淺析行政事業(yè)單位公務接待費存在的問題及治理建議

陶理云

（廣東出入境檢驗檢疫局機關服務中心 廣東 廣州）

一、行政事業(yè)單位公務接待費開支現(xiàn)狀及原因分析

1.行政事業(yè)單位公務接待費開支現(xiàn)狀

（1）虛假開支：分票據(jù)虛假和業(yè)務虛假兩種。票據(jù)虛假指虛假業(yè)務虛假發(fā)票，業(yè)務未發(fā)生但由于個別人利益熏心，采用虛開發(fā)票套取單位資金；另一種業(yè)務真實但由于辨識問題取得了虛假票據(jù)入賬。

（2）超標準開支：按照財政部1998 年制定的《行政事業(yè)單位業(yè)務招待費列支管理規(guī)定》中第三條第一款規(guī)定 地方各級行政事業(yè)單位的業(yè)務招待費的開支標準，由各地人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定，但不得超過當年單位預算中公務費的2% 。但大多數(shù)行政事業(yè)單位列支比例均在10% 15%之間，甚至個別單位達到20% 25%，遠遠高出規(guī)定比例，超標準開支現(xiàn)象普遍。

（3）隨意性開支：部分單位接待費列支內容名目繁多，五花八門，如煙酒、禮品、食品、土特產等，利用接待費科目請客送禮現(xiàn)象普遍，增加財政負擔，滋生腐敗，影響政府公信力。

（4）轉移開支：一是通過賬務處理隱匿招待費開支數(shù)額，如以辦公用品、食品材料、工程維修等本單位主要成本項目變相列支接待費；二是向下屬單位攤派轉嫁接待支出。

2.原因分析

（1）意識風氣頑固積留。中國自古以來泱泱大國禮儀之邦，來而不往非禮矣，公務接待公款吃喝由來已久。秦始皇建郡縣制以后,官場就出現(xiàn)了接風餞別等宴會。《漢書》記載,西漢后期,政局屢變,地方官調動頻繁,吏或居官數(shù)月而退,送故迎新,交錯道路。，宋朝時，政府曾明文規(guī)定 凡點檢或商議公事、出郊勸農等，皆準公筵，北宋朱彧于《萍州可談》記：杭州城極為繁華，因此北宋中央派赴該路的監(jiān)司，大多在城內設立辦事處，這個去了那個又來，以至杭州政府得專門安排一員副職陪他們吃喝玩樂。至明清時接待排場之風達頂峰，公費吃喝成為官場公務接待之常態(tài)，這從明代葛惠儂《宦海風波》及清代汪輝祖《學治臆說》等著作中可觀之一二。

（2）政策不明確、未完善。一是國家出臺一系列關于公務接待政策尚有模糊地帶，縱觀1998 年、2006 年、2013 年相繼出臺的一系列公務接待管理辦法，雖然在開支比例、接待細節(jié)、報備程序、住宿標準等給予了明確規(guī)定，但在餐費標準上未予明確，使得民間俗稱 一頓飯吃掉一頭牛，一屁股坐跨一棟樓 。二是各行業(yè)各部門頒布的政策尚有灰色地帶，存靈活操作空間：公務接待目的多為單位業(yè)務或私人業(yè)務，如爭取專項資金、稅收優(yōu)惠、銀行貸款、個人仕途等，究其原因為各種政策的頒布實施存有不同的靈活操作空間。

（3）缺乏高效有力的監(jiān)督機制。近年來，國家雖然出臺一系列的公務接待管理辦法，也規(guī)定了相關懲治條例，2013 年新修訂頒布的《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》第二十條各級黨政機關應當將國內公務接待工作納入問責范圍。紀檢監(jiān)察機關應當加強對國內公務接待違規(guī)違紀行為的查處，嚴肅追究接待單位相關負責人、直接責任人的黨紀責任、行政責任并進行通報，涉嫌犯罪的移送司法機關依法追究刑事責任 。

二、公務接待費改革進程及優(yōu)弊端分析

1.公務接待歷史政策

（1）1998 年《行政事業(yè)單位業(yè)務招待費列支管理規(guī)定》中第三條第一款規(guī)定 地方各級行政事業(yè)單位的業(yè)務招待費的開支標準，由各地人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定，但不得超過當年單位預算中公務費的2% 。首次對行政事業(yè)單位接待費開支比例做了明確規(guī)定。

（2）2006 年《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》頒布，首次從接待細節(jié)、接待方式、懲治辦法給予了相關規(guī)定。

（3）2013 年新修訂的《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》進一步明確了審批程序、報銷手續(xù)、住宿標準、接待細節(jié)、懲治措施等內容。

優(yōu)點：操作空間縮小，接待及報銷程序復雜化對行政事業(yè)單位公務接待起到了有效的規(guī)范作用。弊端：餐費標準以及懲治細則不明確，實際執(zhí)行尚存操作空間，一定程度上影響了政策執(zhí)行力。如辦法要求被接待對象須向接待單位交納一定的伙食費，實際操作中較難執(zhí)行。

