淺談?wù)少弮?nèi)部控制業(yè)務(wù)

史艷光

（北京市懷柔區(qū)財政局 北京）

一、制定實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制簡述

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱規(guī)范）第三條規(guī)定：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。規(guī)范適用范圍包括各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、各民主黨派機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制，各部門組織形式、各業(yè)務(wù)管理方式雖然存在差異，但都是使用公共資源。

一方面內(nèi)部控制是單位為履行職能，實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施。另一方面內(nèi)部控制是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，實現(xiàn)控制目標(biāo)的自我約束和規(guī)范的過程。

2.實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要實現(xiàn)三個適應(yīng)

（1）適應(yīng)政府公共管理的需要。公共政府治理模式下政府職能發(fā)生了根本性的變化，由管理型逐漸向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府職能定位為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，行政事業(yè)單位作為政府職能的實施者需要在內(nèi)部管理和行使職能時更加規(guī)范、高效、廉潔。

（2）適應(yīng)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的需要。內(nèi)部控制經(jīng)歷了內(nèi)部牽制 內(nèi)部會計控制 內(nèi)部控制的發(fā)展過程。在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》相繼實施基礎(chǔ)上，作為另一個經(jīng)濟實體行政事業(yè)單位（以下簡稱 單位）的內(nèi)部控制建設(shè)顯然已經(jīng)成為迫切需要。

（3）適應(yīng)新時期提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的需要. 促進單位從科學(xué)發(fā)展的角度自覺提高內(nèi)部管理水平，從經(jīng)濟活動風(fēng)險管控的角度落實廉政風(fēng)險防控要求。內(nèi)部控制在方向、思路、內(nèi)容、方法上與廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)基本是一致的，是廉政風(fēng)險防控的組成部分，是從單位內(nèi)部經(jīng)濟活動風(fēng)險管控這一角度出發(fā)落實廉政風(fēng)險防控的要求。

二、政府采購內(nèi)部控制業(yè)務(wù)存在主要問題

1.政府采購預(yù)算編制不夠全面、科學(xué)、系統(tǒng)

政府采購預(yù)算編制質(zhì)量不高，沒有編制到具體的項目；制定采購預(yù)算時存在單一業(yè)務(wù)部門或者由財務(wù)部門負責(zé)；業(yè)務(wù)部門存在對貨物采購技術(shù)性能不熟悉，服務(wù)采購缺乏全面了解，市場行情不了解；采購項目調(diào)整或追加時有發(fā)生，隨意性大，缺乏科學(xué)性、精確性和可操作性。一方面導(dǎo)致采購預(yù)算不夠準(zhǔn)確，預(yù)算資金大量結(jié)余，造成預(yù)算資金使用效率的浪費；預(yù)算資金不足，造成采購失敗，降低采購和公共管理效率，預(yù)算調(diào)整影響預(yù)算的嚴謹性。另一方面采購的貨物不能做到物超所值，使用期降低不能滿足正常功能需要，甚至出現(xiàn)落后、淘汰的商品；采購的服務(wù)質(zhì)量不能滿足所要求的公共服務(wù)的需要。

2.政府采購需求、招標(biāo)文件制定不規(guī)范，缺乏審核機制

單位制定采購需求是政府采購的一個重要環(huán)節(jié)。采購需求制定環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺乏審核機制，存在需求參數(shù)不公允，利用政府采購設(shè)置招標(biāo)技術(shù)門檻，不符合國家強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)明特定產(chǎn)品，含有傾向性或者排斥潛在商品等行為，使采購需求偏離實際，偏離市場，偏離政府采購公開、公平、公正原則，導(dǎo)致尋租現(xiàn)象時有發(fā)生。

招標(biāo)文件是評標(biāo)的依據(jù)，以采購需求為基礎(chǔ)，包括資格條件、評審辦法、合同等主要內(nèi)容。在評標(biāo)過程中首先進行資格性檢查，即依據(jù)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定，對投標(biāo)文件中的資格證明進行審查，以確定投標(biāo)供應(yīng)商是否具備投標(biāo)資格；然后進行符合性檢查，即依據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，從投標(biāo)文件的有效性、完整性和對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度進行審查，以確定是否對招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求作出響應(yīng)。招標(biāo)文件制定過程中缺乏審核機制或者審核不嚴，產(chǎn)生利用招標(biāo)文件設(shè)置投標(biāo)門檻，如：對投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)等級的限制，注冊資金的限制，對聯(lián)合體投標(biāo)的限制，以及地域的限制等，使評標(biāo)也偏離了采購的目標(biāo)，評標(biāo)結(jié)果失去公正。

