國內(nèi)外水庫退役標(biāo)準(zhǔn)對比研究

（西北農(nóng)林科技大學(xué)水利與建筑工程學(xué)院，712100，咸陽）

21世紀(jì)初國家投入巨資開展了規(guī)?？涨暗乃畮斐U加固工作，一部分水庫除險加固工作的完成，使得我國水庫安全狀況得到了較大的改觀。但是病險水庫數(shù)量巨大且每年都會有新的病險水庫產(chǎn)生，所需費(fèi)用巨大。因此，應(yīng)重視對病險水庫采用的非工程除險措施。水利部2003年5月26日以水利部第18號令發(fā)布了《水庫降等與報廢管理辦法（試行）》，規(guī)定從2003年7月1日起開始實(shí)施。2012年7月又審定通過了《水庫降等與報廢標(biāo)準(zhǔn)》，由中國水利水電出版社于2013年11月出版。

水庫降等與報廢在國外統(tǒng)稱為水庫退役（dam retirement），退役分為全部退役與部分退役。全部退役是指拆除工程及所有附屬建筑物，包括相關(guān)受影響工程區(qū)的恢復(fù)或復(fù)原。部分退役涉及兩種方案：①僅現(xiàn)有的水力發(fā)電設(shè)施退役，大壩及其他結(jié)構(gòu)保留，該種情況下可能會出于安全或維修需要對大壩結(jié)構(gòu)進(jìn)行維修加固；②部分工程實(shí)施退役，包含水力發(fā)電設(shè)施（如存在）控制運(yùn)用、降低壩高或拆除大壩，該情況下要求降低壩高或拆除大壩，而保留其他附屬設(shè)施。

我國在水庫工程除險加固過程中，對報廢水庫的退役標(biāo)準(zhǔn)沒有得到足夠的重視，未對報廢水庫開展必要的加固處理和封庫前的技術(shù)處理，致使其成為下游防洪安全的極大隱患，嚴(yán)重威脅到人民的生命財產(chǎn)安全。另外，報廢水庫管理力度嚴(yán)重不足，基本處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。因此，完善水庫退役標(biāo)準(zhǔn)是工程實(shí)踐中迫切需要解決的問題。本文通過研究國內(nèi)外水庫退役標(biāo)準(zhǔn)文本，分析我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，對我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)提供修改建議。

一、國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)概況

1.國外標(biāo)準(zhǔn)

美國從20世紀(jì)60年代開始，聯(lián)邦政府開始停止水庫建設(shè)，并針對水庫的維修與退役情況制定了大量的環(huán)保法規(guī)。這些法規(guī)對水庫的建設(shè)運(yùn)行進(jìn)行了嚴(yán)格的環(huán)境限制，并對水庫進(jìn)行嚴(yán)格檢查，責(zé)令其中達(dá)不到相關(guān)要求的水庫退役，且拆除水庫的費(fèi)用由業(yè)主負(fù)責(zé)。1997年7月，美國土木工程師協(xié)會（ASCE）公布了《大壩及水電設(shè)施退役導(dǎo)則》，為大壩及水電設(shè)施退役評估提供了評估方法，可用于評估拆除工程的可施工性、沉積物處理、環(huán)境影響等問題。美國亨氏中心(The Heinze center)（2002）在《退役壩拆除的科學(xué)與決策》中提出了水庫大壩退役決策的大致步驟。美國的American Rivers（2002）編寫了退役壩拆除決策的指南，講述了拆壩對社會、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境的成本與收益。

另外，世界其他國家如加拿大水庫退役工作也走在世界前列。加拿大截至目前所拆除的大壩絕大部分原因是以恢復(fù)河流生態(tài)環(huán)境為目的，或是大壩喪失了功能。歐洲各國拆除大壩的主要原因是為了恢復(fù)河流生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)河流的自然價值。2001年日本國土交通省發(fā)布文件，提出了“凍結(jié)有關(guān)大型水庫工程建設(shè)計劃的新的勘測項目”。據(jù)2002年相關(guān)新聞報道，終止建設(shè)水庫有92座。日本在水庫退役過程中，首先考慮成本效益，著重追求水庫的經(jīng)濟(jì)效益，很少考慮到生態(tài)環(huán)境方面。

2.國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)

