自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域大部制的目標模式與路徑選擇

■ 周 達（1、國家行政學院 北京 100089 2、中國水利電力對外公司 北京 100120）

隨著當今世界各國對本國自然資源有效合理開發(fā)利用意識的增強，自然資源管理體制改革作為經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革重要內(nèi)容的認識已逐步達成共識。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。在我國自然資源管理領(lǐng)域把分散在相關(guān)行政監(jiān)管部門的職能進行整合，組建一個大的部門，即自然資源管理大部制，不僅是落實黨的十八屆三中全會提出的改革目標，而且也是深化行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。

自然資源管理模式現(xiàn)狀與存在問題

改革開放以來，伴隨我國各項體制改革的不斷深入，當前我國自然資源管理領(lǐng)域基本形成了多部門分頭管理、相關(guān)法律法規(guī)為制度保障的行政管理模式。“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”，習近平總書記在十八屆三中全會上所講的這句話形象鮮明地指出了我國現(xiàn)行自然資源管理模式的現(xiàn)狀和弊端。

（一）所有權(quán)人不到位

所有權(quán)人不到位歸根到底是產(chǎn)權(quán)問題。經(jīng)濟學認為產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和重要內(nèi)容。我國憲法規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！睉椃ㄒ褜⒆匀毁Y源資產(chǎn)分為了全民所有和集體所有。但目前我國還尚未將自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)屬確定清晰，對諸如國家所有國家直接行使所有權(quán)、國家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)等各種權(quán)益邊界也尚未厘清，這就為后續(xù)開展資源資產(chǎn)的使用、權(quán)益、評價等工作埋下了根源性缺陷。

（二）碎片化的行政管理體制障礙

目前我國的資源、環(huán)境和生態(tài)保護等行政監(jiān)管職能是實行分類管理的，行政監(jiān)管部門之間的職能分工存在著交叉重疊等不合理因素，缺乏協(xié)同性，整體上呈現(xiàn)出一種碎片化的行政管理體制。這種頂層設(shè)計上的缺位使“九龍治水”的局面對自然資源監(jiān)管領(lǐng)域造成了極大的影響，特別是在跨部門、跨領(lǐng)域合作的自然資源管理領(lǐng)域帶來行政的低效率。例如2007年北京市六里屯垃圾場事件和2013年北京市霧霾天氣事件就是具體的體現(xiàn)。因此要深化行政管理體制改革，加強部門之間的協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)協(xié)同管理，以消除碎片化影響，消除體制障礙。

（三）缺乏有效的公民及非政府組織參與機制

發(fā)達國家非政府組織已日益發(fā)展成為社會管理的重要力量，而當前我國公民及非政府組織參與自然資源和生態(tài)保護的法律法規(guī)還不健全，使公眾對環(huán)境和資源決策的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)知之甚少，公眾普遍參與程度低。我國的非政府組織往往受體制、資金等因素制約，并未真正形成和發(fā)揮社會組織的作用，沒有能有效彌補政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置主體的不足。

（四）造成政府和市場的雙低效

由于自然資源的產(chǎn)權(quán)人缺失，一方面造成缺乏真正的自然資源資產(chǎn)決策規(guī)劃部門，現(xiàn)行多部門的分散管理阻礙了資源的有效合理配置，增加了管理成本，必然降低政府的監(jiān)管效率。另一方面因無法正常開展自然資源資產(chǎn)的登記、核算、合理定價和市場交易，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)被低價濫用，市場價值被掩蓋，資源價格機制無法真正形成，勢必大大降低市場對自然資源配置的決定性作用，從而導(dǎo)致市場的低效率。

（五）法律約束口徑不統(tǒng)一

我國現(xiàn)行的一些自然資源監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)都是由各行政部門根據(jù)各自監(jiān)管職能和機構(gòu)性質(zhì)制定或提出建議后由全國人大常委會批準的。由于彼此之間缺乏有效地銜接和溝通，加之法律法規(guī)制定的時間、實施的背景不同，使不同的法律法規(guī)在處理同種性質(zhì)的問題上標準和口徑不統(tǒng)一。例如，在江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治適用《水污染防治法》，而海洋污染防治則適用《海洋環(huán)境保護法》。2008年實施的《水污染防治法》規(guī)定的處罰最高限額為100萬元，而2000年實施的《大氣污染防治法》規(guī)定的最高處罰限額僅為50萬元。違法的低成本已遠遠不能帶來震懾作用，自然資源管理領(lǐng)域的法律約束口徑亟需統(tǒng)一。

