加強資源環(huán)境審計 助力生態(tài)文明建設(shè)

谷樹忠

我國面臨著十分嚴(yán)峻的資源環(huán)境問題，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但其中發(fā)展理念及干部考核體系的偏差是主要原因之一。為此，迫切需要加強資源環(huán)境審計，破解資源環(huán)境困境，扎實推進我國生態(tài)文明建設(shè)。

大力推進生態(tài)文明建設(shè)和加快干部考核制度改革，均對資源環(huán)境審計提出了迫切需求

大力推進生態(tài)文明建設(shè)對資源環(huán)境審計提出了迫切需求。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的高度，強調(diào)必須與經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和政治建設(shè)五位一體地系統(tǒng)推進，并著重從資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)保育和空間優(yōu)化等方面作出了系統(tǒng)闡釋。資源環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)成敗的關(guān)鍵，特別需要對各級黨政干部的資源環(huán)境行為進行監(jiān)督和約束。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對資源環(huán)境問責(zé)提出了明確要求：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”（第51條），“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”（第52條）。同時，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》又進一步強調(diào)了要加強資源環(huán)境審計。

資源環(huán)境審計是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。其一，資源環(huán)境審計有助于監(jiān)督和制約各級黨政機關(guān)和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，糾正其片面追求經(jīng)濟增長而忽視資源環(huán)境保護的不良傾向，從而有助于實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。其二，資源環(huán)境審計有助于直接或間接地摸清一個地區(qū)的資源環(huán)境家底，從而有助于資源環(huán)境科學(xué)決策。其三，資源環(huán)境審計有助于防止資源資產(chǎn)及其收益流失，從而有助于為國家和人民保全國家自然資源資產(chǎn)及其收益。

加快干部考核制度改革對資源環(huán)境審計提出了迫切需求?！巴晟瓢l(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”（第14條）。2013年12月6日中組部《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》：“政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部……考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名”?！巴晟普兛己嗽u價指標(biāo)。根據(jù)不同地區(qū)、不同層級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容。強化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核”?！皩嵭胸?zé)任追究。制定違背科學(xué)發(fā)展行為責(zé)任追究辦法，強化離任責(zé)任審計，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴(yán)重浪費的，造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任”。

我國資源環(huán)境審計大致已經(jīng)歷了三個發(fā)展階段

第一階段：1983年～1998年。沒有明確提出環(huán)境審計的概念，但在審計項目中涉及到一些對環(huán)境保護資金的審計事項。例如，對4個城市環(huán)境保護補助資金的審計，對13個城市排污費的審計。

第二階段：1998年～2002年。1998年審計署成立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司，明確了環(huán)境審計職能。期間，審計署主要從促進環(huán)境污染治理和促進生態(tài)環(huán)境保護兩個方面，組織開展了多項環(huán)境審計。中國審計署于2000年當(dāng)選為亞洲審計組織環(huán)境審計委員會主席，環(huán)境審計的國際交往日趨活躍。

第三階段：2003年～2013年底。2003年6月，審計署成立環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著環(huán)境審計成為一項全署性的工作?！秾徲嬍痍P(guān)于加強資源環(huán)境審計工作的意見（20090904）》對資源環(huán)境審計工作進行了說明：（1）提出了資源環(huán)境審計的指導(dǎo)思想，即深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以促進貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策為目標(biāo)，緊緊圍繞我國資源環(huán)保工作的中心，積極開展資源環(huán)境審計，維護國家資源環(huán)境利益，防范資源環(huán)境風(fēng)險，保障國家資源環(huán)境安全，充分發(fā)揮審計在促進資源開發(fā)利用管理和生態(tài)環(huán)境保護中的“免疫系統(tǒng)”功能。（2）提出了資源環(huán)境審計的三大任務(wù)，即檢查資源環(huán)保政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行和戰(zhàn)略規(guī)劃的實施情況，分析政府履責(zé)績效，促進落實和完善相關(guān)政策制度，規(guī)范資源開發(fā)利用管理和環(huán)境保護工作行為;檢查資源環(huán)保資金的征收、分配、使用和管理情況，揭露存在的偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等問題，分析評價資源環(huán)保資金使用績效，促進規(guī)范資金管理，提高資金使用效益;檢查資源環(huán)境相關(guān)項目的建設(shè)和運營效果，揭示和查處資源開發(fā)利用管理和環(huán)境保護工作中的浪費資源、破壞環(huán)境、資產(chǎn)流失等問題，加強資源環(huán)境管理，維護國家資源環(huán)境安全。（3）提出要不斷創(chuàng)新資源環(huán)境審計方式與方法，包括積極開展合作審計、積極開展跟蹤審計、積極運用信息技術(shù)與方法等。（4）提出要建立和完善資源環(huán)境審計工作制度，包括建立和完善審計機關(guān)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機制;建立和完善審計機關(guān)與主管部門協(xié)調(diào)配合機制;建立和完善資源環(huán)境審計工作規(guī)范;建立和完善資源環(huán)境審計工作報告制度。

