粵北山區(qū)生態(tài)工程建設(shè)的主要問(wèn)題與對(duì)策

麥運(yùn)其

摘 要：粵北南嶺山脈是廣東省主要的生態(tài)屏障，九連山脈系支脈之一，其生態(tài)功能區(qū)位處重要位置。近年來(lái)，在大力開展以四大重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的大熱潮下，取得了許多成績(jī)。但在生態(tài)工程建設(shè)中，也存在造林機(jī)制不活、規(guī)劃不合理、設(shè)計(jì)操作性不強(qiáng)、施工建設(shè)管理水平不高、成效不顯著等問(wèn)題。文章在分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，針對(duì)性的提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：粵北山區(qū)；生態(tài)工程；問(wèn)題；對(duì)策；林業(yè)

中圖分類號(hào) S732 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）14-129-02

廣東省粵北地區(qū)主要包括北江和東江兩大水系，是南粵的主要生態(tài)屏障，也是廣東省生態(tài)工程建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)?！按罅ν七M(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略和新一輪綠化廣東的實(shí)際建設(shè)中，根據(jù)生態(tài)林現(xiàn)狀情況采取不同的建設(shè)措施，實(shí)現(xiàn)了一定程度的生態(tài)功能等級(jí)提升、森林景觀改善和生態(tài)文化的構(gòu)建。但同時(shí)要清醒地看到生態(tài)工程建設(shè)中涉及造林機(jī)制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面也存在諸多問(wèn)題。如何持續(xù)提升生態(tài)公益林功能等級(jí)，打造山區(qū)生態(tài)屏障的點(diǎn)、線、面于一體的生態(tài)公益林布局，實(shí)現(xiàn)功能等級(jí)高、景觀優(yōu)美、天人合一的的生態(tài)公益林體系是當(dāng)前保護(hù)與建設(shè)的重點(diǎn)與方向。為此，本文以粵北典型的山區(qū)縣連平縣為例，分析當(dāng)前生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)中存在的問(wèn)題，并提出針對(duì)性的措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林保護(hù)與建設(shè)的可行性、科學(xué)性和相關(guān)目標(biāo)。

1 生態(tài)工程建設(shè)現(xiàn)狀

連平縣山地屬是南嶺山脈支脈九連山山脈，位于東江上流，是新豐江主要集水區(qū)（占新豐江集雨面積的40%）。全縣林業(yè)用地面積約18.7萬(wàn)hm2，其中超過(guò)50%為生態(tài)公益林?，F(xiàn)有的生態(tài)公益林除省級(jí)黃牛石保護(hù)區(qū)有小部分原生次生闊葉林外，大部分是在原人工林基礎(chǔ)上形成的次生林。生態(tài)公益林林分呈樹種單一、闊葉林少、復(fù)層林少、生態(tài)功能等級(jí)低、林相單一、抗逆性差、景觀效果差等問(wèn)題。在全省生態(tài)工程建設(shè)大背景下，持續(xù)開展了碳匯造林工程、生態(tài)景觀林帶工程、森林圍城和鄉(xiāng)村美化綠化工程，投入了較大的人力、物力和財(cái)力改造自然環(huán)境，也取得了一定的成效。至2015年，全縣碳匯造林（含人工造林、補(bǔ)植套種和封育）超過(guò)3.4萬(wàn)hm2，建設(shè)生態(tài)景觀林帶超過(guò)20km，建設(shè)綠化村超過(guò)50個(gè)，規(guī)劃建設(shè)森林公園15個(gè)。

2 生態(tài)工程建設(shè)存在的主要問(wèn)題

2.1 資金投入不足 現(xiàn)有的生態(tài)工程建設(shè)主要以上級(jí)部門的資金投入為主，建設(shè)造價(jià)以上級(jí)部門核定為準(zhǔn)。雖然每年造林資金絕對(duì)數(shù)量大，但建設(shè)任務(wù)繁重。連平是山區(qū)貧困縣，上級(jí)要求的配套資金不能落實(shí)，省的每667m2補(bǔ)貼資金400元（除設(shè)計(jì)、監(jiān)理外的直接費(fèi)用約360元至370元），與私人常規(guī)造林667m2超過(guò)1000元的投資相比明顯偏低。在當(dāng)?shù)刎?cái)政沒(méi)有能力進(jìn)行資金配套的情況下，生態(tài)工程建設(shè)單位投入資金不足。在原本造林設(shè)計(jì)單價(jià)不高的情況下，還沒(méi)有足夠的配套資金，從而造成在實(shí)際的建設(shè)中，資金少，難以按照高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)要求進(jìn)行生態(tài)公益林的造林。只能降低整地、基肥、苗木和種植各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，這就影響了造林成活率和后續(xù)的生長(zhǎng)。南方的林地由于雜草生長(zhǎng)多且快，造林后續(xù)的撫育、補(bǔ)植和管護(hù)資金顯得尤其重要。而后續(xù)的資金投入不足，即使有限的部分上級(jí)下達(dá)的撫育資金項(xiàng)目，也沒(méi)有按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行資金配套，很大程度影響了建設(shè)質(zhì)量和成效。

