教育服務(wù)屬性和國家政策走向

張力

關(guān)于2020年建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，黨的十八大報告對未來五年的奮斗目標(biāo)勾畫得非常清楚。相繼召開的黨的十八屆三中、四中全會，對全面深化改革和全面依法治國作出了新的部署，一手抓改革披荊斬棘，一手抓法治鋪路架橋，改革把體制機制障礙更好破除，法治把實踐證明行之有效的及時固化為法律法規(guī)。最近，習(xí)總書記在此基礎(chǔ)上又對全面從嚴(yán)治黨提出了新的更高要求，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面小康是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是戰(zhàn)略舉措。

黨的十八屆三中全會所部署的深化教育領(lǐng)域綜合改革，就是要堅持一個導(dǎo)向，即立德樹人；堅持一條主線，即促進公平提高質(zhì)量；把握一組重點，即構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。也就是說，要加快轉(zhuǎn)變政府行政職能，要盡快改進教育管理方式，要依法保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。必須重視社會參與積極性，因為無論是全民學(xué)習(xí)還是終身學(xué)習(xí)，都離不開社會的參與。因此，在深入推進管辦評分離、改革辦學(xué)體制方面，全會文件對社會力量興辦教育用了“政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵”五大制度加以鼓勵。當(dāng)然，還有推進教育服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，包括對內(nèi)對外開放。我認(rèn)為，這是中央文件首次確認(rèn)中國教育服務(wù)業(yè)屬性的正式提法。黨的十八屆四中全會關(guān)于法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)提出了很多新的政策，三中、四中全會強調(diào)的總目標(biāo)高度契合，就是為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在教育領(lǐng)域也要推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

今年既是改革深化年，也是法治建設(shè)年；今年還是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中期評估年、十二五規(guī)劃收官年、十三五規(guī)劃編制年。站在關(guān)鍵年的基點上，我認(rèn)為，教育服務(wù)屬性分化及其對公共政策的影響應(yīng)該是一個有意義的切入點。

首先，我們看一下冷戰(zhàn)之后，世界各國在聯(lián)合國教科文組織的倡導(dǎo)之下，尋求能夠在全球共同推動的各項行動，全民教育就是其中之一。全民教育迄今已歷經(jīng)兩個發(fā)展階段：第一個階段是1990-2000年，第二個階是2001-2015年。在25年當(dāng)中，中國在發(fā)展中國家中表現(xiàn)不錯，相信大家也看到了公共教育的長足進步，我國教育水平普及程度已經(jīng)迅速達到中等收入國家平均水平。2015年后怎么走？許多國際組織專家組和各國教育部長對后全民教育作出了種種論證，每種方案所需要的公共財力和社會支付能力是很不相同的，很難設(shè)想一個國家、一個地區(qū)的教育能夠始終處于快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，當(dāng)公共財力（包括公民支付能力）沒有達到一定水準(zhǔn)的時候，即使提出更高的政策期許，恐怕也會很難落實。其實，我國的教育有兩點讓國外同行非常羨慕。第一，我國在著力普及九年義務(wù)教育方面，政府和社會付出了長達幾十年的不懈努力。第二，我國的老百姓在讓自己的子女接受教育方面有很高的積極性，這點非常難得，其他國家未見得如此。有些發(fā)展中國家民間支付教育服務(wù)的積極性并不高，這和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)系，而不僅僅是政策發(fā)揮效力的問題。合適的土壤才能長出合適的教育形態(tài)，還需要合適的教育政策予以扶持、支持和鼓勵。

民辦教育在今后全民教育行動進程中需要發(fā)揮什么作用？完全由公立教育運作的模式，適用于部分能源資源非常豐裕的以及擁有高稅收、高福利的國家，政府可以拍胸脯向公民承諾，包攬下來所有工作。但是，進入新世紀(jì)以來，許多國家都在琢磨如何將社會資本引入教育領(lǐng)域，這是大勢所趨。我國長期處于社會主義初級階段，想學(xué)高福利國家并不容易。盡管我國目前的GDP增長速度很快，但是進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)后，我們會慢慢習(xí)慣GDP年均6%左右的增長。經(jīng)濟增速放緩，意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、公共財力增幅放緩，我們將從要素驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)既對教育提出新的要求，也對教育形成新的壓力。聯(lián)合國教科文組織正在研制2030年前第三期全民教育行動綱領(lǐng)，可能會重點關(guān)注教育自身是否可持續(xù)發(fā)展、教育能否為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的問題，民辦教育也要反思自身發(fā)展方式與路徑。

習(xí)總書記應(yīng)潘基文秘書長邀請，在2013年聯(lián)合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀(jì)念活動上發(fā)表視頻賀詞，代表中國政府作出“三個努力”的莊嚴(yán)承諾，即“努力發(fā)展全民教育、終身教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會；努力讓每個孩子享有受教育的機會；努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”根據(jù)中央總體部署，展望21世紀(jì)中國人的教育或?qū)W習(xí)，我認(rèn)為，可以用四個“更”來概括：“更有質(zhì)量，更加公平，更為有用，更可持續(xù)”。要想達到這一組預(yù)期，若沒有民辦教育全方位參與和相應(yīng)制度創(chuàng)新，是很難實現(xiàn)的。