近30年的資源環(huán)境審計，在監(jiān)管資源環(huán)境規(guī)費收支、保全國有資源資產(chǎn)及其收益等方面發(fā)揮了重要作用，也對資源環(huán)境保護間接發(fā)揮了積極作用。然而，與我國資源環(huán)境形勢快速發(fā)展相比，與公民環(huán)境意識不斷增強相比，與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和要求相比，還存在諸多不適應(yīng)的問題，迫切需要拓展資源環(huán)境審計思路、創(chuàng)新資源環(huán)境審計制度。

大力加強資源環(huán)境審計，助力首都生態(tài)文明建設(shè)

轉(zhuǎn)變資源環(huán)境審計的思路。我國資源環(huán)境審計，在既有的工作基礎(chǔ)上必須實現(xiàn)三個根本性轉(zhuǎn)變：一是審計內(nèi)容須從對資源環(huán)境資金的審計，轉(zhuǎn)向?qū)Y源環(huán)境本身的審計，從“盯錢”轉(zhuǎn)向既“盯錢”也“盯事”還“盯人”;二是須從對資源環(huán)境行為的審計，轉(zhuǎn)向資源環(huán)境變化結(jié)果的審計，更加注重資源環(huán)境本身的變化，為資源環(huán)境問責(zé)提供堅實的基礎(chǔ);三是審計思維須從狹義的審計思維，轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)、多部門融合的廣義審計思維，著眼于為破解資源環(huán)境困境、促進生態(tài)文明建設(shè)提供支撐;四是審計手段須從傳統(tǒng)查賬為主的審計，轉(zhuǎn)向既查賬又查實的審計，注重調(diào)查研究資源環(huán)境實際變化及廣大市民的反映。

明確資源環(huán)境審計的內(nèi)涵。所謂審計，是由國家授權(quán)或接受委托的專職機構(gòu)和人員，依照國家法規(guī)、審計準(zhǔn)則和會計理論，運用專門的方法，對被審計單位的財政、財務(wù)收支、經(jīng)營管理活動及相關(guān)資料的真實性、正確性、合規(guī)性、效益性進行審查和監(jiān)督，評價經(jīng)濟責(zé)任，鑒證經(jīng)濟業(yè)務(wù)，用以維護財經(jīng)法紀(jì)、改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益的一項獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動。所謂資源環(huán)境審計，是國家審計機關(guān)及其授以機構(gòu)，依照國家相關(guān)法律法規(guī)、審計準(zhǔn)則、會計理論、專業(yè)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對政府、企事業(yè)單位等行為主體的資源環(huán)境相關(guān)活動及其效果、社會經(jīng)濟活動的資源環(huán)境效果等，進行審查、監(jiān)督、評價及追溯的活動。

