事業(yè)單位合同制改革的效應(yīng)與問題研究——基于公共人力資源管理的視角

王 建 邢占軍

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 山東 濟(jì)南）

事業(yè)單位作為一個(gè)承擔(dān)一定公共服務(wù)職能的公共部門，既不同于行政部門，也不同于私人部門。截至2014 年上半年，我國(guó)共有事業(yè)單位111 萬個(gè)，在編從業(yè)人員3153 萬人。長(zhǎng)期以來，我國(guó)事業(yè)單位傳統(tǒng)的 行政化 用人機(jī)制卻限制了整體人力資源效用的發(fā)揮，不僅缺乏市場(chǎng)機(jī)制，阻礙了人力資源的有效開發(fā)與合理流動(dòng)，而且抑制從業(yè)人員積極性，容易導(dǎo)致人事腐敗和效率低下。人事制度創(chuàng)新是事業(yè)單位改革的邏輯前提，不建立具有生機(jī)與活力的人事制度，事業(yè)單位改革就難以推進(jìn)，事業(yè)單位的各項(xiàng)制度創(chuàng)新也就難以為繼。因此，探索事業(yè)單位人事管理機(jī)制改革，建立兼顧效率與公平的人事制度，進(jìn)而推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的全面革新，已經(jīng)成為決定我國(guó)事業(yè)單位改革成功與否的關(guān)鍵。2014 年7 月，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》出臺(tái)，這是我國(guó)對(duì)事業(yè)單位人事管理機(jī)制進(jìn)一步改革的重要一步，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位人事管理制度由終身制向合同聘用制逐步轉(zhuǎn)型。本文基于對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)研究的綜述，通過對(duì)當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位合同制改革的積極效應(yīng)以及主要問題的分析，進(jìn)而就如何進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位合同制改革提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、我國(guó)事業(yè)單位合同制改革的積極效應(yīng)分析

事業(yè)單位改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展的重要方面，合同制改革是推進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵一步。合同制源于企業(yè)管理，引入到公共部門管理中時(shí)間并不長(zhǎng)。所謂合同制，就是勞動(dòng)者與用人單位通過簽訂勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系、明確雙方權(quán)利義務(wù)的調(diào)整方式。事業(yè)單位合同制就是事業(yè)單位與勞動(dòng)者之間依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，按照平等自愿、協(xié)商一致、誠(chéng)實(shí)守信的原則訂立勞動(dòng)合同，從而規(guī)定勞動(dòng)雙方當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的一種人事管理方式。《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》正式將我國(guó)事業(yè)單位與從業(yè)人員確定為 合同關(guān)系 ，這就使我國(guó)事業(yè)單位人事管理步入到合同管理的規(guī)范化運(yùn)作階段，從而對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展將產(chǎn)生重要的積極效應(yīng)，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.合同制改革有助于推動(dòng)事業(yè)單位人力資源的優(yōu)化配置與開發(fā)

人力資源是管理和技術(shù)的載體，是關(guān)系事業(yè)單位發(fā)展的第一要素，能否通過人事機(jī)制調(diào)動(dòng)人的積極性關(guān)系到事業(yè)單位的生存和發(fā)展。事業(yè)單位合同制改革的目的之一就是通過對(duì)事業(yè)單位人事管理體制的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置與充分開發(fā)。事業(yè)單位合同制改革改變了過去政府部門、主管單位干預(yù)事業(yè)單位人事管理的局面，使其能根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際發(fā)展需要自主選拔、配置、培養(yǎng)人才。這樣不僅可以使事業(yè)單位主動(dòng)尋求和吸收優(yōu)秀的人力資源，更好地求才、用才、育才、激才、留才，而且形成了良好的激勵(lì)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)事業(yè)單位人才的積極性和創(chuàng)造性，促使各類人才得到真正的關(guān)心、尊重、信任和使用，真正實(shí)現(xiàn)人盡其才。

