“十三五”規(guī)劃戰(zhàn)略性重大問題分析——訪國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院科研管理部主任高國(guó)力

□ 本刊記者 邢 華

高國(guó)力，國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院科研管理部主任、研究員、博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、新區(qū)和開發(fā)園區(qū)、資源型城市、老工業(yè)基地等領(lǐng)域的理論和政策研究。本刊記者 孫大勇/攝影

記者：高主任，您好！黨的十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃，為未來五年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展繪就藍(lán)圖。作為“十三五”規(guī)劃前期研究的參與者，您能與我們分享一下心得體會(huì)嗎？

高國(guó)力：關(guān)注“十三五”規(guī)劃，首先要客觀地來看“十三五”規(guī)劃面臨的環(huán)境和形勢(shì)。應(yīng)該說，“十三五”是改革開放以來，形勢(shì)較為嚴(yán)峻的一個(gè)五年。

國(guó)際形勢(shì)上，國(guó)際金融危機(jī)深遠(yuǎn)影響持續(xù)，盡管美國(guó)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)回升，但世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還處于低迷的階段。經(jīng)濟(jì)全球化的情況下，外需是我們拉動(dòng)“十三五”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一塊非常重要的陣地，但是現(xiàn)在看來這塊陣地風(fēng)險(xiǎn)很大，至少在“十三五”前半期是不容樂觀的。

從國(guó)內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、新常態(tài)特征顯現(xiàn)?！笆濉币?guī)劃中的一個(gè)說法是既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)，總體上是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，但“十三五”規(guī)劃換了一個(gè)說法，即總體上是處于大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。這說明我們更清醒地認(rèn)識(shí)到，未來五年，國(guó)內(nèi)新常態(tài)會(huì)帶來很多挑戰(zhàn)。

社會(huì)事業(yè)發(fā)展不斷強(qiáng)化，社會(huì)矛盾和摩擦凸顯，也是“十三五”時(shí)期一個(gè)不可忽視的問題。同時(shí)，“十三五”規(guī)劃對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。下一步，在國(guó)家戰(zhàn)略方針大方向基本不變的情況下，更多的發(fā)展重點(diǎn)和任務(wù)要重心下移，集中將智慧、精力放到中觀和微觀層面。另外，國(guó)土空間開發(fā)格局優(yōu)化、區(qū)域政策差異化增強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳循環(huán)發(fā)展面臨更大的約束，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的深入實(shí)施，都是“十三五”時(shí)期將面臨的新形勢(shì)。

記者：今年10月，中國(guó)經(jīng)濟(jì)同比增長(zhǎng)破7，按照“十三五”規(guī)劃中到2020年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)翻一番的目標(biāo)要求，未來五年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均至少要達(dá)到6.5%，那么在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)候，如何達(dá)到這個(gè)目標(biāo)？

高國(guó)力：各省市要立足全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)來確定規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)全國(guó)來講，6.5是個(gè)目標(biāo)，具體到各省市縣不一樣，有的會(huì)高一點(diǎn)，有的會(huì)低一點(diǎn)。各地市一定要考慮自己的情況和國(guó)家省市的要求，選一些可行的指標(biāo)來確定自己的規(guī)劃目標(biāo)。當(dāng)然不能夠以此為依據(jù)，大幅度下調(diào)增速，至少要定一個(gè)跳一跳、蹦一蹦就能夠得著的目標(biāo)。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，最直接的是外在動(dòng)力，也就是優(yōu)化需求端，升級(jí)供給端。需求里面尤其要擴(kuò)大消費(fèi)，特別是擴(kuò)大居民消費(fèi)。我們的消費(fèi)率去年大約是50%，其中35%是居民消費(fèi)，還有15%左右是政府消費(fèi)。下一步就要把居民消費(fèi)的蛋糕做大，把政府的蛋糕穩(wěn)住，整個(gè)提高消費(fèi)率。創(chuàng)造新供給，不能再是傳統(tǒng)的、過剩的產(chǎn)能和供給業(yè)態(tài)，要提供有效供給，特別是提高中高端的供給。所以，下一步要研究如何把分散在各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的中低端供給的資源集中起來，通過一些政策引導(dǎo)，讓它們逐漸轉(zhuǎn)移到高端有效供給上去。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，最根本的是內(nèi)在動(dòng)力，也就是改革開放。體現(xiàn)內(nèi)在動(dòng)力的一個(gè)重要指標(biāo)是全要素勞動(dòng)生產(chǎn)力，中國(guó)前幾十年靠資本的巨量投入來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，現(xiàn)在最關(guān)鍵的，是如何保證投資有一個(gè)好的結(jié)構(gòu)，有一個(gè)好的回報(bào)。全要素包括人口、土地、技術(shù)等等，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)走勢(shì)影響巨大。我認(rèn)為，穩(wěn)定提高全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式非常有幫助，對(duì)扭轉(zhuǎn)靠資本量的投入來支撐增長(zhǎng)也是非常有幫助的。

