公民參與城市可持續(xù)治理的域外之音與本土啟示

王連偉

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

近代以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)日益面臨著全球化、工業(yè)化和城市化等多重轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的一系列危機(jī)，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”［1］的特征愈發(fā)明顯。城市處于人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的中心位置，自然環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的頻率更高、破壞性更大，可持續(xù)治理更脆弱、壓力更大。面對(duì)城市環(huán)境壓力和不可治理性的加劇，以及民眾怨言的日益高漲，一些西方城市政府開(kāi)始注重自身治理理念和治理方式的創(chuàng)新，更加注重以人為本、民意主導(dǎo)和公民參與。下文主要對(duì)當(dāng)代西方城市可持續(xù)治理中公民參與興起的背景、公民參與的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要方式進(jìn)行梳理和歸納，結(jié)合我國(guó)城市治理的當(dāng)前現(xiàn)實(shí)和存在的問(wèn)題，提出一些前瞻性的啟示。

一、公民參與城市可持續(xù)治理的時(shí)代背景和整體態(tài)勢(shì)

可持續(xù)發(fā)展理念是人類(lèi)在反思社會(huì)發(fā)展方式的基礎(chǔ)上逐漸產(chǎn)生的，最早可以追溯到1972 年在斯德哥爾摩召開(kāi)的第一屆世界環(huán)境大會(huì)上通過(guò)的《人類(lèi)環(huán)境宣言》。1992 年里約熱內(nèi)盧“聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”先后通過(guò)了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21 世紀(jì)議程》等一系列指導(dǎo)世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展的政策綱領(lǐng)，“可持續(xù)發(fā)展”被正式確立為人類(lèi)發(fā)展的時(shí)代主題?？沙掷m(xù)發(fā)展理念迅速風(fēng)靡全球，陸續(xù)成為一些國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。

可持續(xù)治理目前已成為不同層級(jí)政府的社會(huì)治理指導(dǎo)思想，贏得了各方的共識(shí)。可持續(xù)治理注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境治理與社會(huì)公平正義的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，目的在于促進(jìn)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。“可持續(xù)城市”(sustainable cities)和“可持續(xù)社區(qū)”(sustainable communities)作為當(dāng)前西方城市治理中的兩個(gè)核心概念，突出強(qiáng)調(diào)了城市可持續(xù)治理能力和公民參與的重要性。布朗等人認(rèn)為城市可持續(xù)治理的能力包括了可持續(xù)的生物利用、可持續(xù)農(nóng)業(yè)、維持能力、可持續(xù)能源、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及可持續(xù)發(fā)展六大方面［2］?！翱沙掷m(xù)社區(qū)”理念源自對(duì)人類(lèi)個(gè)體行為及此類(lèi)行為發(fā)生的地方治理背景的重要性的認(rèn)識(shí)［3］，也是現(xiàn)代城市民眾對(duì)城市政府治理能力和效率不滿和聯(lián)合抗?fàn)幍慕Y(jié)果。西方自古就有公民不服從的傳統(tǒng)［4］，特別是在第三條道路興起以后，積極公民的理念和公民參與政策制定過(guò)程逐漸在各民主國(guó)家興盛起來(lái)，一時(shí)間“好的公民身份”、“成長(zhǎng)的公民身份”、“公民身份的腐蝕”、“公民教育”以及“公民權(quán)利義務(wù)”等［5］成為當(dāng)代政界和學(xué)界討論的焦點(diǎn)中心。參與式民主和強(qiáng)勢(shì)民主理論也逐漸興起，并展示出了一定的社會(huì)影響力。環(huán)境正義和可持續(xù)發(fā)展能力作為現(xiàn)代城市競(jìng)爭(zhēng)力的兩個(gè)重要方面［6］，如何在兩者之間保持平衡一直困擾著大多數(shù)城市政府。政府在環(huán)境政策、社會(huì)政策等方面的失效，也加速了公民參與城市可持續(xù)治理的步伐。

二、當(dāng)前國(guó)外公民參與城市可持續(xù)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要方式

