社區(qū)治理創(chuàng)新的武侯模式

尤蕾

2013年10月以來，成都市武侯區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)全面啟動了“深化社區(qū)治理機(jī)制改革”，目前，政府購買服務(wù)推動社會組織發(fā)展、帶動社會資源投入、厘清社區(qū)“兩委”職能的倒逼機(jī)制已經(jīng)形成，武侯區(qū)“政府、社會、市場”共同參與社區(qū)治理模式輪廓初現(xiàn)

6月5日，成都市武侯區(qū)社會治理創(chuàng)新服務(wù)園正式開園。800余平方米的園區(qū)迎來了16家專注于社區(qū)公共服務(wù)的社會組織，他們將在這里接受“孵化”。社會力量參與社會治理的探索在武侯區(qū)進(jìn)入了一個新階段。

事實上，從2013年開始，武侯區(qū)率先降低社會組織準(zhǔn)入門檻，大力培育“草根”組織，為政府購買服務(wù)埋下了伏筆。而這一舉措，無疑是從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性步驟。

4月16日，武侯區(qū)申報的《“三社聯(lián)動”社會化參與機(jī)制建設(shè)》被民政部確定為“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。 4月27日到29日，在由民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司、民政部政策研究中心指導(dǎo)，中國社會治理研究會主辦，成都市武侯區(qū)人民政府承辦的“首屆中國社區(qū)治理論壇”上，武侯區(qū)將這一經(jīng)驗與參會者共同分享。

2013年10月以來，武侯區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)全面啟動了“深化社區(qū)治理機(jī)制改革”，以“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、社會化服務(wù)”為方向，以增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展活力、提高社區(qū)治理水平為目標(biāo)，探索構(gòu)建“網(wǎng)格立體化、主體多元化、服務(wù)社會化”的社區(qū)治理新機(jī)制，即通過建立多層級網(wǎng)格組織體系，實現(xiàn)社區(qū)小單元治理架構(gòu)的“立體化”；充分發(fā)揮多元主體在社區(qū)治理中的協(xié)作共進(jìn)、參與共享作用，實現(xiàn)社區(qū)治理主體的“多元化”；推動社會組織等各類社會主體以競爭性方式承接社區(qū)公共服務(wù)和社會管理，提供居民需要的各類服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的“社會化”。

破題：“小單元”劃分 搭建治理平臺

四級網(wǎng)格小單元治理體系，無疑是武侯區(qū)社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵詞。以每個社區(qū)為一級網(wǎng)格；根據(jù)社區(qū)人口戶數(shù)、院落性質(zhì)、工作現(xiàn)狀等因素，按照社區(qū)兩委成員配備職數(shù)，將社區(qū)劃分成大塊的管理區(qū)域即二級網(wǎng)格；二級網(wǎng)格下的自治院落、物管小區(qū)、駐區(qū)單位為網(wǎng)格單元即三級網(wǎng)格；在人口、戶數(shù)較多的自治院落、物管小區(qū)可進(jìn)一步劃小網(wǎng)格單元，即四級網(wǎng)格。全區(qū)共建立一級網(wǎng)格87個、二級網(wǎng)格460個、三級網(wǎng)格1742個、四級網(wǎng)格1297個。

如果說以前以社區(qū)為單位實行的是“大網(wǎng)格”管理，那么現(xiàn)在實行的就是“小單元”治理。對此，武侯區(qū)民政局局長楊海平曾對媒體表示，網(wǎng)格越細(xì)，越貼近群眾，各項服務(wù)越“無縫對接”，從而從體系上保障社會治理和各項服務(wù)精細(xì)化。