3.政府采購合同履行、驗收不規(guī)范，審核不嚴，降低項目績效和資金使用效率

政府采購合同履行、驗收環(huán)節(jié)是將采購過程和結(jié)果最終落實到實物的過程。預(yù)算單位在政府采購合同履行、驗收環(huán)節(jié)存在的問題：一是政府采購合同履行、驗收機制不健全，審核不嚴；二是缺乏規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的驗收方式和程序；三是驗收部門與政府采購組織實施為同一部門；四是缺乏必要的專業(yè)技術(shù)人員或?qū)I(yè)的技術(shù)手段。

另外，供應(yīng)商也會采取各種手段不按照規(guī)定履行政府采購合同和驗收，一是利用單位采購項目實施時間緊，需要盡快投入使用的情況，降低設(shè)計、規(guī)劃、實施的質(zhì)量，使合同履行縮水，更改、增加合同中未列的商品或服務(wù)，增加合同金額，變更采購合同；二是利用單位驗收不嚴或?qū)Ξa(chǎn)品信息、性能掌握不全面的情況，更換產(chǎn)品配件，用低端產(chǎn)品替代高端產(chǎn)品，鉆驗收的空子；三是供應(yīng)商以投標(biāo)文件所列的商品已停產(chǎn)或已落后，以低價的替代商品替代原商品，或者要求增加合同金額采購更高性能的商品。

4.規(guī)避政府采購、公開招標(biāo)

單位在政府采購過程中會以項目時間緊、任務(wù)重、技術(shù)復(fù)雜等理由來規(guī)避政府采購和公開招標(biāo)，使本應(yīng)實行政府采購的項目脫離政府采購的監(jiān)督、管理，一是采取將項目化整為零方式，使一個項目中同類別貨物采購預(yù)算資金經(jīng)過分解低于公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)避公開招標(biāo)；二是利用采購項目廢標(biāo)或者有意通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資格條件等使有效投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量少于公開招標(biāo)法定數(shù)量，使采購項目廢標(biāo)，再將廢標(biāo)項目轉(zhuǎn)為非招標(biāo)采購方式，規(guī)避公開招標(biāo)。

三、加強政府采購內(nèi)部控制業(yè)務(wù)建設(shè)的幾點建議

1.強化政府采購內(nèi)部控制工作職責(zé)，重視頂層設(shè)計

（1）明確目標(biāo)，思想先行，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，人人參與。規(guī)范規(guī)定單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。從目前各部門、各單位政府采購內(nèi)部控制實踐看，政府采購內(nèi)部控制建立和實踐情況良好、成效明顯的單位，一是單位領(lǐng)導(dǎo)非常重視，積極支持開展內(nèi)部控制工作；二是組織機構(gòu)和人員隊伍比較健全，職責(zé)分工明確，容易發(fā)揮每個人的工作積極性和作用，并形成工作合力。以內(nèi)部控制目標(biāo)為導(dǎo)向，提高思想認識，首先需要進一步明確單位負責(zé)人對內(nèi)部控制體系的建立、有效運行和有效監(jiān)督管理負責(zé)，強化單位負責(zé)人的責(zé)任意識；其次進一步明確全體人員在實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)過程中的職責(zé)，遵照內(nèi)部控制的各項制度和程序嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制要求，形成全員參與的內(nèi)部控制機制。

（2）建立健全政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理制度。單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范的要求，在符合政府采購相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，通過對政府采購業(yè)務(wù)的梳理，運用風(fēng)險管理的方法和手段，在單位內(nèi)部控制體系下，建立適合本單位實際情況的政府采購內(nèi)部控制管理制度，并隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，業(yè)務(wù)的調(diào)整，法律、管理要求的提高，不斷修訂和完善。政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理制度應(yīng)包括：一是合理有效設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和崗位職責(zé)，為提高工作效率，減少部門、機構(gòu)重復(fù)設(shè)置，政府采購業(yè)務(wù)實行歸口管理，相關(guān)部門包括各業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門；二是制定政府采購業(yè)務(wù)工作詳細說明及流程圖；三是明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任；四是制定政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督和自我評價長效機制。

