行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的構(gòu)建和應(yīng)用

馬 姝

（西安市財政局資產(chǎn)處 陜西·西安）

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理構(gòu)建規(guī)范化考評機制的必要性

1.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的主要問題

（1）部分單位資產(chǎn)管理水平低，職責(zé)分工不明確，制度不健全，人員素質(zhì)參差不齊，家底不清，賬實、賬賬不符，違規(guī)違紀(jì)問題時有發(fā)生。

（2）資產(chǎn)管理意識淡薄，重復(fù)購置、長期閑置問題較多；資產(chǎn)有償使用、處置行為不規(guī)范；資產(chǎn)缺乏有效整合，使用效率低下；低價出租、隨意處置等現(xiàn)象屢禁不止，國有資產(chǎn)權(quán)益得不到有效維護。

（3）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)。一直以來，預(yù)算資金的分配、使用是財政部門關(guān)注的焦點，卻往往忽視了對資產(chǎn)形成的監(jiān)管；而單位關(guān)心的是能否購置資產(chǎn)及資金來源，對資產(chǎn)購置后的使用效益則很少顧及，資產(chǎn)績效更無從談起。

2.建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的必要性

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是政府履行公共服務(wù)和社會事務(wù)管理職能的基本物資保證。其資產(chǎn)管理水平的高低直接關(guān)系到國家經(jīng)濟運行效率。積極推進行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制，建立行之有效的資產(chǎn)管理規(guī)范化考評制度，對于科學(xué)分析、評價國有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益，從源頭上控制資產(chǎn)形成，降低單位運行成本，規(guī)范資產(chǎn)管理行為，提高財政資金使用效益意義重大。

（1）建立資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制是構(gòu)建公共財政體系的客觀需要。完善社會主義市場經(jīng)濟體制，構(gòu)建公共財政框架，與之配套的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制必不可少。深化財政體制改革，建立公共財政，就是要將財政從"重錢輕物"轉(zhuǎn)向既注重資金分配又注重實物管理，從增量、存量管理脫節(jié)向二者并重過渡，這勢必對原有的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式產(chǎn)生一定的沖擊。資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的實施，統(tǒng)一了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，推進了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合，強化了國有資產(chǎn)收益管理，有效提高了部門預(yù)算編制的科學(xué)性。

（2）建立資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制是財政精細(xì)化管理的內(nèi)在要求。將規(guī)范化考評引入資產(chǎn)管理體系，是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的必然趨勢，也是建設(shè)節(jié)約型政府的客觀要求。通過建立資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制，可有效促進財政預(yù)算資金的合理分配，規(guī)范資產(chǎn)配置、使用和處置行為，加強行政事業(yè)單位資源的整合與共享共用，降低行政運行成本，提高財政資金使用效益。

（3）建立資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制能有效確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)的安全完整。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)主要來源于國家財政撥款，大多處于非競爭性領(lǐng)域，不直接投入生產(chǎn)經(jīng)營活動，其用途一般屬于公益性服務(wù)，不以盈利為目的。因此，確保資產(chǎn)的安全完整是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重點。鑒于目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在使用及管理中存在一系列問題，抓緊建立與之配套的規(guī)范化考評機制是當(dāng)前刻不容緩的一項重要工作。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的基本原則、內(nèi)容及指標(biāo)體系的確立

1.基本原則

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制是監(jiān)督、考核行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效手段，它是考評主體（財政部門）運用科學(xué)有效的評估方法、評價標(biāo)準(zhǔn)及量化指標(biāo)，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制、管理效益及信息化程度所進行的評估、比較和分析，綜合評價資產(chǎn)使用和管理成效。其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主要來源于被考評行政事業(yè)單位的年度部門決算報表、財務(wù)報告、資產(chǎn)盤點表、資產(chǎn)清查及統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等?？紤]到我市行政事業(yè)單位數(shù)量多，構(gòu)成復(fù)雜，為了確保國有資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制體系簡單易行，可操作性強，設(shè)置上應(yīng)遵循以下原則：

（1）公平與效率相結(jié)合原則。公平與效率相結(jié)合是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的基本原則。公平原則要求指標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，考核程序嚴(yán)格規(guī)范，考評結(jié)果公平公開；效率原則要求考評工作可操作性強，考評結(jié)果真實有效，既有助于促進各部門加強管理，提高資產(chǎn)配置和使用效率，又充分調(diào)動其在規(guī)范化考評中的積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢，將考評工作引向深入。

（2）共性與個性相結(jié)合原則。為了充分反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)的共同屬性，便于分析、比較不同考評對象的資產(chǎn)管理狀況，必須要設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的共性指標(biāo)。但由于行業(yè)的特殊性，資產(chǎn)性質(zhì)復(fù)雜多樣，還應(yīng)根據(jù)各部門特點設(shè)計相應(yīng)的特性指標(biāo)，以反映某類部門或?qū)Ｓ觅Y產(chǎn)的運行狀況。個性指標(biāo)不是共性指標(biāo)的簡單細(xì)化，而是要突出部門、行業(yè)的特性。