2.預決算公開

（1）2011 年5 月4 日，國務院常務會議研究部署進一步推進財政預決算公開工作。提出 中央財政2010年度行政經費支出決算總額和 三公 經費決算總額，經全國人大常委會批準后公開。中央各部門要公開本部門2010 年度 三公 經費決算數(shù)和2011 年 三公 經費預算情況 。

（2）2012 年財政部部長謝旭人在全國政府信息公開工作電視電話會議上指出，進一步加大中央決算公開工作力度。在做好2011 年中央決算公開的同時，要重點加大中央部門決算公開力度，參照2012 年中央部門預算公開的做法，細化公開2011 年中央部門決算，同年6 月中央單位首次拉開了公開 三公 經費的大幕。

（3）2013 年財政部下發(fā)了《關于推進省以下預決算公開工作的通知》（財預〔2013〕309 號），再次強調了公開范圍、公開比例、公開具體表格及內容。

（4）2015 年1 月1 日，根據(jù)中華人民共和國第十二號主席令，新預算法實施，要求預算公開做到全面、透明、權威，并將 人大批準預算之后20 天內所有的項目必須向全社會公開 以法律形式明確。

優(yōu)點：預決算公開推進從以往的一紙通知上升到以法律形式明確下來并強制執(zhí)行，是提高行政事業(yè)單位財務管理水平的重要舉措。通過建立預決算公開制度，便于人大能夠代表人民更清晰地審視預算單位的開支水平尤其民眾最關注的三公經費問題，對行政事業(yè)單位公務接待規(guī)范管理有著重大的積極的意義。弊端：預決算公開雖起到了一定積極的作用，但公開數(shù)據(jù)的真實性、準確性無從查證。

三、公務接待改革建議淺析

1.豎立正直風氣，改變落后意識

首先在意識方面豎立領導干部浪費可恥、節(jié)儉可貴精神，除必要的公務接待之外，努力杜絕或減少不必要的接待，養(yǎng)成個人辦事不動用公款，全社會上上下下形成公平、公開、正直的良好社會風氣。從教育入手，從自身做起，從輿論報道多豎立正面典型做起，廣大領導干部要學會 自行、自覺、自律。常言道：當官不為民做主，不如回家賣白薯，作為人民領導者，應該 自行做好本職工作，全心全意為人民服務，自覺 保持清正廉潔、作風正派的工作作風，自律 認真遵守黨紀黨規(guī)，嚴格依法辦事，不濫用職權、不貪贓枉法，只有這樣才能做一名合格的官員，只有這樣才能深得人民支持與愛戴。

2.加強體制建設，完善配套政策

（1）改革預算體制，卡住開支源頭。

①將所有預算資金視同財政資金管理：當前各行政事業(yè)單位除財政撥款收入外，事業(yè)收入、經營收入、其他收入等名目繁多，所占比例不小，而國家對接待費管理僅對財政性資金開支有嚴格的限制，未對非財政撥款收入開支的接待費做詳細規(guī)定，使得各單位接待費統(tǒng)計及信息公開均以財政支出作口徑。因此為全面治理②公務接待須將全資金口徑開支的接待費統(tǒng)一納入預算。

公務接待以專項預算固定：行政事業(yè)單位應安排一定的公務接待預算做為專項經費，從總預算支出中按規(guī)定撥付不超公用經費的2%，年中按核定的預算執(zhí)行，超支不補，年終決算就此項開支詳細情況，重點針對接待人次、接待標準、接待對象、接待內容等進行專項說明，這一措施將改變以往公用經費只重大盤子一鍋混而忽視的局面。目前大多數(shù)國家和地區(qū)雖沒有專門的的接待經費，但總的開支預算議會審核極其嚴格，預算執(zhí)行相當嚴格，如香港、加拿大、美國、日本等國家(地區(qū))均可按議會審閱通過的預算按規(guī)定開支一定比例的公務接待經費，一般不允許超支，否則須提交議會審議通過或自行承擔,因此各國(地區(qū))均把預算執(zhí)行做為每個公職人員的職責。

③取消公務接待預算：即行政事業(yè)單位預算不安排此項資金，轉化成貨幣補貼形式按一定的標準發(fā)放給公職人員，超支不補，結余留用。目前新加坡、瑞士、印度等國家預算中均未安排公務接待開支，或即使安排也只針對外賓，國內基本不安排公務接待。新加坡公務員均有較高的薪資，足夠他們保持廉潔的同時能夠體面的生活，且國家對公務接待的嚴格條例也使得公職人員盡量避免公務宴請，寧愿自己掏錢買單自然節(jié)約了。在瑞士，公職人員均拿到一定的補貼，因此自行解決飲食已成常態(tài)。

