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    芻議我國環(huán)評制度存在的問題及改進建議

    2015-08-05 15:21:21福建省環(huán)境保護設(shè)計院
    海峽科學(xué) 2015年6期
    關(guān)鍵詞:環(huán)保部門環(huán)境影響建設(shè)項目

    福建省環(huán)境保護設(shè)計院 嚴(yán) 勰

    芻議我國環(huán)評制度存在的問題及改進建議

    福建省環(huán)境保護設(shè)計院嚴(yán)勰

    我國環(huán)評制度對社會經(jīng)濟健康發(fā)展起了一定的作用,但在管理體制機制、公眾參與機制、環(huán)評本身等方面還存在一些不足。該文對現(xiàn)行環(huán)評制度進行分析總結(jié),并對存在的問題提出改進建議,以期為環(huán)評法修訂提供參考。

    環(huán)境影響評價規(guī)劃環(huán)評問題

    筆者在實際工作過程中發(fā)現(xiàn),我國的環(huán)境影響評價制度仍然存在著許多不足之處。本文根據(jù)筆者多年從事環(huán)評工作的經(jīng)驗,分析我國現(xiàn)有環(huán)評制度存在的問題,并參考國外環(huán)評管理制度及新環(huán)保法的相關(guān)內(nèi)容,提出進一步優(yōu)化我國環(huán)評制度的建議,以期有助于推動環(huán)評法的改進。

    1 我國現(xiàn)行環(huán)評制度存在的問題

    我國環(huán)評制度由一系列外部體制、機制及環(huán)評本身的制度構(gòu)成。

    1.1體制方面存在的問題

    體制方面,地方環(huán)保管理機構(gòu)隸屬于地方政府,在人事、財政、環(huán)保審批、環(huán)境執(zhí)法等方面缺乏自主權(quán),基本要聽從地方政府的統(tǒng)籌安排,環(huán)境效益往往被經(jīng)濟效益、政治利益所掩蓋。

    1.2機制方面存在的問題

    1.2.1官員考核及問責(zé)機制

    一直以來,以GDP為標(biāo)準(zhǔn)考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績的機制,經(jīng)濟第一的思想已被深深根植于地方官員思想中,反映到實際工作中就是環(huán)境保護處處給經(jīng)濟發(fā)展讓路,行政長官意志凌駕于法律之上,甚至出現(xiàn)項目沒有環(huán)評手續(xù)就開工建設(shè)的情況。

    1.2.2環(huán)評管理機制

    1.2.2.1環(huán)評介入時間相對滯后

    目前規(guī)定實行備案制的建設(shè)項目,往往在項目開工前才委托編制環(huán)評文件,此時項目可行性研究報告及初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及施工招投標(biāo)工作均已完成,項目的選址、總圖布局、生產(chǎn)工藝與規(guī)模等均已確定,環(huán)評文件編制、評估與審批階段對項目的選址、布局、工藝、規(guī)模等提出的調(diào)整建議實施難度較大,調(diào)整需要較長時間,可能直接影響調(diào)整力度[1]。

    1.2.2.2環(huán)評機構(gòu)管理制度混亂

    首先,我國的環(huán)境影響評價是由建設(shè)單位直接委托評價機構(gòu)進行相應(yīng)評估技術(shù)服務(wù),并由建設(shè)單位直接向評價機構(gòu)支付評價經(jīng)費,建設(shè)單位成為了環(huán)評單位的衣食父母,環(huán)評報告很難做到客觀公正。

    其次,《環(huán)評法》并未規(guī)定環(huán)評機構(gòu)承接業(yè)務(wù)要回避與其有隸屬利益關(guān)系的建設(shè)單位,部分評價機構(gòu)直接或間接隸屬于建設(shè)單位或其主管部門,這極大地影響了環(huán)評機構(gòu)的中立性。

    此外,由于歷史原因,隸屬于環(huán)境主管部門的環(huán)評機構(gòu)比比皆是,為此,與其他沒有政府背景的環(huán)評機構(gòu)相比,建設(shè)單位更愿意選擇此類“紅頂中介”,一定程度上擾亂環(huán)評市場的公平競爭,有失公正。

    1.2.2.3建設(shè)單位違法成本低、守法成本高

    《環(huán)評法》第三十一條規(guī)定:“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意,建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。”現(xiàn)實中,二十萬元的罰款上限對大部分建設(shè)單位而言微不足道,該條規(guī)定在執(zhí)行過程中對違法者的威懾力不夠,違法者寧愿繳納少量的罰款而進行環(huán)境違法活動來獲得更高的經(jīng)濟利益。

    1.2.2.4環(huán)保執(zhí)法權(quán)力有限,政策約束性不強

    環(huán)保部門沒有獨立的執(zhí)法地位,環(huán)評執(zhí)法處境尷尬,執(zhí)法建議不能有效落實;相關(guān)政策、法律對政府的約束性不強,缺乏有效的問責(zé)、激勵機制和考核機制。