我在不同場合都曾介紹過世界銀行的一種服務(wù)模型，即公民用戶把服務(wù)需求反映給政府，由政府傳遞給服務(wù)供給方，再由服務(wù)供給方為公民用戶提供服務(wù)。這一類似三角的鏈環(huán)，被稱為長線需求供給。此外，還有短線需求供給，就是公民用戶不經(jīng)過政府，直接與服務(wù)供給方協(xié)商尋求點對點服務(wù)，類似一個扁扁的長方形。長線需求領(lǐng)域促進公平的責(zé)任主要在政府，短線需求領(lǐng)域主要靠市場和準(zhǔn)市場機制運作。所謂教育服務(wù)業(yè)，主要體現(xiàn)在短線供需方面，不同國家私立（民辦）教育在滿足長短線服務(wù)需求方面差異很大。

世界銀行通常采取公共與非公共服務(wù)“兩分法”。全球范圍內(nèi)，政府對公共服務(wù)干預(yù)分為付費、直接提供、監(jiān)管，對非公共服務(wù)的干預(yù)就是監(jiān)管。中國則對公共服務(wù)再切分，形成“三分法”：一是基本公共服務(wù)（長線），由財政全額負(fù)擔(dān)，免費或基本免費提供，如義務(wù)教育；二是非基本公共服務(wù)（長短線兼有），由財政資助、補貼或選擇重點購買，保持低收費水平，居民分擔(dān)適當(dāng)成本，如非義務(wù)教育（公辦、非營利民辦）；三是非公共服務(wù)（短線），財政不介入，市場機制運作，由民間資本進入和經(jīng)營，按成本或超成本收費，營利（微利）性多樣化選擇，如營利性教育和培訓(xùn)。

立足基本國情，我國民辦教育已在長短線兩個領(lǐng)域都有所作為。今后，政府將繼續(xù)在非排他性的長線服務(wù)需求供給方面盡力而為，在排他性的短線教育服務(wù)需求供給方面量力而行，給予適當(dāng)支持。黨的十八屆三中、四中全會都明確要求，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能，就要在制度建設(shè)上逐漸推進和完善“兩個清單”。其中，“權(quán)力清單”（正面清單）規(guī)定政府必須依法行政履職的基本事項，“負(fù)面清單”則規(guī)定非政府機構(gòu)有限制條件的行為。在“兩個清單”之外，政府“法無授權(quán)”不可為（還有些法定的自由裁量權(quán)等職責(zé)必須作為），而非政府機構(gòu)“法無禁止”可選擇作為，但要形成自律和他律的有效監(jiān)督制約機制，為公辦教育和民辦教育共同發(fā)展、自主發(fā)展創(chuàng)造更有利的環(huán)境。

這樣的制度創(chuàng)新，將從根本上改變服務(wù)供給方式，重構(gòu)政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系?！稖刂菔忻褶k教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2015-2020）》基本上是用足用好當(dāng)前帶有模糊性的公共政策，來鼓勵支持民辦教育發(fā)展，相信今后的政府行為邊界會越來越清晰。例如，教育部公布的第一批權(quán)力清單有18項，原有幾百項到哪里去了？一部分劃給省級政府了，一部分廢止撤銷了，一部分委托給事業(yè)單位及學(xué)會、協(xié)會了，還有一部分將來作為責(zé)任清單或權(quán)力清單。

接下來，公辦事業(yè)單位分類改革，民辦教育分類管理，都要不斷深化。我設(shè)想，如果將來不再細(xì)分誰提供什么樣的服務(wù)，而是政府針對服務(wù)類型來進行不同方式的撥款資助、補貼、獎勵，是否可以邁上新的臺階？當(dāng)然，這也是從政府購買服務(wù)中得到的啟發(fā)。大家都知道，黨的十八屆三中全會文件確定的五大制度至今還沒有完全落地，今后的貫徹落實也與各地區(qū)、各部門對五大制度意圖的正確理解密切相關(guān)。我認(rèn)為，有一點很關(guān)鍵，就是看政策實效。促進民辦教育健康發(fā)展是根本，如果政策出臺后作用不佳，就好像在園地里栽種的許多花草樹木都枯萎了，那能說水肥或農(nóng)藥的配方是合理的嗎？

最后，全球范圍內(nèi)終身學(xué)習(xí)將覆蓋終身教育，21世紀(jì)的學(xué)習(xí)正在發(fā)生重大變革。我國的民辦教育整體態(tài)勢不錯，2014年，全國民辦學(xué)校在校生和民辦幼兒園兒童加起來，超過4300萬人，占全國學(xué)生總數(shù)的比例達到17%，創(chuàng)歷史新高。剛才，我聽說浙江的這一比例是25%，溫州高達32%。大家都覺得，中央和地方政府出臺的“組合拳”政策，應(yīng)該使民辦教育事業(yè)變得更加生機勃勃。因此，我國正規(guī)教育、非正規(guī)教育、非正式教育等，在服務(wù)供給方式、投資、融資方面，都將呈現(xiàn)互補共贏的新格局。中國學(xué)習(xí)資源平臺建設(shè)將進入一個前所未有的“戰(zhàn)國時代”。我覺得，民辦教育不僅有營利性和非營利性的分類定位問題，關(guān)鍵還在于精準(zhǔn)鎖定、適應(yīng)、引導(dǎo)、激發(fā)用戶的需求。民辦教育也存在提供慈善性教育服務(wù)、基本或非基本公共教育服務(wù)、非公共教育服務(wù)的多條路徑，相應(yīng)地，公共財政應(yīng)當(dāng)實行差異化政策，有區(qū)別地予以購買、資助、補貼和獎勵。實際上，民辦教育比公辦教育更適于長短線服務(wù)的混業(yè)經(jīng)營。即使是營利性教育培訓(xùn)，也要注意形成適應(yīng)用戶需求的質(zhì)量信用體系，逐漸減弱直至擺脫“道德凹地”的社會成見。

編輯 許方舟 校對 郭偉