自然資源資產(chǎn)管理體制的目標模式及需要把握的問題

對任何資源資產(chǎn)的管理都將是一個動態(tài)的過程，需要依據(jù)國家的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展需要來選擇適合的管理體制。習近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求，總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制”，這就指明了我國在自然資源領(lǐng)域，大部制將成為我國構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制的目標模式，以最終提升政府和市場的效率。為最終達到這個目標，應(yīng)首先深入分析并把握以下三個問題：

（一）國家所有的內(nèi)涵問題

國家所有是指所有權(quán)屬于國家的財產(chǎn)，它以國家制度為基礎(chǔ)，服從和服務(wù)于國家組織形態(tài)，是國家組織框架的重要組成部分。要確定全民所有自然資源資產(chǎn)的管理主體，全面掌握國家所有的內(nèi)涵是關(guān)鍵。從法律層面上看，《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。從我國目前政府管理體制上看，我國中央政府擁有國家公共事務(wù)的決策權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，地方政府只擁有憲法和法律規(guī)定的部分執(zhí)行權(quán)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定國務(wù)院即中央人民政府，是國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家最高行政機關(guān)。上述兩點已足以說明全民所有即國家所有，二者屬于同義，國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國家所有自然資源所有權(quán)符合我國現(xiàn)階段法律和政體的基本特征。

（二）委托代理關(guān)系問題

由于我國自然資源產(chǎn)權(quán)主體包含國家和集體，因此界定二者的關(guān)系成為確立所有權(quán)人代表的重點。對于國家所有的自然資源資產(chǎn)，國務(wù)院作為“國家所有”的代理者和實施者由其進行統(tǒng)籌，授權(quán)相關(guān)機構(gòu)代表中央政府履行國家所有權(quán)監(jiān)管職能。地方政府在享有平等所有權(quán)人權(quán)利的前提下根據(jù)授權(quán)或委托履行監(jiān)管職責，從而形成“國家所有、分別代表”的模式，即“全民所有自然資源資產(chǎn)——全體人民——全國人大——國務(wù)院——中央政府和地方政府”的管理鏈條。對于集體所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體可否納入地方政府管理范疇的問題可再結(jié)合實際做進一步的分析。但無論是否納入，有兩點是毋庸置疑的。一是國家所有的權(quán)利與集體所有的自然資源權(quán)利處于平等地位，二是要有利于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)運行機制的運行。

（三）產(chǎn)權(quán)體制問題

經(jīng)濟學理論認為產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)一詞的概念內(nèi)涵也在發(fā)生變化。如黨的十八屆三中全會提出農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)成為在公開市場上流轉(zhuǎn)的主要權(quán)能。這就出現(xiàn)了在憲法規(guī)定自然資源國家所有和集體所有的基本制度基礎(chǔ)上，所有權(quán)和占有、使用和收益權(quán)分離的新問題，即形成了新的公私混合財產(chǎn)權(quán)體制。從當前實際情況來看，應(yīng)該說如果沒有這種自然資源產(chǎn)權(quán)制從傳統(tǒng)公有制向多種所有制體制的過渡，就沒有進一步推進深化改革的可能性。長期以來，集體占有并長期經(jīng)營的土地、水域等資源已實際擁有了占有權(quán)，因此在實施自然資源管理領(lǐng)域大部制過程中，應(yīng)重點把握產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的內(nèi)涵，注重保障實際權(quán)益主體的利益。