2.合同制改革有助于推動(dòng)事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)增速的換擋期、調(diào)整改革的陣痛期、前期措施的消化期 的 三期疊加效應(yīng) 明顯，改革就是利益格局深刻調(diào)整的一場(chǎng)革命。面對(duì)這種狀況，推動(dòng)事業(yè)單位合同制改革可以通過文本的形式對(duì)事業(yè)單位作為用工單位和事業(yè)單位從業(yè)人員作為就業(yè)者的就勞動(dòng)地位、權(quán)利和義務(wù)等進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定，從而使勞動(dòng)關(guān)系主體明確化；可以以法律法規(guī)為依據(jù)，以勞動(dòng)合同為載體，明確用工單位和從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)，從而使勞動(dòng)關(guān)系內(nèi)容法律化；可以按照勞動(dòng)合同規(guī)定對(duì)日常人力資源管理工作進(jìn)行指導(dǎo)，從而使勞動(dòng)關(guān)系管理動(dòng)態(tài)化；可以在法律框架范圍內(nèi)以約定形式創(chuàng)設(shè)爭(zhēng)議的解決途徑，從而使勞動(dòng)關(guān)系利益協(xié)調(diào)機(jī)制法制化。這些變化都將促使事業(yè)單位的勞動(dòng)關(guān)系管理發(fā)生深刻變革，事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變 ，也就能更好地適應(yīng)復(fù)雜多元的市場(chǎng)格局，從而使事業(yè)單位在改革調(diào)整期能夠保持穩(wěn)定、充足、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。

3.合同制改革有助于推動(dòng)事業(yè)單位管理機(jī)制進(jìn)一步革新

事業(yè)單位合同制改革本質(zhì)上是一次管理革新，是事業(yè)單位打破傳統(tǒng)管理體制進(jìn)而探索靈活開放的新機(jī)制的一次嘗試。傳統(tǒng)管理體制下，政府運(yùn)用行政手段管理事業(yè)單位，事業(yè)單位被視為政府的下屬或附屬單位，政府干預(yù)事業(yè)單位人事管理，事業(yè)單位成為政府機(jī)關(guān)人員分流、退休養(yǎng)老和特殊安置的場(chǎng)所，基本喪失人力資源管理的自主權(quán)，同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)部管理僵化呆板、人浮于事、效率低下，從業(yè)人員工作倦怠，這嚴(yán)重阻礙了事業(yè)單位的生存和發(fā)展。事業(yè)單位合同制改革有利于打破事業(yè)單位的 鐵飯碗 ，形成用人和擇業(yè)的雙向選擇機(jī)制，促進(jìn)人力資源的合理流動(dòng)和培養(yǎng)開發(fā)，形成合同聘用、公平競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)約束、權(quán)益保障的用人機(jī)制。同時(shí)，合同制改革還有利于以人事體制改革為突破口，探索一套符合事業(yè)單位實(shí)際的管理制度，重點(diǎn)提升服務(wù)意識(shí)和工作質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位整體管理的科學(xué)化、規(guī)范化。

二、我國(guó)事業(yè)單位合同制改革存在的主要問題

事業(yè)單位合同制是我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵一步，其核心就是用合同聘用制取代傳統(tǒng)的行政編制管理，使事業(yè)單位從業(yè)人員的身份由 國(guó)家人 轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的 就業(yè)者。事業(yè)單位合同制改革雖然會(huì)帶來一系列明顯的積極效應(yīng)，但也存在一些不容忽視的問題。

1.對(duì)合同制改革的理解認(rèn)識(shí)不到位

合同制改革不僅是對(duì)事業(yè)單位人力資源管理體制的一次變革，也是對(duì)事業(yè)單位從業(yè)人員思想觀念的一次革新。從業(yè)人員在傳統(tǒng)人事管理體系中已經(jīng)形成了較強(qiáng)的身份認(rèn)同和心理平衡，要打破這種平衡來自從業(yè)人員主觀方面的阻力必然很大，同時(shí)對(duì)合同制改革的理解認(rèn)識(shí)和落地執(zhí)行也需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。目前，有相當(dāng)一部分的從業(yè)人員對(duì)合同制改革缺乏深刻正確的認(rèn)識(shí)，存有消極、抵觸、懷疑等不良情緒，有的認(rèn)為合同制改革只是表面文章和形式主義，有的認(rèn)為事業(yè)單位體制改與不改、聘用合同簽與不簽、身份地位轉(zhuǎn)與不轉(zhuǎn)都一樣，也有的認(rèn)為事業(yè)單位改革應(yīng)該向公務(wù)員看齊。這些觀點(diǎn)都是沒有從本質(zhì)上理解合同制改革的內(nèi)涵和意義，將極大影響事業(yè)單位的順利轉(zhuǎn)型和合同制改革積極效應(yīng)的充分發(fā)揮。

