城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)問題及對策分析

熊秋蘭 趙雪梅 孫靜雯

(成都理工大學旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學院，四川 成都 610059)

引言

2013年4月，國土資源部印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》，確定在國內(nèi)十個省 (區(qū)、市)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，通過試點以完善土地利用政策和土地管理機制，達到優(yōu)化土地利用結構，轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，提高土地資源利用率和其對社會發(fā)展的保障力的目的。

一、城鎮(zhèn)低效利用土地

城鎮(zhèn)低效利用土地一般指土地的很多方面沒有達到預期要求，且利用空間還有待提高和調節(jié)的城鎮(zhèn)建設用地;具體包括土地用途、它的投資力度以及人均建設用地面積等多方面。同時，低效用地還包括大小城市和村鎮(zhèn)中布局不規(guī)范、未得到充分利用，且用途不合理的低效率建設用地。在城市建設之初，一些遺留問題和通過降低土地成本來吸引外資以及不合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃都可能造成城鎮(zhèn)現(xiàn)存的低效建設用地［1］。

根據(jù)國土資源部的相關要求，城鎮(zhèn)低效用地具體可以分為幾類。它們包括國家產(chǎn)業(yè)政策明令禁止的和淘汰類的產(chǎn)業(yè)用地，沒有達到國家安全生產(chǎn)標準和環(huán)境保護要求的用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，未能規(guī)范化的布局和設施落后的建設用地以及在城鎮(zhèn)規(guī)劃中明確需要改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等［2］。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前提背景

不管是城市還是村鎮(zhèn)，其經(jīng)濟發(fā)展和它的生活生存環(huán)境密切相關，環(huán)境的好壞直接關系著城鎮(zhèn)的文明與進步，城市環(huán)境是城市的臉，千瘡百孔、臟、亂、差，總是讓人不忍直視。城市環(huán)境，是城市化進程中的關鍵因素，而有著美麗優(yōu)雅的城市環(huán)境，就像拿著一把通向成功與發(fā)達的鑰匙，而城鎮(zhèn)低效用地正是影響城市環(huán)境，阻礙城鎮(zhèn)發(fā)展的首要因素，因此城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一項刻不容緩的工作。

近年來，城鎮(zhèn)化水平提升的同時土地利用效率卻在不斷下降。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進使得城鎮(zhèn)土地低效、粗放利用現(xiàn)象不斷加劇，部分地區(qū)土地資源浪費現(xiàn)象相當嚴重，使我國工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠遠落后于發(fā)達國家。據(jù)國家土地督察系統(tǒng)在2011年例行督察中發(fā)現(xiàn)，其中43個城市中就有918個項目存在土地閑置和浪費現(xiàn)象，涉及面積達8．84萬畝。一些地區(qū)土地閑置現(xiàn)象大量存在且不能得到有效處理和安置，導致土地資源的浪費。同時，有些建成的城市結構并不合理導致城市結構的紊亂并降低了城市居民的生活質量［3］。

制度上的復雜性導致我們需要用更大的政策創(chuàng)新來提高利用效率。我國地大物廣，土地有復雜性，使得我國國有土地和集體土地在過去幾十年“攤大餅”式的城市化進程中，混雜糾結在一起，從而形成了各種大小不一的城中村;在工業(yè)升級和改造過程中大量淘汰的產(chǎn)業(yè)用地和“退二進三”用地沒有得到很好的開發(fā)和利用。土地蘊含的豐厚利益使得土地所有者，各自追求小集體的利益而非全社會的利益最大化。這就要求我們的政府在摸清土地現(xiàn)狀的基礎上，制定合理的土地利用

三、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)意義

(一)推進節(jié)約集約用地，緩解用地供需矛盾

改革開放的不斷推進使我國在經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了一系列非凡成績的同時也導致了龐大的資源耗費和犧牲環(huán)境的慘痛代價，并導致生態(tài)環(huán)境日益惡化，資源過度消耗等問題。目前，隨著我國經(jīng)濟長時間快速而平穩(wěn)的發(fā)展趨勢，加大了我國對建設用地的需求;再者，國家土地資源的不合理規(guī)劃也導致了土地供需矛盾的加劇和惡化。時下，建設用地規(guī)模正在以快速的步伐超過或接近土地利用總體規(guī)劃確定的2020年控制規(guī)模。許多城市的土地資源開發(fā)強度遠遠超過了30%，例如珠三角以及長三角地區(qū)，這個現(xiàn)象嚴重地威脅到區(qū)域生態(tài)環(huán)境和社會的可持續(xù)發(fā)展。目前只有通過嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，開展城鎮(zhèn)低效用地的二次開發(fā)，才能有利于改變城鎮(zhèn)低效和閑置用地的處置力度，增加土地供給，提高土地利用率和提高集約節(jié)約用地［4］。