2.完善政府采購預(yù)算編制細化，制定采購計劃

（1）政府采購預(yù)算編制細化。政府采購預(yù)算應(yīng)包括資金和項目需求兩部分，二者相互作用，相互影響，資金環(huán)境、投入總量、投入方式等決定項目需求目標(biāo)的實現(xiàn)方案；項目需求目標(biāo)、效率和效果、方案等影響資金需求量，因此在編制政府采購預(yù)算時要統(tǒng)籌考慮資金與項目需求。政府采購預(yù)算編制的細化，一是為采購項目依法合規(guī)有效實施打下堅實的基礎(chǔ)；二是為實現(xiàn)政府采購政策要求提供了保障；三是有效防止規(guī)避采購情況的發(fā)生；四是提高采購效率，可以對多個項目中同類別子項目進行合并，共同招標(biāo)；五是提高公開招標(biāo)的比率，將同類別協(xié)議采購合并，采取公開招標(biāo)的方式統(tǒng)一采購。

（2）先預(yù)算，后采購，預(yù)算與計劃同時制定的工作機制業(yè)務(wù)部門按照實際需求提. 出政府采購預(yù)算及計劃，政府采購業(yè)務(wù)歸口管理部門（以下簡稱：政府采購部門）匯總采購預(yù)算及計劃，按照人員職責(zé)分工嚴格審核，財會部門對政府采購部門審核匯總的采購預(yù)算及計劃，從預(yù)算控制的角度匯總平衡。政府采購預(yù)算與計劃共同編制，一是使采購資金與采購活動成為一體，提高可操作性；二是有利于整合采購項目，提高采購效率；三是有效避免規(guī)避采購，規(guī)避公開招標(biāo)；四是避免資產(chǎn)重復(fù)購置，浪費資金。

3.抓住政府采購活動的關(guān)鍵風(fēng)險點

政府采購活動涉及公共管理的方方面面，具有實施規(guī)范的政策、法律、法規(guī)多，法律程序、管理程序類別多，代表不同利益的參與者多，情況復(fù)雜等特點。政府采購活動流程是：采購需求 招標(biāo)文件 開、評、定標(biāo) 合同 驗收 支付。

（1）政府采購需求制定環(huán)節(jié)。預(yù)算需求經(jīng)過進一步的論證、細化后，形成政府采購需求。政府采購需求是政府采購活動的起點，很大程度上決定采購活動的走向，采取的控制方法和措施，一是制定政府采購需求審核、審批機制，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人對政府采購需求復(fù)核，政府采購部門審核；二是業(yè)務(wù)部門負責(zé)人對采購預(yù)算和計劃的具體落實和復(fù)核上報負責(zé)，包括采購需求是否符合采購預(yù)算和計劃要求，是否進行市場調(diào)研，技術(shù)復(fù)雜的項目可以借助專家或協(xié)會等專業(yè)機構(gòu)的資源，采購需求經(jīng)辦與審核采取不相容崗位相互分離控制方法；三是政府采購部門審核包括采購預(yù)算指標(biāo)是否到位，采購計劃是否按時實施，采購方式是否符合有關(guān)法規(guī)和管理規(guī)定，技術(shù)指標(biāo)是否有傾向性或者排他性，是否符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)等。

（2）招標(biāo)文件制定環(huán)節(jié)。招標(biāo)文件一般由招標(biāo)代理機構(gòu)或本單位專門設(shè)立的部門（需具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)條件）協(xié)助業(yè)務(wù)部門制定。政府采購部門組織業(yè)務(wù)部門制定招標(biāo)文件，應(yīng)采取以下控制方法和措施，一是制定招標(biāo)文件審核確認機制和程序，招標(biāo)文件業(yè)務(wù)部門確認后，政府采購部門審核確認，最后由單位負責(zé)人或授權(quán)部門審批，對于重大采購事項實行集體決策和會簽制度；二是招標(biāo)文件制定經(jīng)辦與審核采取不相容崗位相互分離控制方法；三是審查政府采購論證專家對招標(biāo)文件的論證意見；四是對招標(biāo)文件合法合規(guī)性審查，如；進口產(chǎn)品采購審批，節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品強制性采購，是否有商業(yè)限制等；五是招標(biāo)采購信息內(nèi)部公開，包括招標(biāo)代理機構(gòu)的確定，招標(biāo)公告等，以利于內(nèi)部監(jiān)督。