記者：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速需要產(chǎn)業(yè)支持，但是在“十三五”規(guī)劃中沒有專門對(duì)產(chǎn)業(yè)單獨(dú)立章，這是不是意味著對(duì)產(chǎn)業(yè)不重視了？

高國(guó)力：這體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府不再去過多干預(yù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，而是在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的基礎(chǔ)上確定規(guī)劃重點(diǎn)。這是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的非常大的任務(wù)。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既包含一二三次產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，更包含制造業(yè)內(nèi)部、服務(wù)業(yè)內(nèi)部和農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。我印象中山東的制造業(yè)比重偏高，服務(wù)業(yè)相對(duì)滯后，不能單純說這種結(jié)構(gòu)不好，關(guān)鍵看服務(wù)業(yè)和制造業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。國(guó)際金融危機(jī)中歐盟國(guó)家受沖擊最小的，恰恰是制造業(yè)有一定比例的德國(guó)、奧地利、英國(guó)等國(guó)家，受沖擊最厲害的，是原來以旅游、金融、文化為主而沒有多少實(shí)體經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，如希臘、意大利等。美國(guó)政府發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過于偏重于發(fā)展金融、物流等服務(wù)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)太大，現(xiàn)在提出要重返制造業(yè)，要把移居海外的一批制造業(yè)回流到國(guó)內(nèi)。所以，一定要辯證認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，各地市要結(jié)合自身的情況來看待產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第二，規(guī)劃中提到要加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)實(shí)施中國(guó)制造2025，并且提出了要柔性智能綠色制造，要拓展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，特別點(diǎn)出了未來著力培育的幾個(gè)先進(jìn)的制造業(yè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制的手段化解產(chǎn)能過剩，要發(fā)展天使投資、創(chuàng)業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)投資，要完善新三板和創(chuàng)業(yè)板等等。“十三五”是中國(guó)制造2025的關(guān)鍵階段，能夠打造一批具有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)，是中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重要的支撐。

第三，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)無疑是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推進(jìn)的重要方向，但是確實(shí)要分階段、分地區(qū)來制定切實(shí)可行的目標(biāo)，在建議中提出生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)要更多向?qū)I(yè)化、價(jià)值鏈高端化轉(zhuǎn)變，同時(shí)專門提出來制造業(yè)要專門由生產(chǎn)型向生產(chǎn)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。貴州貴安新區(qū)搞了一個(gè)亮點(diǎn)，給我留下很深的印象。它就利用云貴高原海拔高的優(yōu)勢(shì)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)接包了東南亞很多數(shù)據(jù)的處理。貴州不缺電，同時(shí)一年到頭都是涼爽的，不需要空調(diào)對(duì)機(jī)器進(jìn)行降溫，成本低。所以，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)里面有很多業(yè)態(tài)不受時(shí)空的限制，別看貴州偏遠(yuǎn)，只要?jiǎng)?chuàng)意跟上，個(gè)性化的服務(wù)跟上，就會(huì)有人委托你干活，就會(huì)有利潤(rùn)。我認(rèn)為，服務(wù)業(yè)創(chuàng)新拓展和探索的空間很大，特別要關(guān)注一些新模式、新技術(shù)和新業(yè)態(tài)的融合，一旦先入為主，就會(huì)有很大的潛力。