(二)促進產(chǎn)業(yè)結構調整升級，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變

據(jù)十八大報告，我國的經(jīng)濟結構轉型和發(fā)展方式轉變?nèi)〉昧艘欢ǔ尚?。但由于我國舊城區(qū)存在大量城鎮(zhèn)低效用地，迫切的需要對這些低效廠房用地進行改造，裁掉一些低效益，大能耗的企業(yè)，對于一些高新企業(yè)項目要積極引入，并積極推進和優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結構，以達到產(chǎn)業(yè)的高效集聚。對于城鎮(zhèn)低效用地來說，我們希望通過對它的再開發(fā)規(guī)劃與實施調控手段，采取新的土地方針政策來保證經(jīng)濟穩(wěn)中求進的發(fā)展，同時引導經(jīng)濟發(fā)展改變方式、調整和升級產(chǎn)業(yè)結構，并對落后產(chǎn)業(yè)相關配套土地資源進行整理和優(yōu)化，使其不僅達到節(jié)能和環(huán)保的目的，而且在此基礎上進一步提高土地資源利用效率，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

(三)加快城鎮(zhèn)更新，改善人居環(huán)境

針對城市建設發(fā)展中形成的“城中村”和布局雜亂的落后舊城區(qū)，進行綜合整治、功能完善或拆除重建，以達到提升城市整體形象和提高人居生活環(huán)境的目的。由于城鎮(zhèn)低效用地的存在，致使城鎮(zhèn)建設用地無法實現(xiàn)功能與效益的良性循環(huán)，無法取得最大最優(yōu)的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。而在城鎮(zhèn)建設用地資源日益緊缺的前提下，城鎮(zhèn)低效建設用地再開發(fā)，在提高城鎮(zhèn)建設用地的利用潛力的同時，不僅促進了城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，而且提升了城鎮(zhèn)功能和優(yōu)化了城鎮(zhèn)空間布局，改善了人居環(huán)境［5］。

四、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)可能遇到的問題及對策分析

(一)用地權屬存在歷史遺留問題、相關政策制度亟待完善

目前，城鎮(zhèn)低效用地存在很多歷史遺留問題，而且大部分還涉及到混合產(chǎn)權以及一戶多宅，但在現(xiàn)有的土地相關政策中，對這些問題還沒有嚴格限定。時下大部分城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和改造的過程中，大量不合法建筑以及不明土地產(chǎn)權的復雜性等問題的存在，增加了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的難度。而且，對此類違法違章建筑、住房的改造和拆遷，沒有明確的法律規(guī)范和指導意見。目前時期，迫切的需要土地管理制度的改革和創(chuàng)新來針對性的解決這部分需要再開發(fā)和改造的城鎮(zhèn)低效用地涉及的產(chǎn)權問題。同時國家也急需制定相關法律政策和指導意見來明確歷史遺留用地問題的處理辦法、時間界限、用地手續(xù)，確保整個過程的順利有效的進行，因此，研究和編制新的土地政策來解決城鎮(zhèn)低效用地和歷史遺留用地手續(xù)確權的問題是土地管理制度必不可少的重要環(huán)節(jié)［6］［7］。

(二)城鎮(zhèn)低效用地交易不夠規(guī)范，急需制定有關支持政策，確保再開發(fā)的合法性

在目前的城鎮(zhèn)低效用地交易市場中，存在著各種矛盾問題和現(xiàn)象，例如，對于改造方案的成本計算上不一定能科學地估算，二對于改造企業(yè)的選擇也不能做到合法、公開、透明化，對于公共利益與改造主體利益的平衡上很難同時兼顧等。因此，基于城鎮(zhèn)低效用地利用的特點，構建一套符合城鎮(zhèn)低效用地交易規(guī)律的科學政策體系的工作迫在眉睫，以此來達到城鎮(zhèn)低效用地市場交易的公開、公平、公正的目的，并確保選擇和引入實力強、信譽高、有社會責任感的合作公司，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃和平衡公共利益與改造主體利益的要求，提高權屬人參與改造的積極性，以保證城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)活動的順利開展［8］。