（3）定性分析和定量評價相結(jié)合原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)是各種經(jīng)濟資源的物質(zhì)體現(xiàn)，具有統(tǒng)一的價值。它所提供的管理、服務(wù)具有非競爭性和非排他性，不以盈利為目的，產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益往往難以用具體的數(shù)據(jù)加以衡量，單純用定量或定性標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范化考評，都會影響資產(chǎn)考核結(jié)果的公平、公正性。因此，規(guī)范化考評指標(biāo)應(yīng)遵循定性分析和定量評價相結(jié)合的原則。

（4）動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)范化考評指標(biāo)應(yīng)在較長時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，不易頻繁變動，但隨著經(jīng)濟環(huán)境、政策依據(jù)、單位自身情況等的變化，指標(biāo)體系也應(yīng)隨之調(diào)整。以靜態(tài)指標(biāo)反映現(xiàn)狀，動態(tài)指標(biāo)反映發(fā)展，二者結(jié)合起來考核則更為合理。

2.資產(chǎn)管理規(guī)范化考評的內(nèi)容

實施行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)范化考評是提高資產(chǎn)使用效率的重要途徑。該考核機制的構(gòu)建除了要遵循指標(biāo)設(shè)置的一般原則外，還應(yīng)充分考慮我市國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，即要求資產(chǎn)規(guī)范化考評機制能全面、客觀地反映我市行政事業(yè)單位資產(chǎn)運行績效，具體包括：國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作； 國有資產(chǎn)管理制度建設(shè)；國有資產(chǎn)管理相關(guān)制度執(zhí)行情況； 國有資產(chǎn)配置情況； 國有資產(chǎn)使用情況； 國有資產(chǎn)處置情況； 國有資產(chǎn)使用效益情況； 國有資產(chǎn)管理信息化實施情況。

3.資產(chǎn)管理規(guī)范化考評的指標(biāo)體系

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評指標(biāo)體系的確立是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是整個考評工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。指標(biāo)的選取盡可能全面、完整，既要考慮數(shù)據(jù)的來源渠道，又要避免指標(biāo)的重復(fù)計算，要盡量采用現(xiàn)有的評價結(jié)果，做到簡單、省力，減少指標(biāo)總量。

（1）資產(chǎn)管理體制指標(biāo)以定性指標(biāo)為主，主要考核單位對資產(chǎn)管理的重視程度和管理水平, 從管理制度和管理要求方面對使用單位作出評價, 具體分為機構(gòu)設(shè)置管理、資產(chǎn)制度管理、資產(chǎn)配置管理、資產(chǎn)使用管理、資產(chǎn)處置管理、資產(chǎn)管理信息化等二級指標(biāo)。包括考察資產(chǎn)管理機構(gòu)是否健全，人員是否到位；資產(chǎn)賬目設(shè)置是否齊全；資產(chǎn)管理各項制度是否完善；資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)是否按規(guī)定履行審批程序，資產(chǎn)出租出借及處置收入是否及時入庫；能否定期更新資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)等等。

（2）資產(chǎn)管理效益指標(biāo)以定量指標(biāo)為主，主要考核單位資產(chǎn)管理的使用效益水平。具體分為資產(chǎn)配置合理指標(biāo)、資產(chǎn)安全完好指標(biāo)、資產(chǎn)利用效率指標(biāo)等二級指標(biāo)。資產(chǎn)配置合理指標(biāo)反映行政事業(yè)單位辦公用房、車輛、設(shè)備等資產(chǎn)總量和人均固定資產(chǎn)配置狀況，考察單位資產(chǎn)配置是否超標(biāo)或者不足，包括固定資產(chǎn)率，人均總資產(chǎn)、人均辦公面積、人均車輛、人均通用設(shè)備占用率，購置計劃執(zhí)行率，固定資產(chǎn)增長率等三級指標(biāo)。資產(chǎn)安全性指標(biāo)反映行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)完好、完整情況，包括固定資產(chǎn)完好率，年更新率等三級指標(biāo)。資產(chǎn)利用效率指標(biāo)反映固定資產(chǎn)的有效利用情況。包括資產(chǎn)調(diào)劑使用率，固定資產(chǎn)利用率，固定資產(chǎn)收益率等三級指標(biāo)。

4.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評職責(zé)分工及工作流程

（1）職責(zé)分工。財政部門負(fù)責(zé)制定我市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評制度、工作方案；組織實施重大資產(chǎn)的規(guī)范化考評；對各單位資產(chǎn)的規(guī)范化考評進行監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查；開展相應(yīng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