劉寧（2004）分析了我國水庫大壩建設(shè)管理中的問題，詳細(xì)敘述了我國水庫大壩的降等與報廢制度、病險水庫的除險加固，提出我國水庫降等與報廢的思路、水庫大壩建設(shè)應(yīng)滿足河流流域規(guī)劃的要求，同時應(yīng)重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，提倡建設(shè)綠色環(huán)保的水庫大壩。J.K.Lou，李雷，盛金保（2008）對中國和加拿大在大壩安全管理領(lǐng)域的差異進(jìn)行對比，指出了我國在水庫大壩安全管理方面的問題。向衍等（2008）提出了大壩生命診斷體系，根據(jù)各層評估或診斷，對水庫大壩工程進(jìn)行退役評估。嚴(yán)祖文（2010）提出通過加強(qiáng)水庫降等與報廢（退役）工程措施的研究，認(rèn)為一些潰壩事故是可以避免的，或者可以將潰壩所造成的損害降到最低，從而為政府及水行政主管部門尋找病險水庫解決辦法提供了思路。仲琳，趙寒容等（2011）指出我國水庫大壩報廢主要有環(huán)境保護(hù)、工程安全和經(jīng)濟(jì)效益三方面的原因，提出水庫退役評估的研究內(nèi)容。

2003年以前，我國水庫大壩退役決策大都未履行嚴(yán)格規(guī)范的程序，絕大多數(shù)的水庫退役決策是由市、縣水行政主管部門以文件形式進(jìn)行批復(fù)。一些水庫的退役，市、縣召開專家論證會，形成會議紀(jì)要，比較合理規(guī)范。為加強(qiáng)水庫大壩安全管理，規(guī)范水庫大壩的降等與報廢，水利部2003年5月26日頒布了《水庫大壩降等與報廢管理辦法(試行)》，并于當(dāng)年7月1日起實(shí)施。但是該辦法只是一個綱領(lǐng)性文件，全文不過9頁，對于水庫退役論證評估體系未進(jìn)行規(guī)定。2012年7月14日南京水利科學(xué)研究院暨水利部大壩安全管理中心主編的《水庫降等與報廢標(biāo)準(zhǔn)》通過水利部審查，由中國水利水電出版社2013年11月出版，該標(biāo)準(zhǔn)成為今后水庫降等與報廢的綱領(lǐng)性規(guī)定。該標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了水庫降等與報廢的具體情況，從單方面決策水庫降等或報廢，存在一定的不足，水庫退役需要一個各方面綜合的評估。

二、國內(nèi)外水庫退役標(biāo)準(zhǔn)對比分析

在水庫退役上，無論國內(nèi)還是國外，在安全、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境評估方面較為一致。安全，是各國高度關(guān)注的問題。建設(shè)水庫，最根本的目的就是追求水庫帶來的經(jīng)濟(jì)效益，而水庫是否退役，從經(jīng)濟(jì)效益方面評估是必不可少的。水庫建成后，經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，形成了新的生態(tài)環(huán)境平衡系統(tǒng)，而水庫退役，將要打破新形成的生態(tài)環(huán)境平衡系統(tǒng)，會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，從而必須評估生態(tài)環(huán)境。以上方面是國內(nèi)外水庫退役評估的共同點(diǎn)，但是國內(nèi)外水庫退役評估存在較多的不同，更值得我們?nèi)リP(guān)注。

1.我國與國外水庫退役標(biāo)準(zhǔn)的不同點(diǎn)

（1）開展的基礎(chǔ)及出發(fā)點(diǎn)

在國外，水庫退役評估工作開展時間早，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了比較齊全的基礎(chǔ)資料。而我國水庫基本都是首次進(jìn)行退役評估，基礎(chǔ)資料匱乏，一些水庫完全沒有資料，水庫退役評估工作無從下手。

國外水庫退役基本都是從生態(tài)環(huán)境方面作為出發(fā)點(diǎn)考慮的，目的在于還原河流天然狀態(tài)，形成良好的生態(tài)自然環(huán)境。而國內(nèi)水庫退役出發(fā)點(diǎn)首先考慮經(jīng)濟(jì)效益，通過成本與效益分析，決策水庫是否退役。

（2）退役程序

美國建立了水庫拆除許可制度，指導(dǎo)水庫退役，相對而言比較科學(xué)合理。在美國，當(dāng)計劃要拆除某一個水庫，首先要取得許可證。拆除水庫許可證依次由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府進(jìn)行頒發(fā)，并舉行民眾聽證會，這樣做的目的是為了保證拆除的水庫安全，且使得影響最小。

加拿大水庫退役評估完全是業(yè)主負(fù)責(zé)進(jìn)行，在水庫退役評估中，業(yè)主工程師發(fā)揮主要的組織作用，并且規(guī)定了水庫退役評估進(jìn)程和退役進(jìn)程。

國內(nèi)由于管理體制原因，水庫退役評估工作由水庫管理單位與水行政主管部門負(fù)責(zé)，由上級主管部門直接決策水庫是否退役。

（3）評估人員的資質(zhì)