(三)拆遷、安置、補償涉及矛盾諸多，均衡各方利益

在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實踐過程中，涉及諸多矛盾，首先是安置方式，無論是就近安置還是異地安置，房源的有效供給無疑是拆遷成功的首要條件;其次，規(guī)定補償價值標準和補償總量的基礎是拆遷補償房屋的權屬屬性和建筑屬性的認定;三，補償原則的問題，主要矛盾集中在標準的客觀性和人的主觀性上，表現(xiàn)在個別被拆遷戶的期望值過高與客觀現(xiàn)實相悖、確定標準以后在執(zhí)行上的統(tǒng)一性和個別特殊案例之間的差異性的矛盾;四，拆遷房屋產(chǎn)權的問題，產(chǎn)權不明確，或是無法聯(lián)系到產(chǎn)權人，或是多個產(chǎn)權人意見不統(tǒng)一等都加大了方案落實的阻力。因此，建立拆遷安置補償?shù)暮椭C民主參與的協(xié)調機制，組建拆遷安置補償協(xié)調委員會勢在必行，并打算經(jīng)過多輪協(xié)商調節(jié)，最終找到一個利益平衡點，使拆遷安置補償順利推進［5］。

同時，在城鎮(zhèn)低效用地改造過程中，規(guī)劃利益分配失調也是一個大問題。首先可能存在城市功能布局和生態(tài)環(huán)境壓力的問題;其二，還未建立保障性住房配建的硬性標準以及保障性住房的比例還沒有得到硬性規(guī)定，這使得保障性住房科學配比建設不能與城鎮(zhèn)低效用地改造建設同時進行;三，沒有顧及到需要改造的區(qū)域內(nèi)的非戶籍人口和城市租房居住的流動人口的后續(xù)住房問題，而此類非戶籍常住人口、外來租住人口數(shù)量較多，改造時，若未能對這類問題考慮全面，將會給后續(xù)的社會管理帶來嚴重的不穩(wěn)定因素;四，二次開發(fā)中關于原土地權屬人、開發(fā)商、政府這三者之間的利益分配失衡問題，所以，應根據(jù)城鎮(zhèn)低效土地交易市場的規(guī)律，構建科學合理的改造利益分配機制，兼顧市場核心主體的合理利益與原土地權屬人的合法權益，并確保公共利益不受損失，實現(xiàn)三者之間的利益平衡［5］。

(四)完善保障措施

首先，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是一個過程，也是一個新的規(guī)劃，它需要一個完整的工作實施方案，嚴格的工作程序和完善的監(jiān)管部門監(jiān)管措施。隨時掌握再開發(fā)過程中的實況，了解進度，確保開發(fā)過程中每一個步都切實有效的進行。其次，由于再開發(fā)利用過程中可能遇見的諸多問題、矛盾、糾紛，因此，制定一套完善的防范風險的措施也是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程必不可少的工作。只有做好保障措施，才能使得改造工作安全順利有效的進行。

五、小結

隨著社會的發(fā)展，城市化進程的加快，在城鎮(zhèn)建設用地指標越來越嚴格的前提下，盤活城鎮(zhèn)低效用地確實是一個行之有效的辦法。在某種程度上，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)相對增加了城鎮(zhèn)建設用地指標，對于城中村，廢棄企業(yè)等的改造不僅改善了城鎮(zhèn)環(huán)境，同時對促進城鎮(zhèn)發(fā)展也起到了積極作用。為節(jié)約集約土地資源做出了貢獻，確保了土地資源的有效利用，促進了人與自然的和諧相處和人類社會的健康可持續(xù)發(fā)展。

［1］閆旻，馬鷹，許明．小城鎮(zhèn)低效建設用地利用的原因及對策［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟信息．2012(12)

［2］國土部力推城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)優(yōu)化土地利用結構［EB/OL］． (2013 －04 －26)．http://news．dichan．sina．com．cn/2013/04/26/710943．html

［3］《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》點評:城鎮(zhèn)化非簡單造城，土地利用率亟待提升 ［EB/OL］．(2013－04－22 )． http://cn． globalgeopark． org/fytt/distribution/6497．htm．

［4］羅海波．堅持節(jié)約集約用地 構建和諧人地關系 ［J］．浙江國土資源．2008(04)

［5］江奇，楊承志．盤活城鎮(zhèn)存量低效用地——城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的新路徑［J］．中國房地產(chǎn)．2013(10)

［6］賴玉瑩．城鎮(zhèn)存量建設用地整治研究與應用［D］江西農(nóng)業(yè)大學2013(05)

［7］唐健．城鎮(zhèn)低效，用地再開發(fā)政策分析 ［J］．中國土地．2013(07)

［8］常江，馮姍姍，張先州，李錦．礦區(qū)工業(yè)廢棄地再開發(fā)研究——以徐州夏橋井廢棄地改造為例 ［J］．中國礦業(yè)．2007(06)