淺析高校建設項目跟蹤審計存在的問題與對策

蔣朝敬 （桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

1 概 述

長期以來，工程造價審計大多是采用事后審計，一般是在工程竣工后由施工單位報送竣工結(jié)算資料，審計工作往往在辦公室進行。由于建設工程具有建設周期長組成內(nèi)容復雜等專業(yè)技術(shù)特點，面對如此復雜的審計對象，事后審計無疑使審計的深度和質(zhì)量難以滿足建設方的期望和要求。為了達到工程造價的合理性這一造價審計目的，沒有一個有力的對建設過程的監(jiān)督是不可能實現(xiàn)的，因此必須對傳統(tǒng)的審計方式進行創(chuàng)新，變靜態(tài)的事后審計為動態(tài)的跟蹤審計，將工程造價的事后審核提前和擴展到工程造價形成的全過程，高校建設工程審計工作也不例外。通過跟蹤審計的實施，不僅在原來竣工結(jié)算審計基礎上大大拓寬了審計范圍，而且對原來竣工結(jié)算審計無法審計的造價如設計變更、隱蔽記錄及現(xiàn)場簽證等內(nèi)容進一步加以深化，有助于及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，堵塞管理工作中的漏洞，有效地防范資金流失，盡最大的努力規(guī)避審計風險,提高了高校的審計質(zhì)量。

2 高校工程跟蹤審計的主要工作

高校工程跟蹤審計的主要任務是對建設工程項目實施監(jiān)督、評價、控制、協(xié)調(diào),具體內(nèi)容如下。

①審查建設項目招投標的條件是否具備,招標文件是否是否符合法律法規(guī)要求，評標、定標是否客觀、公正。

②審查工程項目簽訂合同的主體資格、程序是否符合要求,合同條款是否清晰明了，內(nèi)容是否齊全完備,是否有產(chǎn)生歧義或爭議的地方，杜絕有損學校利益的條款出現(xiàn)。

③審查工程項目工程進度款撥付計劃是否按合同相關(guān)約定條款支付。

④參與工程項目的隱蔽工程驗收并做好記錄,對工程簽證進行審查和確認,并負責索賠費用的審核。

⑤審核工程變更和現(xiàn)場簽證的真實性、合法性、必要性、合理性、經(jīng)濟性，尤其對合法性的審核是重點。

⑥建設工程竣工結(jié)算審核工程量是否準確，定額或單價套用是否合理；材料、設備訂購的取價或價差調(diào)整等是否合理、是否符合要求。

3 高校工程建設跟蹤審計工作存在的問題

隨著各高校工程跟蹤審計成效的逐步顯現(xiàn),工程跟蹤審計已經(jīng)逐漸被人們所接納和認識,越來越得到學校各級領(lǐng)導的重視和肯定。但同時也看到,由于工程跟蹤審計是近年來各高校新開展的一項工作，是審計工作的一種創(chuàng)新和發(fā)展,起步比較晚,在實踐過程中會有許多新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)出來,有的還會比較突出,對于這些問題如果不認真分析研究并加以解決,跟蹤審計就難以在高校工程建設中發(fā)揮出應有的監(jiān)督保障作用。當前,高校工程跟蹤審計工作中主要有三個方面的問題。

3.1 審計人員有限、任務重,綜合素質(zhì)不高

跟蹤審計一般分為定期審計、定點審計和駐場審計三種，而高校跟蹤審計通常實行駐場審計的辦法，即從高校審計處或監(jiān)察審計室派出專職審計人員駐施工現(xiàn)場進行全程審計。但首先由于高校審計部門現(xiàn)有的編制有限，大多數(shù)學校的審計部門配備的基建審計人員一般為1～3人左右,而且專業(yè)單一,難以適應基建快速發(fā)展的形勢，難以承擔高?；椖咳^程的審計任務。其次高校新校區(qū)的建設投入大、開工的單位工程數(shù)量多，往往開學必須竣工使用即工期要求短，涉及的環(huán)節(jié)多、專業(yè)多。因此牽涉施工、管理、技術(shù)、造價、法律等方面的知識，從理論上說跟蹤審計應涉及從立項到竣工結(jié)算的各個環(huán)節(jié)，高校對跟蹤審計的期望較高，希望全部工程都能有審計部門跟進，同時高校希望得到全過程的有效審計。但是，審計部門的審計人員有限，懂財務的人員較多，既懂施工、管理、法律，又同時還應該具備豐富的實踐經(jīng)驗的人員比較少，尤其缺少既懂工程造價又懂法律知識的復合型人才，審計力量明顯不足，矛盾較為突出。

3.2 容易偏離審計目標,侵入項目管理

在跟蹤審計模式下,審計成為建設過程中的一個主要控制環(huán)節(jié)，顯現(xiàn)出了旺盛的生命力，彰顯跟蹤審計的力量。但是也不可否認,工程跟蹤審計在各高校并不是一帆風順，在建設項目跟蹤審計過程中,審計人員駐施工現(xiàn)場進行審計,提出審計建議,是審計監(jiān)督的職責。但這一審計模式很容易使審計人員偏離正確的定位而侵入項目管理者的職責范圍。由于實踐中往往需要完成大量的審核工作，如審核合同、工程變更、現(xiàn)場簽證、工程材料與設備的價款、支付工程進度款等。高校建設管理部門及建設監(jiān)理人員往往認為有審計部門在后面把關(guān)就認為由審計部門代替完成上述工作，甚至他們認為純屬審計一家事，把審計部門當作一個“筐”，所有事往里裝，這種錯位地介入了項目管理,會產(chǎn)生職責和利益沖突,審計風險加大,也破壞了跟蹤審計所建立的權(quán)力制衡機制。結(jié)果,建設管理部門應該做的工作不做,應該履行的職責也不去認真履行,而是消極地對待自己的本職工作,這是極不負責任的表現(xiàn)。