確認(rèn)資源環(huán)境審計的功能。審計在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的五大功能，在資源環(huán)境審計中都有充分體現(xiàn)，即資源環(huán)境審計發(fā)揮著監(jiān)督、控制、制約、法治和免疫的功能，其中，監(jiān)督旨在監(jiān)督與資源環(huán)境有關(guān)的違法、違規(guī)行為及其主體;控制旨在調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的方向、速度、規(guī)模、效率、質(zhì)量、公平等;制約或平衡則旨在社會經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境灌溉面積占用之間尋求平衡;法治指重視資源環(huán)境法律法規(guī)、規(guī)劃、程序、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)等的執(zhí)行;免疫或預(yù)警則強調(diào)資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)性作用，加強自然資產(chǎn)的保護、保值和增值。

重視資源環(huán)境審計的作用。資源環(huán)境問題是科學(xué)發(fā)展的核心問題，資源環(huán)境審計是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要抓手，是生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，是生態(tài)文明建設(shè)制度的重要組成部分，亦是國家治理體系的重要內(nèi)容。審計本身就是國家治理體系的重要組成部分，不能把資源環(huán)境問題管好的政府不是一個治理有方的政府，負責(zé)任的政府必須要把資源環(huán)境問題解決好。

明確資源環(huán)境審計的對象。資源環(huán)境審計的對象是政府，包括市級政府、區(qū)縣政府等。政府是資源環(huán)境審計的絕對客體（對象）：政府是資源配置的主體;政府是環(huán)境保護的主體之一;政府是生態(tài)保護、修復(fù)與生態(tài)紅線的守護主體;資源環(huán)境生態(tài)行為偏差者往往是政府（直接行為主體+間接行為主體）。

厘清資源環(huán)境審計的內(nèi)容。目前環(huán)境審計的內(nèi)容主要包括對環(huán)境專項資金績效的審計、對環(huán)境建設(shè)項目效益的審計、對環(huán)境保護部門（含生態(tài)環(huán)境建設(shè)主管部門）職責(zé)履行情況的審計、對環(huán)境政策法規(guī)落實情況的審計等。為適應(yīng)首都生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要，必須將審計內(nèi)容拓展為資源環(huán)境生態(tài)本身的變化：資源基礎(chǔ)及其變化;環(huán)境質(zhì)量及其變化;生態(tài)服務(wù)及其變化;資源環(huán)境生態(tài)資金使用及項目執(zhí)行;資源環(huán)境政策法規(guī)落實情況等。

確認(rèn)資源環(huán)境審計的瞄準(zhǔn)重點。首先，要瞄準(zhǔn)問題最多、最重的方面，包括以PM2.5為核心的大氣質(zhì)量問題;以水質(zhì)惡化為主的水環(huán)境問題;以土地征占拆遷為主的土地問題等。其次，要瞄準(zhǔn)關(guān)注度最高、反映最強烈的方面，包括關(guān)乎經(jīng)濟利益、關(guān)乎人民健康、關(guān)乎首都形象、關(guān)乎首都功能的資源環(huán)境方面。

確認(rèn)資源環(huán)境審計的關(guān)鍵指標(biāo)。一是土地類指標(biāo)，包括耕地面積保有量及其增減率、基本農(nóng)田保有量及其增減率、建設(shè)用地新增面積及征地拆遷補償?shù)轿宦?，以及土地出讓金收支情況。二是水資源類指標(biāo)，包括自來水水質(zhì)達標(biāo)率、集中飲用水源地水質(zhì)達標(biāo)率、水體水質(zhì)達標(biāo)率等。三是能源類指標(biāo)，包括單位GDP能耗、節(jié)能減排任務(wù)完成率等。四是空氣質(zhì)量類指標(biāo)，包括PM10濃度及其達標(biāo)率、PM2.5濃度及其達標(biāo)率等。五是林草生態(tài)類指標(biāo)，包括林草覆被率、森林防火、病蟲害防治等。

加強資源環(huán)境審計能力建設(shè)。充實資源環(huán)境審計隊伍，使之成為資源環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)文明建設(shè)的守護者、促進者。加強資源環(huán)境審計培訓(xùn)，重點加強資源環(huán)境基本知識培訓(xùn)、資源環(huán)境法律法規(guī)培訓(xùn)，加強資源環(huán)境審計技能培訓(xùn)等。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員）