)利，培養(yǎng)公民民主意識(shí)，提高公民民主參與能力。與此同時(shí)，提高政府官員政治素質(zhì)，自覺(jué)追求人民利益的最大化。

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