3.3 審計依據(jù)不足,審計實踐被動

高校工程跟蹤審計起步較晚，是一項新生事物,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，更沒有法律法規(guī)對跟蹤審計的內(nèi)容、程序與方法進行規(guī)范，目前僅有2009年9月1日施行的《高校內(nèi)部審計務實指南》又由于宣傳不夠無法實施，因此凸顯出建設項目跟蹤審計規(guī)章制度卻相對滯后,使審計人員難以對建設項目作出具有共性的判斷和評價。當前,需要出臺一系列跟蹤審計的規(guī)章制度,制定明確的、可操作性強的跟蹤審計的指導性意見或業(yè)務指南,建立和完善跟蹤審計的程序與行為,既為建設單位制訂項目管理制度提供可遵循的依據(jù),也為跟蹤審計部門提供衡量的標準,對于規(guī)范審計行為,減少審計風險,提高審計質(zhì)量意義重大,它可以使跟蹤審計工作逐步走向嚴密、科學、規(guī)范。

4 對 策

4.1 加強隊伍建設，充實力量，滿足工程建設需要

首先，加強現(xiàn)有工程跟蹤審計隊伍建設，堅持以人為本，立足長遠，抓好對審計人員的培訓，打造一支業(yè)務精良、作風過硬、廉潔高效的審計隊伍。同時鼓勵工程跟蹤審計人員平時努力學習施工新技術(shù)、新方法,不斷提高自己的專業(yè)技術(shù)水平和業(yè)務能力。第二,因高校人員編制有限，可以以提高待遇的方法根據(jù)工程規(guī)模的大小適當引進一些有實際施工管理經(jīng)驗、懂施工技術(shù)、懂管理的工程造價人員充實到學校跟蹤審計隊伍中來。第三,內(nèi)部審計與社會審計相結(jié)合。當自身跟蹤審計力量不足時,借助社會審計力量來完成跟蹤審計任務,是非常直接而有效的手段。借助社會審計力量的根本目的并不僅僅是為了減輕跟蹤審計的工作量,緩解人員緊張的狀況,而是為了更有效地加強管理,提高跟蹤審計的效率,擴大跟蹤審計的覆蓋面。

4.2 到位而不越位,參與而不干預

工程跟蹤審計人員除了搞好工程跟蹤審計工作外，還要加強與有關(guān)部門的溝通、交流之外,做到到位而不越位,參與而不干預。跟蹤審計工作一定要扎實、認真、務實。在工程建設各個階段,每項工作在送交審計前，管理部門首先應詳細審查并明確簽署意見，否則審計部門有權(quán)指出其項目管理行為不到位。因此審計人員只針對施工中存在的問題務必要積極提出跟蹤審計意見及建議,必要時還可以糾正一些有關(guān)工程造價問題中有損學校利益的做法,對跟蹤審計職責范圍之內(nèi)的事情,審計人員要認真負責地去努力完成。但是審計人員履行自己的職責并不意味著要去干預工程施工組織與管理中的事情,對于管理部門的工程日常管理工作,如工程施工的質(zhì)量、進度、安全等問題,管理部門不做決策，審計部門不應代替他們決策，即“不拋磚不引玉”。跟蹤審計不應橫加干預,要支持管理部門在工程管理方面充分行使他們的權(quán)利,否則就是越位。

4.3 盡快建章立制，制定切實可行的工程跟蹤審計辦法

由于工程跟蹤審計是一項新生事物，盡管目前沒有法律法規(guī)規(guī)范跟蹤審計行為，但如桂林理工大學根據(jù)2009年9月1日施行的《高校內(nèi)部審計務實指南》要求，于2009年制定了《桂林理工大學內(nèi)部審計工作規(guī)定》、2013年制定了《桂林理工大學基建、修繕工程項目審計實施辦法》等有關(guān)跟蹤審計的規(guī)章制度，這些制度明確和完善了工程造價審計的職能、審計程序、審計內(nèi)容和范圍,避免了在跟蹤審計過程中產(chǎn)生審計定位的偏離、審計身份的偏離、審計目標的偏離和審計職能的偏離，使審計人員在審計中找準自身的位置，明確所要扮演的角色，知道自己應該做什么，不該做什么，明白審計過程中細中有重點。因此通過制定出一套比較規(guī)范的、切實有效的、可操作的工程跟蹤審計辦法來規(guī)范、約束工程跟蹤審計的實施,達到工程跟蹤審計既要起到有效的監(jiān)督保障、控制工程投資的作用,又要維護好、發(fā)揮好工程建設各方的工作積極性,使工程建設能夠規(guī)范、高效、優(yōu)質(zhì)地完成。同時工程跟蹤審計辦法的制定,還一定要切合實際,要有針對性、有關(guān)規(guī)定要明確、規(guī)范，使遇到問題后,參與建設各方能清楚應怎么做、什么時間做、做什么,這樣就可以避免產(chǎn)生許多矛盾,減少許多不必要的爭論,從而使工程跟蹤審計得以正常開展。當然,跟蹤審計辦法不是一成不變的,它應該是隨著工程跟蹤審計的實踐不斷總結(jié)、不斷完善,使跟蹤審計工作為高校建設項目更好發(fā)揮作用。