構(gòu)建自然資源管理大部制的路徑選擇

構(gòu)建中國自然資源管理大部制應(yīng)本著穩(wěn)妥的原則，循序漸進，逐步建立符合我國國情特點的自然資源管理體制。

第一步：以不動產(chǎn)登記為契機，盡快建立信息共享平臺。建立自然資源管理大部制，首先就是要先摸清“家底”。由于我國現(xiàn)行的自然資源管理屬于部門分管體制，造成各個部門在資源普查等方面技術(shù)和標準不一，造成信息失真。信息的共享對于及時了解并掌握自然資源分布和儲量，提高政府決策的科學性、有效性，避免逆向選擇具有十分重要的作用。當前應(yīng)以不動產(chǎn)登記為契機，抓緊全國自然資源信息共享平臺的建設(shè)，盡快實現(xiàn)信息公開化、透明化，從而有效降低行政運行成本，提高政府效率。

第二步：準備界定和劃分自然資源監(jiān)管主體，對自然資源實行分類授權(quán)管理。由中央對自然資源實行統(tǒng)籌管理，對現(xiàn)有跨地區(qū)、跨流域（如海洋、江河等）自然資源實行直接管理。對現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)邊界界定較為清晰的，由中央整體授權(quán)或委托地方政府進行管理，并由其承擔與集體資源所有權(quán)人協(xié)調(diào)的職能，從而確定各級政府的管理邊界。

第三步：研究制定相應(yīng)的機構(gòu)組織法，明確機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責邊界，做到有法可依。在具體權(quán)責邊界劃分上，中央層面上主管機構(gòu)應(yīng)至少擁有自然資源資產(chǎn)的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定和調(diào)整權(quán)、履職監(jiān)督及最終處置權(quán)等權(quán)責。地方層面上應(yīng)明確監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和責任，特別是服從中央對自然資源資產(chǎn)的最終處置權(quán)。應(yīng)特別強調(diào)的是，無論監(jiān)管主體是誰，國家均享有最終處置權(quán)，如在戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等情形下，國家保留對所有自然資源資產(chǎn)的調(diào)度和無償處分權(quán)。

第四步：建立中國自然資源管理大部制——國家自然資源資產(chǎn)管理委員會。該委員會應(yīng)負責建立信息共享機制，整合目前分散在國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局等行政機關(guān)的管理職能，承擔起決策中樞的使命，統(tǒng)一發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的職能；制訂重大戰(zhàn)略決策，梳理現(xiàn)行管理體制下制定的有關(guān)自然資源管理制度，確保在新的自然資源資產(chǎn)管理體制建立后各項監(jiān)管制度的正常執(zhí)行。在機構(gòu)的層級設(shè)置和人員組成安排上，應(yīng)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志兼任該委員會的主要負責人，作為隸屬于國務(wù)院的獨立一級的副國級行政機關(guān)對外開展工作。

第五步：成立地方政府自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，形成管理鏈條。各級地方政府參照中央設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，實行地方政府和國家自然資源資產(chǎn)管理委員會“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的垂直管理體制。省級自然資源資產(chǎn)管理委員會主要職責是結(jié)合所在省區(qū)實際情況貫徹執(zhí)行國家自然資源資產(chǎn)管理委員會的決策，可制定具體的細則，實施本轄區(qū)內(nèi)的一攬子自然資源分配。同時負責與所在地區(qū)集體資源所有權(quán)人主體的協(xié)調(diào)。為有效加強監(jiān)管，國家自然資源資產(chǎn)管理委員會可派駐區(qū)域性監(jiān)督機構(gòu)，對中央政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理事務(wù)，收集地方意見等。這就在一定程度上將政府的“掌舵者”和“劃槳者”的雙重身份進行了有效分離，從而最大程度上確保了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間相互制約又相互協(xié)調(diào)運行機制的正常運轉(zhuǎn)。

改革從來都不是一蹴而就的。實施自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域大部制應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，充分預(yù)計并研判改革中可能遇到的困難，下定決心穩(wěn)妥推進，從而使大部制真正的發(fā)揮出優(yōu)勢，更好地適應(yīng)我國市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。

1.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16

2.習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（22）

3.中華人民共和國憲法.中國法制出版社，2014

4.秦天寶，王金鵬.生態(tài)大部制的范例—我國臺灣地區(qū)“環(huán)境資源部”改革述評[J].環(huán)境保護，2014（7）