2.2 生態(tài)工程建設(shè)管理難度大 一是生態(tài)工程建設(shè)無(wú)論是造林還是撫育，現(xiàn)有的條件主要還是以人力來(lái)完成。從林地清理、整地打大穴、施放基肥、覆土到種植全程都靠人力來(lái)實(shí)現(xiàn)。大多數(shù)林地的土壤板結(jié)多石，山高坡陡，加之由于投入少、任務(wù)重、時(shí)間緊和季節(jié)性強(qiáng)等因素，施工管理難度大，難以達(dá)到較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。如果在生態(tài)建設(shè)中采用營(yíng)養(yǎng)袋大苗，實(shí)際的施工難度太大。二是生態(tài)公益林建設(shè)中的造林還是撫育，都有著很強(qiáng)的季節(jié)性。如果錯(cuò)過(guò)最佳的造林季節(jié)，造林成活率就低。如果沒(méi)有在合適的時(shí)間進(jìn)行撫育，林分的保存率就會(huì)受到極其嚴(yán)重的影響。而生態(tài)公益林建設(shè)工作從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到上級(jí)下達(dá)造林任務(wù)后，還要按工程建設(shè)進(jìn)行評(píng)審、招投標(biāo)等工作程序，經(jīng)常出現(xiàn)施工力量和管理不能滿足生態(tài)工程建設(shè)的要求。實(shí)際情況是經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在不適宜造林的季節(jié)造林，不適宜撫育施肥的季節(jié)在撫育施肥。

2.3 外力干擾影響大 一是生態(tài)工程建設(shè)中，由于與農(nóng)民的短期利益相關(guān)性小，經(jīng)常出現(xiàn)與農(nóng)民爭(zhēng)地造林的現(xiàn)象。二是生態(tài)工程建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)是野外，由于南方冬季多火，造林地周邊沒(méi)有足夠的防火力量和防火設(shè)施，經(jīng)常出現(xiàn)造的林被燒毀的現(xiàn)象。三是林地由于近年來(lái)農(nóng)民利益意識(shí)的喚醒，或涉及到林權(quán)爭(zhēng)議等問(wèn)題，生態(tài)公益林建設(shè)受到人為阻撓或建設(shè)完成后被破壞的情況時(shí)有發(fā)生。

2.4 機(jī)制問(wèn)題 連平縣雖然經(jīng)過(guò)了林權(quán)改革，也取得了較好的成效。但現(xiàn)實(shí)中生態(tài)工程建設(shè)以政府為主導(dǎo)力量，采用政府投入，農(nóng)民及相關(guān)方積極性不夠，到期出現(xiàn)利益不一致的現(xiàn)象。生態(tài)工程建成后的權(quán)屬主體、經(jīng)營(yíng)主體、處置權(quán)等不很明確，社會(huì)資本和私人資金沒(méi)有參與，政府在生態(tài)工程建設(shè)中扮演自導(dǎo)、自演的“獨(dú)角戲”。這種機(jī)制導(dǎo)致政府要求的生態(tài)效益和林農(nóng)利益相左，責(zé)權(quán)利不清，生態(tài)工程建設(shè)長(zhǎng)期的成效不佳。生態(tài)工程建設(shè)中的任務(wù)采取全省定目標(biāo)，逐層分解的模式，分解到山區(qū)縣的工程建設(shè)任務(wù)重，而山區(qū)縣的實(shí)際建設(shè)能力和林地?cái)?shù)量難以滿足建設(shè)的需要。

2.5 規(guī)劃設(shè)計(jì)中的一些問(wèn)題 一是造林密度的問(wèn)題，按廣東省生態(tài)公益林造林設(shè)計(jì)，人工荒山造林每667m2植89株，補(bǔ)植套種每667m2植54株。由于南方林地雜草生長(zhǎng)多且快，而造林密度較疏，如果撫育跟不上，所造林很難郁閉。二是樹種的問(wèn)題。由于林地的不統(tǒng)一性，應(yīng)針對(duì)造林地設(shè)計(jì)適宜的造林樹種。但由于生態(tài)工程造林任務(wù)重，難以對(duì)不同的立地進(jìn)行分類，設(shè)計(jì)樹種常不適用林地情況，導(dǎo)致造林成活率不高或生長(zhǎng)不好。三是設(shè)計(jì)中后續(xù)撫育缺乏甚至沒(méi)有的問(wèn)題。造林地的后續(xù)撫育是郁閉成林的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，按粵北林地的情況，生態(tài)工程造林后3～5a的要根據(jù)幼林生長(zhǎng)情況進(jìn)行合理的撫育。但現(xiàn)在的生態(tài)工程設(shè)計(jì)中，只有造林當(dāng)年撫育1次。