2.合同制改革的相關(guān)配套制度不到位

目前，合同制改革還面臨相關(guān)配套制度的制約。首先，事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革尚未成熟，與市場(chǎng)形勢(shì)和從業(yè)人員需求不相適應(yīng)，與其他環(huán)節(jié)的銜接困難。正是由于社會(huì)保障制度還不能真正起到 穩(wěn)定器 和降壓閥 的作用，事業(yè)單位合同制改革的人員分流難度加大。其次，事業(yè)單位從業(yè)人員的薪酬福利制度改革緩慢。我國(guó)事業(yè)單位長(zhǎng)期吃 大鍋飯 的問題突出，科學(xué)合理的薪酬制度沒有建立起來，不能有效發(fā)揮薪酬制度對(duì)從業(yè)人員的激勵(lì)作用。最后，事業(yè)單位崗位設(shè)置尚未與合同制的管理要求相匹配。目前，我國(guó)事業(yè)單位的崗位設(shè)置的科學(xué)性合理性有待考察，因人設(shè)崗現(xiàn)象仍然存在，這都與合同制改革的目的相悖，需要盡快在崗位分析和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。

3.合同制改革的財(cái)政支持與法律保障不到位

合同制改革不僅需要一系列的配套政策，還需要來自財(cái)政和法律方面的支持保障。一方面，合同制改革的財(cái)政支持還很有限。解決從業(yè)人員社會(huì)保障、高水平人才的引進(jìn)培養(yǎng)等都需要政府拿出一定的資金，但是目前各級(jí)政府，尤其是基層政府，在這方面的配套資金十分有限。另一方面，合同制改革的法律保障也不到位。聘用合同是一種特殊的勞動(dòng)合同，其公法屬性要比一般勞動(dòng)合同更強(qiáng)，這就要求要采用特別規(guī)定優(yōu)先的法律使用模式，也就要求有獨(dú)立規(guī)范事業(yè)單位聘用關(guān)系的法律出臺(tái)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)來看，合同制改革的順利進(jìn)行需要一系列法律法規(guī)對(duì)從業(yè)人員的聘用、薪酬福利、獎(jiǎng)懲、退出等做出詳細(xì)的規(guī)定，但是目前我們?cè)谶@方面還有很大距離。

4.合同制改革面臨人員分流與人才流失的兩難困境

合同制改革本質(zhì)上是對(duì)事業(yè)單位人力資源的再配置，這就可能出現(xiàn)一種二難困境：一方面，合同制改革帶來的人員精簡(jiǎn)和機(jī)構(gòu)整合，將導(dǎo)致一定數(shù)量的事業(yè)單位人員失業(yè)，如果不能有效地解決這些失業(yè)人員的出路問題，將會(huì)給改革大局和社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重后果。另一方面，合同制改革還會(huì)造成一批工作能力強(qiáng)、知識(shí)素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)好的從業(yè)人員流失。大批事業(yè)單位人員在合同制改革前紛紛提前退休，同時(shí)合同制改革以后，事業(yè)單位相對(duì)企業(yè)等組織的就業(yè)優(yōu)勢(shì)下降也會(huì)降低對(duì)優(yōu)秀人才資源的吸引力。如何處理好人員分流與人才流失之間的二難選擇，利用合同制改革從根本上觸動(dòng)傳統(tǒng)體制，從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人力資源的整體優(yōu)化應(yīng)該引起改革者的注意。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位合同制改革的對(duì)策建議

在傳統(tǒng)人事管理制度下，事業(yè)單位在人力資源管理方面存在許多缺陷，這在一定程度上影響和阻礙了事業(yè)單位的改革與發(fā)展。合同制改革是我國(guó)在事業(yè)單位管理方面的一次重要突破，這不僅要從事業(yè)單位改革本身去認(rèn)識(shí)，而且要從公共部門人力資源管理的角度和高度進(jìn)行思考。針對(duì)當(dāng)前存在的主要問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

1.轉(zhuǎn)變思想觀念，從公共人力資源管理高度認(rèn)識(shí)合同制改革

思想觀念的變革是一切改革的先導(dǎo)，推行合同聘用制的先決條件就必須轉(zhuǎn)變職工的思想，幫助他們確立適應(yīng)新的用人機(jī)制的觀念。推動(dòng)事業(yè)單位合同制改革，應(yīng)當(dāng)通過宣傳教育工作讓事業(yè)單位從業(yè)者深刻了解改革的目標(biāo)、內(nèi)涵、重點(diǎn)、程序、意義等內(nèi)容，破除傳統(tǒng)的平均主義和鐵飯碗的觀念，促使他們以積極的心態(tài)認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)改革。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過座談會(huì)、意見箱、職工代表大會(huì)等各種形式，讓職工參與到合同制改革當(dāng)中來，積極地與他們進(jìn)行交流與協(xié)商，從而增強(qiáng)員工的主人翁意識(shí)和對(duì)改革的認(rèn)同感。只有從思想觀念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從公共部門人力資源管理的高度認(rèn)識(shí)和理解此次改革，才能更好地有計(jì)劃有步驟地推動(dòng)合同制改革。