    1.2.3公眾參與機制

    目前,環(huán)評公眾參與體系不完善,缺乏明確的相關(guān)法律支持,參與各方職責(zé)不明,信息公開時間滯后,公開信息量太少,內(nèi)容設(shè)置避重就輕,公眾參與形式單一。

    1.3環(huán)評制度本身

    1.3.1環(huán)評對象范圍過窄,僅針對部分規(guī)劃及建設(shè)項目

    《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的評價范圍和評價對象,主要是針對規(guī)劃和建設(shè)項目,政策、法規(guī)和部分規(guī)劃卻尚未被納入評價對象中。

    1.3.2評價內(nèi)容過于發(fā)散,重點混淆

    環(huán)評報告追求泛而全,沒有突出重點。評價單位力圖在環(huán)評中涵蓋其它各社會經(jīng)濟部門的問題,如風(fēng)險評價、土地利用、水土保持等,本末倒置,抓小放大,重點混淆,為環(huán)評本身設(shè)置重重障礙。

    1.3.3環(huán)評人員缺乏相關(guān)行業(yè)知識,減緩措施泛泛而談,可操作性不強

    環(huán)評人員大多為環(huán)境專業(yè)出身,缺乏建設(shè)項目相關(guān)行業(yè)的專業(yè)知識,對復(fù)雜的行業(yè)項目工程分析不到位,源強估算不合理,影響預(yù)測結(jié)果出現(xiàn)較大偏差;減緩措施泛泛而談,可操作性不強。

    1.3.4評審專家的專業(yè)性及公正性不足

    環(huán)評單位、專家、環(huán)保部門不可能掌握所有行業(yè)的工藝及其它細節(jié)問題,評審意見隨著評審專家的不同可能有較大差別,甚至可能有誤,具有較大的隨機性。此外,建設(shè)單位一般都要付給專家評審費,導(dǎo)致專家在論證會上不愿意提出要害問題。

    2 我國環(huán)評制度改進建議

    2.1體制改進

    建議環(huán)保部門調(diào)整為垂直管理體制。人事管理方面構(gòu)建環(huán)保部—省級環(huán)保部門—地市級環(huán)保部門—縣區(qū)級環(huán)保部門—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)保部門一條系統(tǒng),下級環(huán)保部門人事由上級環(huán)保部門直接管理。人事關(guān)系與地方政府脫鉤,避免由于地方政府基于地方發(fā)展,對環(huán)境影響評價及其審批過程進行過度干擾。

    2.2機制改進

    2.2.1制定、完善、推廣綠色GDP考核機制

    建議將綠色GDP作為官員考核的關(guān)鍵指標(biāo),且賦予其一票否決權(quán)。新《環(huán)保法》第二十六條規(guī)定,國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容,作為對其考核評價的重要依據(jù)??己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。

    2.2.2改進環(huán)評管理制度

    2.2.2.1改進環(huán)評早期介入制度

    對于規(guī)劃環(huán)評,強調(diào)在規(guī)劃編制初期階段介入環(huán)評。

    對于項目環(huán)評,本文認為應(yīng)在項目招商、接洽階段就應(yīng)請環(huán)保部門進行產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入、項目環(huán)境可行性分析等,將環(huán)境不可行的項目預(yù)先淘汰,不必進入下一環(huán)節(jié),節(jié)省人力物力。

    將環(huán)評對象擴大到政策、法規(guī)和全部規(guī)劃、計劃,也是早期介入的一個重要體現(xiàn)。

    2.2.2.2優(yōu)化環(huán)評機構(gòu)管理制度

    ①環(huán)評單位不與建設(shè)單位或主管部門存在任何利益關(guān)系或隸屬關(guān)系;環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)單位及環(huán)境管理主管部門脫鉤,成為真正意義上的第三方[2]。

    ②根據(jù)項目投資及行業(yè)特點建立完備的環(huán)評收費標(biāo)準(zhǔn)并定期修訂。環(huán)評經(jīng)費由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門,再由環(huán)保部門按環(huán)評報告完成情況及評價質(zhì)量分期劃撥給評價單位。

    ③評價單位的選擇采用招標(biāo)制度,由環(huán)境管理部門委托專業(yè)機構(gòu)進行第三方招標(biāo),建設(shè)單位和管理部門均不得干預(yù)招標(biāo)過程。

    ④加強環(huán)境評價單位的管理和督察,對環(huán)境單位提供的環(huán)境數(shù)據(jù)、評價依據(jù)要嚴(yán)格把關(guān),并實施抽樣檢驗,避免評價單位出現(xiàn)違法偽造數(shù)據(jù),瞞編、蒙混、舍重就輕的情況;應(yīng)建立嚴(yán)格的評價資質(zhì)管理制度和對評價單位的考核制度及獎懲制度。

    2.2.2.3加大建設(shè)單位違法處罰力度

    新《環(huán)保法》第六十一條規(guī)定,建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開工建設(shè)的,由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè),處以罰款,并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

    處罰應(yīng)該從兩個方面展開:一是罰款,其數(shù)額的確定方面可以考慮參照國外環(huán)境立法中通常采用的“按天計罰”方法。二是對建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人的處罰,在這個方面應(yīng)采用直接的行政處罰方式,增大處罰力度。