3 主要對(duì)策

3.1 創(chuàng)新生態(tài)工程建設(shè)管理機(jī)制 創(chuàng)新機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是將政府、林農(nóng)和社會(huì)資本各方面的積極性相統(tǒng)一，達(dá)到“增量、增收、增效”的目的。在生態(tài)建設(shè)中，將農(nóng)民意愿、農(nóng)民利益和生態(tài)效益相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)綠富共贏。一是改變政府主導(dǎo)的局面，由政府負(fù)責(zé)提供規(guī)劃、指導(dǎo)、服務(wù)、技術(shù)、政策和資金扶持，購(gòu)買第三方服務(wù)，市場(chǎng)化運(yùn)作。二是權(quán)屬人自主造林，政府對(duì)其全額補(bǔ)貼的模式。三是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)各林權(quán)人的生態(tài)林實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，政府采用直接購(gòu)買和分步補(bǔ)貼的形式。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，合理設(shè)計(jì) 在生態(tài)公益林的建設(shè)規(guī)劃中，一要開展前期詳細(xì)的實(shí)地調(diào)查規(guī)劃，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)氐囊庖?jiàn)和尊重民意，力求使規(guī)劃合理科學(xué)、可操作性。二要進(jìn)行事前全面的林地調(diào)查基礎(chǔ)工作，針對(duì)林地的實(shí)際情況設(shè)計(jì)。在造林設(shè)計(jì)的前期要對(duì)造林地的立地條件和施工難度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，因地制宜做好造林設(shè)計(jì)。特別是對(duì)坡度大、土質(zhì)差和交通不便的山地，在設(shè)計(jì)中對(duì)穴的規(guī)格和苗木要求可適當(dāng)降低。三要堅(jiān)持規(guī)劃的可操作性原則。在制定明確的目標(biāo)體系基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)制定完善的保障體系。四要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行配套資金的設(shè)計(jì)。盡可能取消當(dāng)?shù)乜h級(jí)資金的配套，全部由省級(jí)財(cái)政進(jìn)行負(fù)擔(dān)。五要在規(guī)劃設(shè)計(jì)中體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厣?。根?jù)當(dāng)?shù)氐纳程攸c(diǎn)、氣候環(huán)境和其他特點(diǎn)，堅(jiān)持以鄉(xiāng)土樹種為主的原則。六要按結(jié)合生物多樣性原則和各相關(guān)樹種生物學(xué)特性設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)中對(duì)多樹種進(jìn)行優(yōu)化配置，達(dá)到能成活、景觀好、生態(tài)功能強(qiáng)的效果。七要遵循在規(guī)劃設(shè)計(jì)中和當(dāng)?shù)厣致糜谓ㄔO(shè)相統(tǒng)一，將生態(tài)工程與當(dāng)?shù)氐纳致糜?、生態(tài)旅游和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等結(jié)合起來(lái)。

3.3 調(diào)動(dòng)各方面財(cái)力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)工程建設(shè)主體多元化 國(guó)家在生態(tài)工程建設(shè)中有不同的資金分類，對(duì)不同的專項(xiàng)資金在符合國(guó)家相關(guān)規(guī)劃的情況下，應(yīng)對(duì)各種資金進(jìn)行整合，以保證生態(tài)工程建設(shè)資金的需求。除國(guó)家資金外，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行企業(yè)和個(gè)人籌資，以解決生態(tài)工程建設(shè)中資金不足的問(wèn)題。一是建設(shè)中采用林權(quán)人自主建設(shè)，驗(yàn)收后補(bǔ)貼的模式。二是托管給林業(yè)專業(yè)公司、企業(yè)和農(nóng)民合作社的造林及管護(hù)模式。在科學(xué)合理確定考核指標(biāo)，托管給社會(huì)力量進(jìn)行造林，按考核指標(biāo)的完成情況下，分批將政府財(cái)政資金付給造林承包及管護(hù)主體。

3.4 實(shí)行科學(xué)管理，提高管理水平 一是抓好質(zhì)量管理工作。生態(tài)工程建設(shè)的質(zhì)量關(guān)乎項(xiàng)目建設(shè)成敗，在生態(tài)造林和撫育過(guò)程中，要抓好現(xiàn)場(chǎng)管理工作，嚴(yán)格實(shí)行工序管理。在質(zhì)量驗(yàn)收時(shí)，要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。二是要抓好項(xiàng)目管理工作。要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、檢查責(zé)任制度、竣工驗(yàn)收制度和財(cái)務(wù)報(bào)帳制度等。三是要抓好績(jī)效管理工作，做好生態(tài)工程建設(shè)的持續(xù)跟蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，建立長(zhǎng)效機(jī)制。特別是要加強(qiáng)對(duì)碳匯林的撫育和管護(hù)工作，落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。四要科學(xué)開展生態(tài)公益林生長(zhǎng)過(guò)程的碳匯計(jì)量與監(jiān)測(cè)工作。五要其他管理工作，包括生態(tài)工程建設(shè)的保護(hù)、宣傳與教育工作。六要加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)的管理工作，生態(tài)公益林建設(shè)中采取聘請(qǐng)專業(yè)造林公司實(shí)施造林，監(jiān)理單位監(jiān)理，建設(shè)單位全程管理，實(shí)行工序管理和按工序驗(yàn)收。

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（責(zé)編：吳祚云）