2.把握改革進(jìn)度，完善事業(yè)單位合同制改革的配套政策體系

事業(yè)單位合同制改革是一項(xiàng)復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，它不應(yīng)是孤立的、單一的政策，而應(yīng)該是以合同制改革為核心的具有一套相關(guān)配套制度的政策體系。其一，加快完善與改革相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。我國(guó)應(yīng)該充分借助國(guó)家、事業(yè)單位、社會(huì)、個(gè)人等多方力量，逐步建立健全以養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大險(xiǎn)種為主的覆蓋面廣的社會(huì)保障體系，從而消除事業(yè)單位從業(yè)人員的后顧之憂，推動(dòng)合同制改革的順利進(jìn)行。其二，建立健全以業(yè)績(jī)?yōu)楹诵牡募?lì)性的薪酬體系。我國(guó)事業(yè)單位合同制改革還涉及到薪酬體系方面的問題，應(yīng)該根據(jù)能力、財(cái)力以及改革需要建立健全以業(yè)績(jī)?yōu)楹诵牡募?lì)性的薪酬體系，向優(yōu)秀人才、重要崗位和核心業(yè)務(wù)傾斜。其三，科學(xué)規(guī)范事業(yè)單位崗位設(shè)置。我國(guó)應(yīng)該在科學(xué)進(jìn)行崗位分析的基礎(chǔ)上，規(guī)范事業(yè)單位崗位設(shè)置，杜絕因人設(shè)崗，進(jìn)而借助合同制改革提升事業(yè)單位的整體實(shí)力。

3.重視改革影響，優(yōu)化事業(yè)單位合同制改革的支持保障環(huán)境

人事改革涉及到方方面面的利益，關(guān)系到事業(yè)單位廣大從業(yè)人員的根本利益。因此，事業(yè)單位合同制改革需要一個(gè)良好的支持環(huán)境，關(guān)鍵是財(cái)政支持、法律保障和輿論引導(dǎo)三個(gè)方面。第一，財(cái)政支持體系方面。政府部門和事業(yè)單位應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，節(jié)約控制改革成本，同時(shí)有重點(diǎn)有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位改革核心環(huán)節(jié)的資金投入，從而為合同制改革的順利推進(jìn)提供堅(jiān)定的財(cái)政支持。第二，法律保障方面。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位不同種類的不同需要有針對(duì)性的出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，并要求各單位嚴(yán)格依法推進(jìn)改革。事業(yè)單位合同制改革必須要在國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，對(duì)于成熟的試點(diǎn)和政策也應(yīng)該以法律法規(guī)的形式加以固化推廣。第三，輿論環(huán)境方面。科學(xué)、正確的輿論宣傳對(duì)事業(yè)單位合同制改革的順利進(jìn)行具有重要意義。政府和事業(yè)單位應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、發(fā)布會(huì)等各種形式加強(qiáng)對(duì)改革的宣傳力度，宣傳一些成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，報(bào)道一些典型的事例和單位，引導(dǎo)事業(yè)單位從業(yè)人員解放思想，吸引社會(huì)公眾關(guān)注改革，從而為事業(yè)單位合同制改革創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

4.堅(jiān)持以人為本，妥善安置分流人員與吸引培養(yǎng)優(yōu)秀人才并重

事業(yè)單位合同制改革必然會(huì)帶來事業(yè)單位人力資源的重新調(diào)整與配置，在改革過程中，若想減少改革阻力達(dá)成改革效果，就必須堅(jiān)持以人為本，重點(diǎn)做好兩項(xiàng)工作，那就是妥善安置分流人員與吸引培養(yǎng)優(yōu)秀人才。一方面，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、就業(yè)形勢(shì)與人員結(jié)構(gòu)，制定符合事業(yè)單位實(shí)際的失業(yè)人員分流措施，加強(qiáng)失業(yè)人員技能培訓(xùn)和政策扶持，鼓勵(lì)他們通過創(chuàng)業(yè)等形式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。另一方面，優(yōu)化事業(yè)單位人才結(jié)構(gòu)還依賴于中高層次人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。事業(yè)單位合同制改革賦予了事業(yè)單位對(duì)人力資源管理的自主決定權(quán)，因此，應(yīng)該鼓勵(lì)事業(yè)單位根據(jù)工作和發(fā)展需要借助人才市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等手段有針對(duì)性的引進(jìn)一批高素質(zhì)高技術(shù)人才，同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)現(xiàn)有從業(yè)人員的培訓(xùn)開發(fā)工作，從而真正實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人力資源整體優(yōu)化。

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