    2.2.2.4提高環(huán)保執(zhí)法權(quán)及政策約束性

    應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)察部門與環(huán)保法及環(huán)評法相對應(yīng)的執(zhí)法權(quán),以便環(huán)保部門能夠執(zhí)行對環(huán)保違法企業(yè)進行查處、對環(huán)保違法個人進行逮捕等行動,提高環(huán)保法律的政策約束性。

    2.2.3完善公眾參與制度

    新《環(huán)保法》第五十六條規(guī)定,對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向可能受影響的公眾說明情況,充分征求意見。負責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后,除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外,應(yīng)當(dāng)全文公開;發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的,應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見。

    公眾參與必須貫穿在項目規(guī)劃、決策制定、項目可行性研究與設(shè)計、工程施工等整個過程中,而不是僅僅在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前。

    對于公眾參與的對象,應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項目各利益相關(guān)方、可能受影響的群眾、規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位、有關(guān)專家及對建設(shè)項目感興趣的公眾,應(yīng)明確公眾參與調(diào)查對象的數(shù)量要求。

    建設(shè)項目環(huán)評信息公開應(yīng)采取更加多樣化的方式,建議健全聽證會制度,鼓勵根據(jù)實際情況采用入戶走訪、座談會、農(nóng)村廣播、電話采訪等方式,力求覆蓋盡可能多的公眾。應(yīng)根據(jù)項目大小、環(huán)境影響程度或公眾要求,在相應(yīng)的階段組織實施一次或多次的由環(huán)保部門、建設(shè)單位、評價機構(gòu)、相關(guān)專家、受影響公眾以及環(huán)保公益人士、組織與媒體的多方人士組成的座談、論證、聽證會議,要有一定的沖突和對抗性,并在化解矛盾過程中找到方法、信任與合作。另外,在報告書評審時,也可讓公眾代表和環(huán)保公益組織代表參與旁聽和質(zhì)詢[3]。

    公眾提出的意見應(yīng)切實反映到環(huán)評報告中,在評審會前,審批部門和評審會專家應(yīng)充分了解公眾意見。還應(yīng)考慮對規(guī)劃部門和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見的基本要求作出詳細規(guī)定,確保公眾意見不至于被形式化處理。

    2.3環(huán)評制度改進

    2.3.1擴大環(huán)評對象范圍

    應(yīng)將政策、法規(guī)、社會活動等一切可能對環(huán)境造成影響的人類行為均納入環(huán)評對象范圍,將環(huán)境因素納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展綜合決策中,以保證經(jīng)濟社會健康、有序發(fā)展。

    2.3.2優(yōu)化環(huán)評報告評價內(nèi)容,突出重點

    簡化環(huán)評報告中與其它行政主管部門職能交叉的內(nèi)容,突出重點,簡化由發(fā)改部門管理的內(nèi)容(如產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)必要性、工程規(guī)模論證、社會影響評價等),由國土部門管理的內(nèi)容(如基本農(nóng)田、建設(shè)用地預(yù)審等),住建部門主管的內(nèi)容(如選址相符性),水利部門主管的內(nèi)容(如水資源論證、水土保持等),及其它文物、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門負責(zé)的相關(guān)內(nèi)容。

    此外,環(huán)評報告應(yīng)強化選址、路由比選、環(huán)境敏感區(qū)影響、環(huán)保措施、公眾參與、環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)測等內(nèi)容。

    2.3.3提升環(huán)評人員專業(yè)技術(shù)水平

    通過建立和完善相關(guān)的導(dǎo)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),強化環(huán)境影響評價的技術(shù)依據(jù)。加大環(huán)境影響評價從業(yè)隊伍的建設(shè)力度,通過多渠道的努力提升技術(shù)人員的綜合素質(zhì)和評估質(zhì)量。細化環(huán)評行業(yè)劃分,定期邀請行業(yè)專家培訓(xùn)工藝及治理措施等相關(guān)內(nèi)容、經(jīng)考核合格后頒發(fā)分行業(yè)環(huán)評上崗證,注明上崗人員能夠做哪類項目環(huán)評的范圍。

    2.3.4提高評審會議的專業(yè)性及公正性

    (1)環(huán)評評審會應(yīng)邀請地方環(huán)保組織參加。

    (2)化工石化、建材火電、印染、電子、冶金、采掘等對環(huán)境影響較大的環(huán)評報告編制應(yīng)邀請行業(yè)專家參與,評審會專家組必須有行業(yè)協(xié)會指派的專家參加。

    (3)環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)及項目規(guī)模設(shè)定環(huán)評評審費、專家費的范圍,由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門,再由環(huán)保部門發(fā)放給與會專家。

    [1]和麗萍,王瑞波.建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理制度問題及對策[J].環(huán)境科技,2012,25(5):58-61.

    [2]焦盛榮,郭武.我國環(huán)境影響評價制度之“評價”與完善[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2010(113):102-108.

    [3]陳雷,殷建平,劉珩,等.我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度面臨的問題與對策[J].四川環(huán)境,2010,29(3):121-126.

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