其中，在這張社區(qū)治理的大網(wǎng)之中，居民自治是武侯區(qū)成功經(jīng)驗的重要一環(huán)。武侯區(qū)民政局先后組織多期高端培訓(xùn)班，組織社區(qū)書記到上海浦東參加培訓(xùn)，學(xué)習(xí)借鑒沿海地區(qū)社區(qū)治理先進(jìn)經(jīng)驗和模式?；疖嚹险窘值劳╄髁稚鐓^(qū)負(fù)責(zé)人也參加了此次培訓(xùn)，學(xué)習(xí)歸來后，他們結(jié)合社區(qū)實際情況，充分挖掘整合社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、社區(qū)警務(wù)室等社區(qū)資源，建立“四位一體”聯(lián)席會議制度，定期研究解決資源共享、社區(qū)共建、矛盾糾紛等事項，創(chuàng)新構(gòu)建桐梓林社區(qū)“多元參與、協(xié)商共治”新機(jī)制。

在此機(jī)制下，社區(qū)居委會、社區(qū)警務(wù)室、物業(yè)管理公司、業(yè)委會明確了各自職責(zé)，從不同的角度服務(wù)居民。居委會按照自治原則，組織居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，增強(qiáng)居民參與意識和服務(wù)意識。社區(qū)警衛(wèi)室不僅做好日常治安工作，還主動承擔(dān)起社區(qū)貓頭鷹巡邏隊、調(diào)解會、幫教小組等群防群治組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)職責(zé)。在社區(qū)居民眼中，“有警必接、有難必幫、有險必?fù)?、有?zāi)必救”已經(jīng)成為社區(qū)警衛(wèi)室的鮮明特征。業(yè)委會作為小區(qū)居民表達(dá)意愿的重要途徑，也是居民自我管理的重要形式，在政府與業(yè)主之間發(fā)揮著橋梁作用。物業(yè)管理公司在業(yè)委會的配合下，不僅承擔(dān)小區(qū)的日常管理工作，還幫助小區(qū)居民解決水電維修等生活問題，積極參加社區(qū)各項精神文明建設(shè)活動，為小區(qū)建設(shè)出謀劃策。

據(jù)悉，到目前為止，桐梓林社區(qū)在中華園、錦繡花園等7個物業(yè)小區(qū)建立起了“四位一體”聯(lián)席會議制度，有效地調(diào)動了廣大居民、物管企業(yè)、駐區(qū)單位等多元主體參與社區(qū)治理的積極性，充分發(fā)揮了“四位一體”協(xié)商共治平臺的聯(lián)動作用，提升了社區(qū)治理水平。聯(lián)席會共召開各類辦公會議26次，解決了諸如停車、維穩(wěn)等各類大小問題11個，社區(qū)居民滿意度明顯提高。

深化：多元參與 協(xié)商共治

武侯區(qū)充分發(fā)揮社會組織、駐區(qū)單位等社會資源在社區(qū)治理中的重要作用，合理界定各類社會資源在社區(qū)治理中的定位和責(zé)任，堅持社會協(xié)同、資源共享理念。

“多元參與，協(xié)商共治”是社區(qū)治理的基本思路，武侯區(qū)在社會治理創(chuàng)新實踐中將其由理念變?yōu)榱爽F(xiàn)實，逐漸形成了以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)自治組織為主導(dǎo)，社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會組織、志愿服務(wù)組織和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理新機(jī)制。

華興街道南橋社區(qū)算得上是該思路指導(dǎo)下實現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身的典型。地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的南橋社區(qū)，在2013年才由村改為社區(qū)，常住人口與流動人口的比例高達(dá)1：6。外來人口多、矛盾糾紛復(fù)雜、城市化進(jìn)程慢等一直是社區(qū)治理的難題。為破解堅冰，街道黨工委、辦事處創(chuàng)新提出了社區(qū)治理“四五五”工作模式，即通過劃分四級平臺、建好五類組織、推行五項服務(wù)，實現(xiàn)“多元參與，共建共治”的目標(biāo)。

目前，南橋社區(qū)已經(jīng)建成了一個一級平臺，4個二級平臺，15個三級平臺，12個四級平臺，實現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)“橫向到邊、縱向到底、全方位無死角”。此外，社區(qū)通過外部引進(jìn)、內(nèi)部孵化等多種手段，整合多元力量，積極培育壯大“五類”組織，即專業(yè)社會組織、居民自治組織、志愿服務(wù)組織、經(jīng)濟(jì)合作組織和企業(yè)慈善組織。社區(qū)進(jìn)一步深化了“多元服務(wù)”理念，積極為轄區(qū)居民提供“五項”服務(wù)，即購買專業(yè)服務(wù)、實施公共服務(wù)、開展志愿服務(wù)、倡導(dǎo)互助服務(wù)和創(chuàng)新定制服務(wù)。