記者：學(xué)習(xí)體會(huì)“十三五”規(guī)劃建議，還有很多重點(diǎn)內(nèi)容，您能對(duì)如何貫徹學(xué)習(xí)規(guī)劃提些意見和建議嗎？

高國(guó)力：第一，要考慮“四化同步”的戰(zhàn)略要求，確定規(guī)劃的重大建設(shè)項(xiàng)目。要有前瞻式思維，結(jié)合中國(guó)制造2025，謀劃一大批重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是對(duì)服務(wù)業(yè)，對(duì)信息化，進(jìn)行業(yè)態(tài)融合創(chuàng)新。同樣圍繞城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一定要擺脫傳統(tǒng)的思維，立足一些新業(yè)態(tài)和新技術(shù)的融合，考慮一些重大項(xiàng)目的布局。

第二，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略思維，確定規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)和配套機(jī)制。規(guī)劃首次提到五大發(fā)展理念，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享集成在一起，上升到一個(gè)體系，這確實(shí)是一個(gè)重大的創(chuàng)新。我認(rèn)為，創(chuàng)新需要土壤、氛圍、環(huán)境，不能操之過急，與其過多地關(guān)注圍繞新項(xiàng)目、新技術(shù)著急上火，不如圍繞創(chuàng)新的土壤和氛圍，圍繞配套環(huán)境多謀劃，最終的創(chuàng)新就會(huì)迸發(fā)出來。

第三，著眼全面提升開放水平，確定規(guī)劃的開放重點(diǎn)和方式。五大發(fā)展理念中，開放發(fā)展是非常重要的。規(guī)劃提到要增強(qiáng)制度性話語權(quán)、要堅(jiān)持內(nèi)外需協(xié)調(diào)、進(jìn)出口平衡，這都是新的提法。同時(shí)首次明確提出要引進(jìn)來與走出去并重，引資和引技引智并舉。我個(gè)人覺得，加工貿(mào)易要轉(zhuǎn)型升級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)進(jìn)優(yōu)出，更重要的是要加快服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，縮小貿(mào)易逆差。

第四，適應(yīng)全面深化改革的戰(zhàn)略趨勢(shì)和要求，確定規(guī)劃的改革方向和重點(diǎn)。改革是貫穿“十三五”的一條主線，但我認(rèn)為具體到不同的省市縣，一定要選準(zhǔn)自己權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)該改革的一些事項(xiàng)和領(lǐng)域，避免鋪得太多。

第五，從綠色、共享發(fā)展、堅(jiān)持人民主體地位等方面強(qiáng)化規(guī)劃的落腳點(diǎn)和歸宿。這次提出來要堅(jiān)持人民主體地位，是整個(gè)編制規(guī)劃的落腳點(diǎn)和根本歸宿，建議中還出現(xiàn)了“兩個(gè)中國(guó)”——美麗中國(guó)、健康中國(guó)，這說明中國(guó)對(duì)民生的關(guān)注前所未有。

第六，在加強(qiáng)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上，規(guī)劃中西部地區(qū)同步建成小康社會(huì)的合理目標(biāo)任務(wù)。中國(guó)是個(gè)大國(guó)，區(qū)域協(xié)調(diào)是一個(gè)長(zhǎng)期的話題，全面建成小康社會(huì)也好，全面現(xiàn)代化也好，仍然會(huì)存在比較明顯的區(qū)域差別。各省市在確定一些目標(biāo)任務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該切實(shí)考慮自己的比較優(yōu)勢(shì)，在單項(xiàng)上做出規(guī)模，做出競(jìng)爭(zhēng)亮點(diǎn)。

第七，從精細(xì)操作、定向調(diào)控、區(qū)間管理、紅線底線思維等角度明確規(guī)劃實(shí)施的保障體系。這一次建議，對(duì)規(guī)劃的落地、落實(shí)非常重視，所以各級(jí)政府在實(shí)施規(guī)劃時(shí)要注意區(qū)間調(diào)控和定向調(diào)控相結(jié)合，只要沒有波動(dòng)到區(qū)間之外，就沒必要去強(qiáng)刺激。另外就是紅線跟底線，基本農(nóng)田、城市增長(zhǎng)邊界、生態(tài)保護(hù)等都有紅線和底線，這是“十三五”規(guī)劃明確了的約束性的要求。