當(dāng)前城市治理正走向一種復(fù)合型的多元合作網(wǎng)絡(luò)治理形式，包含了眾多的城市治理主體。城市可持續(xù)治理十分注重發(fā)揮合作網(wǎng)絡(luò)中各治理主體在促進(jìn)社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)能力方面的顯著作用［7］，而廣大民眾的參與更是必不可少的。當(dāng)代西方公民已經(jīng)廣泛地參與到城市可持續(xù)治理的各個(gè)方面。貝內(nèi)斯特認(rèn)為公民可以通過(guò)城市計(jì)劃(例如“新都市主義”和“精明增長(zhǎng)計(jì)劃”、城市設(shè)計(jì)風(fēng)格、城市標(biāo)志建設(shè)等)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)(例如“公共建造工程”、發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、發(fā)展鄰里機(jī)構(gòu)、開(kāi)展自我服務(wù)、重建代際關(guān)系、慶?；顒?dòng)等)參與到城市社區(qū)建設(shè)中［8］。托馬斯認(rèn)為在水資源保護(hù)、社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目撥款和推行城市發(fā)展計(jì)劃方面，公民參與發(fā)揮了重要作用［9］。埃布登分析了公民通過(guò)公共聽(tīng)證會(huì)參與地方政府預(yù)算的過(guò)程［10］。何和科茨分析了公民參與政府績(jī)效評(píng)估方面［11］。此外，在城市公共政策決策(主要是通過(guò)民意調(diào)查、公共聽(tīng)證會(huì)、游說(shuō)、集會(huì)游行示威等方式)、環(huán)境治理(污染項(xiàng)目選址、日常垃圾處理等)、社區(qū)自我服務(wù)(治安巡邏、照顧老人兒童、教育等)以及其他的一些重要和關(guān)鍵領(lǐng)域，也常常有公民涉足。

公民參與城市治理的方式既可以是積極的，也可以是消極的;既可以通過(guò)常規(guī)的方式，也可以通過(guò)非常規(guī)的方式;既可以是個(gè)體直接進(jìn)行的，也可以通過(guò)加入團(tuán)體組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。托馬斯回顧了西方公民政治參與的歷史，很好地歸納了西方公民參與政府治理的幾種方式［12］，這些都比較有代表性，我們可以借此來(lái)歸納當(dāng)前西方城市居民參與城市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。

第一，關(guān)鍵公眾接觸(key contacts)。這可以看做是公民參與最直接、最簡(jiǎn)單的一種方式。即政府相關(guān)部門(mén)選擇一些“關(guān)鍵接觸者”(他們?cè)谀骋环矫鎸儆凇耙庖?jiàn)領(lǐng)袖”或權(quán)威人物，例如經(jīng)濟(jì)界領(lǐng)袖和其他一些社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人)進(jìn)行政策咨詢(xún)，與他們協(xié)商對(duì)話，聽(tīng)取他們就本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)等一些重點(diǎn)和焦點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題提出的意見(jiàn)建議。

第二，公民大會(huì)(public meetings)。這是一種較為原始的，也較為民主的公民參與方式。這樣的大會(huì)因?yàn)楸容^費(fèi)時(shí)費(fèi)力、不好組織而較少舉行，議題主要是涉及一些城市的重大問(wèn)題，例如選舉市議會(huì)議員、決定城市破產(chǎn)與合并重組等。每次開(kāi)會(huì)前，大會(huì)組織者要提前將大會(huì)日期、主題、議程等以通知或通告的方式告知廣大城市民眾。

第三，咨詢(xún)委員會(huì)(advisory committees)。這是又一種被普遍采用、較為流行的公眾參與方式。咨詢(xún)委員會(huì)由城市里不同階層組織和利益相關(guān)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)人作為代表組成，他們一起就城市內(nèi)特定領(lǐng)域的政策和社會(huì)問(wèn)題向城市政府相關(guān)部門(mén)提供咨詢(xún)和建議。這類(lèi)組織囊括了城市里社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)階層的利益訴求。

第四，公民調(diào)查(citizen surveys)。這是一種被廣泛應(yīng)用、在所有公民參與運(yùn)動(dòng)中較為引人矚目的方式。從20 世紀(jì)六七十年代開(kāi)始，這種技術(shù)被許多城市政府所運(yùn)用，就城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府公共服務(wù)等方面采取問(wèn)卷的形式，收集城市居民的意見(jiàn)和訴求，從而提高城市政府公共政策質(zhì)量和管理服務(wù)水平。這種方式也存在抽樣的代表性、民眾是否愿意表達(dá)真實(shí)意愿等一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第五，由公民發(fā)起的接觸(citizen contacts)。這主要是城市民眾就生活區(qū)周?chē)蛉粘Ｒ恍┦玛P(guān)切身利益的工程項(xiàng)目和公共服務(wù)等，單方面主動(dòng)地與相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和部門(mén)人員進(jìn)行聯(lián)系、溝通和交流。隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒和公民群體隊(duì)伍的壯大，這一方式勢(shì)必將會(huì)在未來(lái)城市治理中發(fā)揮更加重要的作用。