南橋社區(qū)目前已有20余家社會組織，實現(xiàn)了為民服務(wù)的市場化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化。例如，該社區(qū)124片區(qū)自治管理委員會，他們自籌資金400余萬元整治城市消防管網(wǎng)，整改消除隱患16起，疏導(dǎo)道路交通700余次，治安也在好轉(zhuǎn)，盜搶案件發(fā)生率同比下降36%。該社區(qū)還組建了8支志愿服務(wù)隊伍，組織600余人參與助老助殘、幫貧扶困、居家探訪等各類志愿服務(wù)。值得一提的是，社區(qū)一樓1400余平米被打造成居民服務(wù)中心，該服務(wù)中心積極協(xié)調(diào)解決了自來水接通到戶、社區(qū)自有資金購買全民居民城鄉(xiāng)居保等問題。

多方參與社區(qū)治理過程中，社會組織無疑是一支極其重要的隊伍。

武侯區(qū)尤其重視社會組織的發(fā)展，各方面給予大力支持，尤其可貴的是率先降低了社會組織登記門檻。2013年，《武侯區(qū)社區(qū)公益性服務(wù)類社會組織登記管理辦法（試行）》正式發(fā)布。政策“給力”，社區(qū)社會組織如雨后春筍般茁壯成長。據(jù)悉，目前武侯區(qū)社會組織數(shù)量最少的社區(qū)也已經(jīng)注冊有2家以上的社會組織，社會組織發(fā)展較早的社區(qū)則已注冊有6家甚至更多，此外還有一定數(shù)量在街道備案的社會組織。

另外，武侯區(qū)注重專業(yè)社工的培養(yǎng)，實施了專業(yè)社工人才“培育”計劃。在社工人才培訓(xùn)方面，積極開展社工人才的基礎(chǔ)培訓(xùn)、高校專業(yè)培訓(xùn)、實踐培訓(xùn)等各類培訓(xùn)。此外，還建立了社工待遇科學(xué)增長機(jī)制，鼓勵社區(qū)、社會組織工作人員參加全國社會工作者職業(yè)水平考試，加快推進(jìn)社工人才隊伍的專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，并制定了相應(yīng)的獎勵措施。目前，武侯區(qū)全區(qū)社工人數(shù)總量近1500人，其中通過全國社會工作者職業(yè)水平考試的人數(shù)累計達(dá)285人。

提升：政府向“社會力量”購買服務(wù)

去年3月，武侯區(qū)率全國之先，探索將139項政務(wù)服務(wù)從社區(qū)剝離出來，交由社會組織承接；去年4月中旬，400余名原社區(qū)綜合服務(wù)管理站人員轉(zhuǎn)移至社會組織。由此，政府開始向“社會力量”購買服務(wù)。

一直以來，武侯區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行政務(wù)服務(wù)事項準(zhǔn)入制度，出臺了《武侯區(qū)區(qū)級部門政務(wù)服務(wù)事項準(zhǔn)入社區(qū)管理辦法》。該辦法規(guī)定，在已核準(zhǔn)下沉事項之外，區(qū)級各部門、街道確實需由社區(qū)承擔(dān)的臨時性事務(wù)，應(yīng)在按政務(wù)事項下沉準(zhǔn)入制度審核批準(zhǔn)后，提供必要的人、財、物保障。未按準(zhǔn)入制度審批及未實行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的事項下沉到社區(qū)，社區(qū)有權(quán)拒絕。

該辦法一出，標(biāo)志著武侯區(qū)“小政府大民生”時代的到來。政府將向社會組織購買公共服務(wù)，確定將9大類139項社會管理和公共服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)目錄，通過政府購買服務(wù)的形式將上述服務(wù)交由社會組織承接。在首批政府購買服務(wù)目錄中，區(qū)殘聯(lián)、區(qū)計生局、區(qū)人社局等部門都有事項在其中。2014年、2015年武侯區(qū)分別投入資金3085萬元、3731萬元用于購買下沉到社區(qū)的公共服務(wù)和社會管理事項。