在美國、加拿大，只有具備相應(yīng)資質(zhì)的工程師才能從事水庫退役評估工作。而我國的規(guī)定是必須具備相應(yīng)資質(zhì)的單位才能開展水庫退役評估工作，而對從業(yè)人員沒有資質(zhì)要求。

（4）收集數(shù)據(jù)

在美國《大壩及水電設(shè)施退役指南》中，要求具體需要從當(dāng)前工程現(xiàn)狀、工程歷史及年鑒、工程數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)4個方面收集數(shù)據(jù)，并且規(guī)定了各方面具體需要收集的數(shù)據(jù)。

在我國《水庫降等與報廢標(biāo)準(zhǔn)》中，未見具體的數(shù)據(jù)收集，只是模糊地隱含在相關(guān)條例中。從條例中得出，我國水庫退役需要收集庫容、功能方面、工程規(guī)模、淤積情況等方面數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)隱含在相關(guān)條文中，并沒有系統(tǒng)全面地給出水庫退役所需要的，由此導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集者很茫然。

（5）涉及部門

對評估過程中進(jìn)行協(xié)商的可能的政府機(jī)構(gòu)和公共利益相關(guān)者，加拿大給出了具體的相關(guān)部門。對涉及利益相關(guān)者的問題，關(guān)注他們對水庫退役方案的意見，并記錄在最終評估報告中。

在我國標(biāo)準(zhǔn)未作說明，而在實(shí)際操作中基本都是由各級水行政主管部門及水庫管理單位對水庫退役工作實(shí)施評估，相關(guān)涉及部門不在考慮范圍內(nèi)。

（6）拆壩費(fèi)用

在美國，業(yè)主承擔(dān)拆除大壩的費(fèi)用。我國的拆壩費(fèi)用，主要由水行政主管部門和地方水行政主管部門聯(lián)合出資。

（7）設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

在國外，水庫的退役是根據(jù)后果確定工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，而我國是根據(jù)工程規(guī)模確定設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。

（8）可操作性

我國水庫退役的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不成熟，缺乏可操作性。水利部發(fā)布《水庫降等與報廢標(biāo)準(zhǔn)》，只是羅列了規(guī)定，沒有具體的操作方法說明。且我國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要針對可能造成顯著影響的大中型水庫，在小型水庫中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際操作更差，小型水庫是我國水庫退役的主體，由此導(dǎo)致水庫退役工作進(jìn)展緩慢。

在國外，開展水庫大壩退役時間較早，有一定的基礎(chǔ)資料，形成了比較成熟的理論及技術(shù)，可操作性較強(qiáng)，水庫退役工作進(jìn)展順利。

2.我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

①出發(fā)點(diǎn)局限于成本效益。水庫的建設(shè)改變了原地區(qū)本來的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)過幾十年運(yùn)行形成了新的穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，而水庫退役又將改變現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，需要慎重評估水庫退役對生態(tài)環(huán)境的影響。國內(nèi)水庫退役追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)環(huán)境。

②程序不合理。我國水庫退役程序無視當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)以及各利益相關(guān)方的意見，由水庫的各級水行政主管部門單方面決策了水庫退役。

③數(shù)據(jù)資料的收集不明確。我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)中沒有明確規(guī)定所需要收集的數(shù)據(jù)資料，只由操作者閱讀有關(guān)條例，通過自身理解確定需要收集哪些數(shù)據(jù)，致使不同的操作者收集數(shù)據(jù)資料不盡相同。

④評估模式不合理。我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)條例基本都是強(qiáng)制性的，而國外建議性標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)多。我國“一票否決制”條例數(shù)量較多，水庫退役評估是一個綜合各方面因素評估的結(jié)果，應(yīng)適當(dāng)減少“一票否決制”的條例，綜合評估決策水庫退役。

⑤費(fèi)用嚴(yán)重依賴于政府撥款。水庫退役的費(fèi)用相當(dāng)巨大，而我國水庫數(shù)量眾多，僅靠政府撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該改變這種靠政府撥款實(shí)行水庫退役的理念，尋找水庫退役費(fèi)用新路徑。

⑥從業(yè)人員資質(zhì)沒有要求。在我國，具備相應(yīng)資質(zhì)的單位才能開展水庫退役評估工作，而對從業(yè)人員卻沒有資質(zhì)要求，致使一些有資質(zhì)的單位從業(yè)人員魚龍混雜，影響水庫退役評估結(jié)果的真實(shí)可靠性。

⑦標(biāo)準(zhǔn)的可操作性差。在我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)文本中，只是羅列退役的相關(guān)條例，沒有說明具體的實(shí)施過程。我國從事水庫退役工作的從業(yè)人員整體專業(yè)知識水平較低，這些標(biāo)準(zhǔn)沒有描述具體該如何去做，從業(yè)人員無從下手，標(biāo)準(zhǔn)得不到有效的實(shí)施。