（2）嚴格財務管理，加強事中監(jiān)督。2013 年頒布的《黨政機關公務接待管理條例》從接待審批、接待細節(jié)、報銷手續(xù)給予了細化和明確的規(guī)定，特別在接待審批及報銷手續(xù)方面，如第七條 接待單位應當根據(jù)規(guī)定的接待范圍，嚴格接待審批控制，對能夠合并的公務接待統(tǒng)籌安排。無公函的公務活動和來訪人員一律不予接待，接待費報銷憑證應當包括財務票據(jù)、派出單位公函和接待清單。，改變了以往只靠一張餐費發(fā)票就可報銷的財務管理模式，對于接待事項更公開透明便于監(jiān)督，對于公務接待治理起到了至關重要的作用。但界于行政事業(yè)單位每年的財政資金預算須年底執(zhí)行完畢，因此實際操作中各單位除公函外也有部分使用經單位內部審批的電話記錄作為報銷憑證，如果沒有后續(xù)的懲治措施，對于政策的執(zhí)行將打折扣。另外規(guī)定中要求報銷所附接待清單只是單位內部填制單據(jù)，信服力弱，若使用商家原始清單將更清晰地顯示接待過程，并且更具有信服力。

（3）完善政策體制，杜絕暗箱操作。

①確定接待餐費標準：現(xiàn)行的管理辦法對住宿標準、陪餐人數(shù)進行了明確，但對接待餐標未予明確，另外只規(guī)定了不得使用高檔煙酒，因此報銷時無法控制餐費金額，高標準及高低檔難以界定，建議參照出國公雜費補助按省份確定餐費標準，明確高低檔標準及使用上限，從細節(jié)堵住借公務接待大吃大喝的漏洞。

②各級政府部門應建立完善的體制制度：當前各政府部門頒布下發(fā)的部分政策在實際執(zhí)行中存在靈活操作空間，如前述的征收稅率，雖然定量給出了數(shù)據(jù)，但各稅率核定標準存有定性因素，極易人為操控。因制度存在漏洞，各政府部門公共權利被個別人認為是自己私有專有之物，可以隨意使用，導致公務接待亂象層出不窮，無法根絕。在瑞士，國家法律法規(guī)健全，部門職責分工都規(guī)定的相當明確，因此各自治州區(qū)都具有較強的獨立性和自主性，極少有上級調研或視察情況。

（4）細化獎懲細則，落實責任追究制度。當前社會體制及人文理念下，細化獎懲細則對公務接待政策的執(zhí)行將起到關鍵作用。如現(xiàn)有公務接待預算體制下，除規(guī)定不允許超支外，可規(guī)定按節(jié)約額度給予單位一定比例的獎勵，并轉化成績效獎勵的一種規(guī)定上限予以發(fā)放。細化違規(guī)懲治細則，可考慮是否與個人工作崗位掛勾或以貪污受賄罪寫入刑法。在意大利，違規(guī)接待視做貪污罪，只要有人舉報或查實即定罪；在德國和新西蘭，一旦發(fā)現(xiàn)公職人員違規(guī)接待經查實，將一律辭退。以明確的獎懲細則鼓勵節(jié)約，杜絕浪費。

3.建立監(jiān)督體制，促進信息公開

建立健全完善的監(jiān)督體制，將信息公開與政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督結合起來，對治理公務接待會起到重要作用。

（1）以預決算公開為基礎，促進公務接待公開透明。從2011 年到2013 年國家對行政事業(yè)單位預決算公開提出了更為明確的要求，各部委也分別在單位門戶網(wǎng)站公開了單位收支預決算數(shù)據(jù)，通讀報告，尚存在數(shù)據(jù)籠統(tǒng)、解釋模糊等不足，對公務接待的詳細情況無從查證。在國外，從預算到實際開支，每一筆詳細數(shù)據(jù)都在互聯(lián)網(wǎng)公布，如接待對象、接待人數(shù)、接待標準、接待用餐等信息，違規(guī)與否一目了然。

（2）以政府監(jiān)督、社會監(jiān)督為手段，促使公務接待向標準化規(guī)范化發(fā)展。監(jiān)督對治理公務接待亂象起到至關重要的作用，這分為政府審計監(jiān)督及非政府組織如媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督。審計部門對公務接待的監(jiān)督從2013 年起做為審計報告披露的重要信息，是現(xiàn)階段對行政事業(yè)單位監(jiān)督的主要方式，也是規(guī)范行政事業(yè)單位公務接待的重要手段，促使行政事業(yè)單位公務接待向規(guī)范化標準化方向發(fā)展。2014 年審計署署長劉家義做2013 年中央單位預算執(zhí)行情況的報告時，指出部分單位公務接待存在的違規(guī)情況，這說明作為國家最高監(jiān)督機構出具的審計報告對規(guī)范行政事業(yè)單位公務接待起到了至關重要的作用。

社會監(jiān)督如媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督起著越來越重要的作用，隨著國家反腐力度的加強，越來越多的媒體自愿加入到了反腐大軍，珠海紅酒事件 、上海踩踏事件 等因公款吃喝被革職案例的不斷曝光對遏制公職人員大吃大喝現(xiàn)象起到了震懾作用。

綜上所述，體制完善與否需看政策執(zhí)行結果，政策執(zhí)行結果需要各方監(jiān)督參與，治理當前公務接待存在的亂象還需綜合治理，多管齊下，任何一種治理方式都存在著弊端，取長補短，如此行政事業(yè)單位才會回歸公共服務之本職。

1.黨政機關公務接待管理辦法.人民日報，2013-12-9.

2.毛苑穎.古今中國職務消費對比研究.天津大學，2010.