政府如何購買服務(wù)呢？武侯區(qū)為此出臺了《社區(qū)平臺購買社會服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定政府購買服務(wù)的主體、對象、范圍、方式與流程等，按照公開、擇優(yōu)、以事定費(fèi)的原則，通過委托、采購等方式將政務(wù)服務(wù)事項交給社會組織、志愿服務(wù)組織以及其他符合條件的社會主體來承接。

除此之外，為加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范購買服務(wù)行為，武侯區(qū)還先后出臺了《社區(qū)平臺購買社會服務(wù)資金管理辦法》以及《關(guān)于深化社區(qū)治理機(jī)制改革的社會化評估辦法》。資金管理辦法用于加強(qiáng)區(qū)、街兩級對社區(qū)平臺購買社會服務(wù)資金的監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范政府資金使用，完善資金監(jiān)管制度。社會化評估辦法則是強(qiáng)化評估結(jié)果的使用，確保購買服務(wù)公開、透明、規(guī)范、高效。街道、社區(qū)加強(qiáng)對購買服務(wù)項目運(yùn)行的監(jiān)管，對社會組織、志愿服務(wù)組織及其他社會主體的服務(wù)情況及時進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，保障服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

例如，簇橋街道錦城社區(qū)，以購買服務(wù)方式引入國內(nèi)知名社會組織上海新途社區(qū)健康促進(jìn)社，該組織對簇橋錦城新市民中心進(jìn)行托管運(yùn)營。新市民中心全面推行公建民營模式，以購買服務(wù)的方式委托社會組織托管運(yùn)營，充分調(diào)動專業(yè)社會組織參與社區(qū)共治的積極性，由居民在自治擬定項目的基礎(chǔ)上采取專業(yè)化管理，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)主體的治管分離。

2014年11月19日，武侯區(qū)舉行“創(chuàng)新治理，社會同行”深化社區(qū)治理機(jī)制改革項目對接會，對外公布2015年第一批政府購買服務(wù)240項，邀請55家社會組織到現(xiàn)場進(jìn)行“一對一”洽談。由于過去供需雙方信息不對稱，社會組織不了解社區(qū)居民服務(wù)的具體事項，無法滿足居民的多元需求，也調(diào)動不起來居民參與社區(qū)治理的積極性。社會組織通過扎根社區(qū)，參與政府購買服務(wù)，直接面對社區(qū)居民，了解社區(qū)居民需求，為下一步更好地開展居民服務(wù)提供了科學(xué)依據(jù)。據(jù)報道，240項政府購買服務(wù)項目中，社區(qū)公共服務(wù)項目約占總數(shù)的90%，服務(wù)類型包括社區(qū)文化、社區(qū)融合、青少年服務(wù)、助老助殘、培訓(xùn)評估等，涉及13個街道、5個部門的9大類事項。

此外，武侯區(qū)進(jìn)一步深化“政社分離”，促進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效。出臺了《社區(qū)黨組織履行職責(zé)事項》、《基層群眾性自治組織依法依規(guī)履行職責(zé)事項》、《基層群眾性自治組織依法依規(guī)協(xié)助政府工作事項》三份清單，進(jìn)一步劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，對基層群眾性自治組織職責(zé)進(jìn)行了明確。一系列配套政策的出臺，推動了社區(qū)兩委“還權(quán)、賦能、歸位”。三份清單充分發(fā)揮指導(dǎo)及規(guī)范作用，社區(qū)依法治理成效明顯，社區(qū)兩委有更多的時間與精力聚焦居民自治。

目前，政府購買服務(wù)推動社會組織發(fā)展、帶動社會資源投入、厘清社區(qū)“兩委”職能的倒逼機(jī)制已經(jīng)形成，武侯區(qū)“政府、社會、市場”共同參與社區(qū)治理模式輪廓初現(xiàn)。