除了這些通常個(gè)體層面上的參與方式之外，當(dāng)前西方城市公民還可以通過(guò)加入社區(qū)自治組織和各種志愿組織直接參與城市公共物品的提供。此外，在常規(guī)性的參與方式之外，西方城市居民還通過(guò)一些非常規(guī)的抗?fàn)幏绞?，如工人罷工、鄰避行為(Not in my backyard)、用腳投票、集會(huì)、游行示威，甚至是一些暴力手段(暗殺、爆炸等)積極爭(zhēng)取自身和群體利益。

三、公民參與城市可持續(xù)治理的當(dāng)代意義

公民政治參與一直都是政治學(xué)研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于公共民參與的意義也是眾說(shuō)紛紜。赫爾德認(rèn)為:“參與型民主能促進(jìn)人類(lèi)的發(fā)展，強(qiáng)化政治效率感，弱化人們對(duì)于權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)對(duì)集體問(wèn)題的關(guān)注，并有助于形成一種積極的、具有知識(shí)并能夠?qū)φ聞?wù)更有興趣的公民?！保?3］城市居民作為城市的主人，是協(xié)助城市政府管理城市公共事務(wù)和推進(jìn)城市可持續(xù)治理主要合作伙伴之一。波特尼通過(guò)具體案例考察了可持續(xù)城市建設(shè)中公民參與的基本作用:其一，公民參與是可持續(xù)城市建設(shè)的內(nèi)在要求，需要城市政府采取多方面政策予以鼓勵(lì);其二，公民參與的過(guò)程也是城市增強(qiáng)可持續(xù)治理能力所不可或缺的［14］。歐文等認(rèn)為公民參與可以在公民教育、政治游說(shuō)、環(huán)境管理等方面發(fā)揮作用［15］。除此之外，公民參與還可以發(fā)揮如下作用，例如提高公共政策質(zhì)量［16］，克服政府“合法性危機(jī)”［17］，建設(shè)“強(qiáng)大的地方民主”［18］，為地方合作性行動(dòng)提供一個(gè)穩(wěn)固的平臺(tái)［19］等等。概而言之，我們認(rèn)為公民參與城市可持續(xù)治理對(duì)于城市管理和城市發(fā)展意義重大。

第一，彰顯出一種現(xiàn)代城市治理理念和城市文化。以人為本作為當(dāng)前城市治理的主流價(jià)值文化，倡導(dǎo)把城市發(fā)展和人的需要有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)。公民參與城市治理既是一種權(quán)利又是一種責(zé)任，充分體現(xiàn)出現(xiàn)代城市尊重人、關(guān)心人、愛(ài)護(hù)人的人文關(guān)懷和人文精神。政府部門(mén)不再是唯一權(quán)威而主導(dǎo)現(xiàn)代城市治理，它只是“網(wǎng)絡(luò)化治理”中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)［20］，與其他城市治理主體分享權(quán)力和共同治理。在當(dāng)代西方城市治理中，城市居民作為一股強(qiáng)大的力量已經(jīng)廣泛地參與到城市規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)中來(lái)，日益展示出他們的力量和活力。

第二，有利于改善城市公共決策和政策運(yùn)行系統(tǒng)。理想的公共政策需要吸納社會(huì)各階層的利益訴求，符合科學(xué)正當(dāng)合理的程序，最后體現(xiàn)出最大化的公共利益。通過(guò)民意調(diào)查、民意代表、公共聽(tīng)證會(huì)等形式，城市政府可以及時(shí)了解到居民就城市發(fā)展和自身日常生活問(wèn)題的利益訴求和看法，使得公共政策更加符合城市發(fā)展和民眾意愿。由于公眾可以全程參與和監(jiān)督，城市公共政策的制定和執(zhí)行可以更加科學(xué)、高效和順暢。而作為城市市民中意見(jiàn)領(lǐng)袖的專(zhuān)家學(xué)者、權(quán)威人士更是對(duì)城市公共政策具有重大的影響力。

第三，有利于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境全面可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前可持續(xù)治理理念已經(jīng)逐漸深入到城市居民的內(nèi)心深處。現(xiàn)代城市政府的治理理念也不應(yīng)該再停留在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)一切的年代。城市治理不僅要滿足當(dāng)代人的發(fā)展需要，也要對(duì)子孫后代負(fù)責(zé);在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)生活水平的提高的同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平正義和自然環(huán)境良好的全面可持續(xù)發(fā)展。