（3）政府采購合同履行環(huán)節(jié)。政府采購合同依據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、必要的澄清文件和補充文件、評標(biāo)結(jié)果等具有法律效力文件簽訂，為政府采購合同履行提供了法律保障。在政府采購合同履行環(huán)節(jié)應(yīng)采取以下控制方法和措施，一是建立合同履行報告監(jiān)督管理機制，制定定期報告制度，業(yè)務(wù)部門經(jīng)辦人按照合同履約進度表實施項目管理，并制定合同履約情況報告，業(yè)務(wù)部門負責(zé)人審核合同履約情況報告，政府采購部門審查備案；二是在合同履行過程中發(fā)現(xiàn)因政策調(diào)整、市場變化等客觀因素，或有顯失公平、條款有誤、對方有欺詐行為等情形，可能導(dǎo)致單位利益受損，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序及時報告；三是強化對合同標(biāo)的使用效果的檢查、分析，試運行測試要全面系統(tǒng)完整，確保合同全面有效履行；四是加強政府采購合同履行中需追加的補充合同的監(jiān)管，按照規(guī)定程序和授權(quán)范圍審批；五是建立合同履行情況評估制度，對合同履行的總體情況和重大合同履行的具體情況進行分析評估，對分析評估中發(fā)現(xiàn)的合同履行中存在的不足，應(yīng)當(dāng)及時加以改進；六是健全合同履行考核與責(zé)任追究制度。

（4）政府采購驗收環(huán)節(jié)。政府采購驗收是單位對采購貨物和服務(wù)的檢驗接收，以確保其符合合同相關(guān)規(guī)定或產(chǎn)品質(zhì)量要求，應(yīng)采取以下控制方法和措施，一是制定嚴格的驗收工作機制和程序，業(yè)務(wù)部門提出驗收申請，政府采購部門審核，相關(guān)負責(zé)人或授權(quán)部門審批，政府采購組織實施部門不能負責(zé)驗收審批；二是按照貨物和服務(wù)的性質(zhì)采取有效的驗收方式，《政府采購法》規(guī)定 采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。；三是政府采購部門負責(zé)組建驗收小組，成員包括單位指定部門或?qū)Ｈ?、技術(shù)專家、代理機構(gòu)，驗收小組對所購貨物和服務(wù)的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進行驗收；四是驗收小組成員在驗收工作結(jié)束后，出具驗收證明，相關(guān)部門簽署驗收意見，單位和供應(yīng)商共同加蓋公章確認；五是由行政主管部門、政府監(jiān)管部門（財政、審計、監(jiān)察）、社會監(jiān)督等對驗收活動監(jiān)督。

4.依托信息化，提高內(nèi)部控制實施效率

加強信息化建設(shè)，可以在促進單位內(nèi)部控制有效實施，提高管理水平和工作效率，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，減少人為操縱因素等方面發(fā)揮積極作用。利用信息化時需注意以下幾個方面，一是單位應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，明確相關(guān)單位的職責(zé)權(quán)限，建立有效工作機制；二是應(yīng)當(dāng)將管理業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制點和處理規(guī)則嵌入系統(tǒng)程序，實現(xiàn)手工環(huán)境下難以實現(xiàn)的控制功能；三是應(yīng)當(dāng)依據(jù)業(yè)務(wù)調(diào)整，管理水平提高，改進信息系統(tǒng)；四是制定信息管理制度，加強信息系統(tǒng)運行與維護管理。

5.充分發(fā)揮專家和中介機構(gòu)的作用

行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制建設(shè)過程中往往會因自身相關(guān)專業(yè)人員的缺乏而不能很好的實現(xiàn)有效內(nèi)部控制，在實踐中，一是可以聘請專家或中介機構(gòu)協(xié)助開展內(nèi)部控制建設(shè)，同時在內(nèi)部控制建設(shè)過程中培養(yǎng)單位的內(nèi)部控制專業(yè)人員；二是對已建立運行的內(nèi)部控制，由專家或中介機構(gòu)對內(nèi)部控制實施的具體情況進行分析評估，對分析評估中發(fā)現(xiàn)的問題，單位應(yīng)當(dāng)及時加以改進。