⑧對小型水庫關(guān)注度低。我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)主要是針對大、中型水庫。然而我國小型水庫占據(jù)絕大多數(shù)，且小型水庫退役是我國水庫退役的主體部分，導(dǎo)致我國水庫退役工作進(jìn)行緩慢。

⑨對生態(tài)環(huán)境影響評估不全面。水庫建設(shè)改變了原來河流的天然環(huán)境，水庫退役對生態(tài)環(huán)境具有嚴(yán)重影響。水庫退役需考慮對水質(zhì)與水量、水生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境、壩址經(jīng)濟(jì)、工程安全、休閑娛樂、景觀資源等多方面的影響。但我國主要是從結(jié)構(gòu)安全和工程經(jīng)濟(jì)效益兩方面考慮的，應(yīng)深入研究水庫退役對生態(tài)環(huán)境影響的評估方法。

⑩宣傳力度不夠。水庫退役宣傳不到位，很多民眾不清楚水庫退役的作用及意義，致使水庫退役工作不能深入民心。

3.對我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)的修改意見

①轉(zhuǎn)變水庫退役出發(fā)點(diǎn)。轉(zhuǎn)變從成本效益角度出發(fā)評估水庫退役的傳統(tǒng)思維，落實(shí)“以人為本，人與自然和諧共處”的觀念，立足于可持續(xù)發(fā)展，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為水庫退役根本出發(fā)點(diǎn)。

②完善水庫退役評估程序。我國水庫退役基本是由國務(wù)院、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣等水行政部門決策。應(yīng)該改變這種由政府部門單獨(dú)決策水庫退役的程序，讓民眾參與其中，比如可以效仿美國，對水庫退役實(shí)行許可證制度，并舉行聽證會，讓民眾參與到水庫退役評估中，共同決策。

③明確水庫退役需要收集的數(shù)據(jù)。應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定水庫退役所需要收集的具體詳細(xì)的數(shù)據(jù)資料，防止收集數(shù)據(jù)資料不全面，達(dá)不到退役評估的要求。

④充分考慮各利益相關(guān)方，讓其參與到水庫退役評估工作中。水庫退役不僅僅是水行政主管部門的事情，牽扯到許多利益相關(guān)方。為了不影響利益相關(guān)方，應(yīng)讓他們參與到水庫退役中來，發(fā)表看法、意見。

⑤完善水庫退役評估模式。在我國水庫退役標(biāo)準(zhǔn)中，“一票否決制”的條例相當(dāng)多，水庫的退役評估需要從各個方面考慮，建議兼顧實(shí)行“一票否決制”與綜合評估措施。

⑥嚴(yán)格要求水庫退役評估人員的資質(zhì)。水庫退役關(guān)乎安全、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境，改變原來有資質(zhì)單位隨便派遣人員評估的弊端，讓具備水庫退役評估資質(zhì)的專業(yè)人員參與，從而使得評估結(jié)果真實(shí)可信。

⑦完善資金籌集方案。對于資金問題，建議由運(yùn)營水庫的部門、曾受益于水庫和即將受益于水庫退役的民眾、工礦企業(yè)等適當(dāng)出資或社會集資的方式解決。

⑧選擇合理的退役方案。水庫退役應(yīng)制定合理的退役方案，是部分退役還是選擇全部退役，應(yīng)經(jīng)過相關(guān)的論證，特別是在生態(tài)環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行論證，最后選擇最佳的退役方案。

⑨加強(qiáng)監(jiān)測和監(jiān)控。水庫退役必然會引起當(dāng)?shù)匦陆⒌纳鷳B(tài)環(huán)境又一次改變，所以必須監(jiān)測和監(jiān)控水庫退役對生態(tài)環(huán)境的影響，以及對安全方面的潛在威脅。

⑩加強(qiáng)水庫退役后的管理。大多數(shù)退役水庫（未拆除壩體）處于無人管理的狀態(tài)或者退役水庫管理人員是村民。這些村民沒有專業(yè)的管理水平，基本都是形式上存在的管理人員，退役水庫存在重大的安全隱患，一旦失事，將造成巨大損失。應(yīng)加大退役水庫管理人員的投入，確保退役水庫安全，提高退役水庫管理人員的專業(yè)素質(zhì)，建議由受過專業(yè)教育的人員進(jìn)行管理。

[11]加強(qiáng)宣傳工作，加大執(zhí)行力度。應(yīng)大力宣傳水庫退役后在安全、經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)環(huán)境方面的益處，讓水庫退役工作深入人心，使得水庫退役工作順利開展。

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