四、對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市可持續(xù)治理的幾點(diǎn)啟示

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程的不斷加速，一些城市領(lǐng)導(dǎo)者主觀片面追求快速城市化和大都市化，在城市規(guī)劃、招商引資、環(huán)境治理、公共服務(wù)等方面卻日益陷入窘境而無(wú)法自拔。這不僅和科學(xué)發(fā)展觀和現(xiàn)代城市治理理念格格不入，也和城市發(fā)展現(xiàn)狀和城市居民要求不協(xié)調(diào)，成為當(dāng)前我國(guó)城市科學(xué)合理健康發(fā)展的主要難題。為了克服“城市病”的蔓延和推動(dòng)新時(shí)期城市的科學(xué)合理健康發(fā)展，需要吸收和借鑒西方現(xiàn)代城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，尤其是強(qiáng)化城市可持續(xù)治理中的公眾參與方面，提高公眾參與質(zhì)量和水平。

第一，更新治理觀念，樹(shù)立以人為本的現(xiàn)代城市治理理念。作為現(xiàn)代城市的起源，古希臘城邦就把幫助公民追求至高的善定為自身的主要職責(zé)。文藝復(fù)興以后的近代社會(huì)，以人為本逐漸成為現(xiàn)代城市治理的基本理念，要求把追求城市公民的幸福和城市全面發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，在城市區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)建設(shè)、福利保障、基本公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面，把人民滿意不滿意作為考察政府工作成績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，努力增強(qiáng)城市居民的幸福感和自豪感。

第二，加強(qiáng)公民教育，培養(yǎng)理性、積極的現(xiàn)代城市公民?，F(xiàn)代城市的治理最重視以人或者組織為載體，理性積極的現(xiàn)代城市公民更是不可或缺?，F(xiàn)代城市公民的一大特征就是理性守法，對(duì)于政府政策、政治事件和社會(huì)現(xiàn)象都有著自己在理性思考基礎(chǔ)上的看法，克制、不盲從，在法律制度框架內(nèi)行事。公民教育需要匯聚家庭、學(xué)校、社會(huì)組織、新聞媒體等來(lái)自社會(huì)各界所有力量，運(yùn)用分階段、分類(lèi)別、分層次、多樣化的教育方式。此外，城市公民通過(guò)共同學(xué)習(xí)、模仿和對(duì)照，自身素質(zhì)和能力能夠得到無(wú)形提升。

第三，構(gòu)筑制度平臺(tái)，引導(dǎo)公民合理有序地參與城市治理。當(dāng)前我國(guó)城市治理中公民參與水平總體不高的一個(gè)重要原因在于缺乏制度化的參與渠道，公民參與城市治理的法律法規(guī)不完善。當(dāng)前為加強(qiáng)城市可持續(xù)治理應(yīng)千方百計(jì)完善城市公民參與的法律法規(guī)，拓展公民參與的制度空間。以立法形式保護(hù)公民合法權(quán)益，通過(guò)法律法規(guī)把公民參與的領(lǐng)域、形式、權(quán)利、義務(wù)和救濟(jì)渠道等確定下來(lái)，排除公民參與城市治理的后顧之憂。

第四，營(yíng)造文化氛圍，培育現(xiàn)代城市多元價(jià)值文化。文化作為一種“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的隱性軟實(shí)力，潛移默化地形塑著人們的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則［21］。當(dāng)前要想提高城市治理水平，就需要提升城市總體文化品位，培育以誠(chéng)信、負(fù)責(zé)、互助為特征的多元社會(huì)價(jià)值文化。其一，加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，塑造誠(chéng)信負(fù)責(zé)的政府以及公民社會(huì)，推動(dòng)雙方互信和合作共贏;其二，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，全力打造負(fù)責(zé)任的政府、公民社會(huì)和第三部門(mén)，再造職業(yè)主義倫理，打造法治政府和責(zé)任政府，推動(dòng)公民以及社會(huì)組織持續(xù)有序地參與到城市可持續(xù)治理中來(lái);其三，培育公民志愿主義精神，引導(dǎo)和推動(dòng)公民參與到環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)中來(lái)。

當(dāng)代西方城市公民已廣泛參與到城市可持續(xù)發(fā)展的方方面面，并日益展現(xiàn)出其自身的活力。反觀國(guó)內(nèi)，公民參與的人數(shù)、渠道、方式、制度和質(zhì)量等和國(guó)外無(wú)法比擬。雖然各國(guó)在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化等方面與國(guó)內(nèi)有著巨大的差異，但是它們的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們深思和借鑒。當(dāng)前要從治理觀念、制度保障、公民教育、社會(huì)價(jià)值文化等多個(gè)方面入手，進(jìn)行全面系統(tǒng)的配套改革，提升城市可持續(xù)治理的能力和實(shí)效。

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