行政事業(yè)單位是資產(chǎn)管理規(guī)范化考評工作的具體實施部門，負(fù)責(zé)組織本單位及下屬單位的資產(chǎn)管理規(guī)范化考評工作；定期向財政部門等匯報資產(chǎn)管理規(guī)范化考評情況；改進資產(chǎn)管理工作。

（2）工作流程。財政部門組織成立規(guī)范化考評機構(gòu)——選定考評范圍——確定考評內(nèi)容——制定具體實施細(xì)則——建立評價指標(biāo)體系——擬定考評工作方案——下發(fā)考評工作通知——收集數(shù)據(jù)，審核資料現(xiàn)場核查——打分、測算考評指標(biāo)——分析評價考評結(jié)果—— 撰寫考評報告。

5.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評的應(yīng)用

為了更好發(fā)揮行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)范化考評工作的實際效用，可通過運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對資產(chǎn)的使用效益、效率等進行評價，一是及時了解資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，單位年初預(yù)算安排的資產(chǎn)類別、數(shù)量是否合理，以便不斷完善考核指標(biāo)體系，將資產(chǎn)規(guī)范化考評結(jié)果與單位資產(chǎn)預(yù)算掛鉤，按照資產(chǎn)使用效益來配置資產(chǎn)，調(diào)整資產(chǎn)購置預(yù)算，激勵單位不斷提高資產(chǎn)管理水平；二是便于對行政事業(yè)單位管理全過程進行監(jiān)督、指導(dǎo)和控制，督促單位提高資產(chǎn)管理意識，將固定資產(chǎn)的靜態(tài)管理動態(tài)化，實現(xiàn)資源的共享和優(yōu)化配置。

對綜合評價分值高，資產(chǎn)管理成效突出，特別是具有示范效應(yīng)的單位可適度予以表彰獎勵，并把好的管理經(jīng)驗加以宣傳和推廣；對資產(chǎn)管理水平低的單位，提出相應(yīng)改進建議，并采取一定的懲罰措施，必要時可適度削減資產(chǎn)配置預(yù)算。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制的實施

1.實施步驟

（1）深入調(diào)研。2013 年年初，市財政將構(gòu)建行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制納入研究范圍，在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，收集整理相關(guān)資料，探討研究實施的可能性。

（2）制定辦法。市財政資產(chǎn)處負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)范化考評辦法，建立國有資產(chǎn)管理規(guī)范化考核指標(biāo)體系，擬定考評工作方案，在征求局內(nèi)業(yè)務(wù)處室、相關(guān)部門及社會中介機構(gòu)的意見后，進行了修訂完善，力爭使考評結(jié)果客觀公正。

（3）組織試點。市財政選取部分有代表性的、納入預(yù)算管理的市級行政事業(yè)單位開展資產(chǎn)管理規(guī)范化考評試點。

（4）考核打分。采用定性分析和定量評價相結(jié)合的方式，對考評試點單位的資產(chǎn)管理狀況評判打分，考核和評價單位國有資產(chǎn)管理水平。

2.試點及成效

2013 年8 月，為進一步論證資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制實施的可行性，經(jīng)過認(rèn)真研究、篩選，我們分別從行政政法、農(nóng)業(yè)、教科文、綜合、社保、經(jīng)建口等市級部門中選取10 戶納入預(yù)算管理的一級、二級單位，以單位自查，財政現(xiàn)場核實的方式對其2012 年度資產(chǎn)配置、使用管理、處置及資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等重點環(huán)節(jié)進行評估和量化考核。經(jīng)統(tǒng)計，80 分以上3 戶；70 分以上6 戶；60 分以上1戶。根據(jù)試點打分情況，并結(jié)合單位的日常管理，資產(chǎn)的規(guī)范化考評涵蓋資產(chǎn)管理的主要方面，基本上反映了試點單位資產(chǎn)管理的實際水平。分值反饋后對試點單位觸動比較大，也得到有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。對綜合評價規(guī)范化考評分值較低的單位，我們要求單位針對存在問題盡快整改落實，從而有助于促進單位進一步完善內(nèi)部資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作，提高管理水平。

3.根據(jù)試點情況，2015 年以后全市推開

為了不斷加強西安市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，促進國有資產(chǎn)管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化和信息化，提高國有資產(chǎn)使用效益，根據(jù)2013 年試點情況，我們將考評內(nèi)容、指標(biāo)及分值分配比例又進行了適當(dāng)調(diào)整，并在2014年擴大了試點范圍，以充分論證規(guī)范化考評機制的合理性。在此基礎(chǔ)上，從2015 年起逐步在全市范圍內(nèi)推行國有資產(chǎn)管理規(guī)范化考評機制，客觀、真實地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的工作效益及經(jīng)濟效果，督促單位進一步完善資產(chǎn)管理，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。