老齡化背景下加快完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建議

伴隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老已經(jīng)不再僅僅是家庭內(nèi)部的事，而是成為全社會(huì)的共同責(zé)任，加快構(gòu)建和完善適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的需要。這一體系的建設(shè)在我國(guó)正處于起步階段，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面小、服務(wù)水平低，且發(fā)展過(guò)程中面臨著諸多體制機(jī)制障礙，相關(guān)政策的落實(shí)效果堪憂。面對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)以及未富先老的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情基礎(chǔ)上，加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)就成為是一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的問(wèn)題。

一、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在我國(guó)受到越來(lái)越多的重視，取得了一定成效。但總體來(lái)看，相關(guān)體系建設(shè)還處于起步階段，面臨諸多問(wèn)題。

（一）取得的主要成效

1、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提升到國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面

2011年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次出臺(tái)文件，明確將建立和完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系作為重要的戰(zhàn)略部署提上議事日程。2011年9月，《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出未來(lái)20年，我國(guó)人口老齡化日益加重，到2030年全國(guó)老年人口規(guī)模將會(huì)翻一番，老齡事業(yè)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。2013年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》指出加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。2014年8月22日，中央財(cái)政下?lián)芊?wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金24億元，支持在吉林、山東等8個(gè)省份開(kāi)展以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)。8月26日，民政部、發(fā)改委下發(fā)關(guān)于《開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》，確定北京西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)等42個(gè)地區(qū)為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)。

2、社會(huì)資本開(kāi)始釋放出進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱情

伴隨著多個(gè)重要文件的發(fā)布，特別是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)的政策信號(hào)一再釋放，房地產(chǎn)、保險(xiǎn)、金融等各類資本對(duì)進(jìn)軍養(yǎng)老服務(wù)業(yè)表現(xiàn)出前所未有的熱情。從目前的市場(chǎng)投資熱點(diǎn)來(lái)看，大型、高端、綜合性，兼具可持續(xù)照顧性的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是市場(chǎng)投資的熱點(diǎn)。如上海的泰康之家養(yǎng)老社區(qū)，按照入住群體的年齡，身體狀況，劃分獨(dú)立生活、協(xié)助生活、專業(yè)護(hù)理、記憶障礙等不同功能的居住單元來(lái)為其提供服務(wù)；上海星堡中環(huán)養(yǎng)老社區(qū)，可以為老年人提供從自理到協(xié)助護(hù)理、全護(hù)理、臨終關(guān)懷護(hù)理各個(gè)階段的服務(wù)。北京太申祥和、無(wú)錫九如城等養(yǎng)老綜合體迅速崛起。

（二）當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

1、總體來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成熟度低

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于人口老齡化迅速發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)，滯后于快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，遠(yuǎn)沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；Ｖ饕憩F(xiàn)在：

供需不匹配的矛盾突出。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例，一方面是部分大城市公立養(yǎng)老院一床難求，另一方面是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體空床率依然很高。到2013年，中國(guó)各級(jí)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.3萬(wàn)家，服務(wù)床位474.6萬(wàn)，空床率在25%左右。這就從一個(gè)側(cè)面反映出市場(chǎng)供給與老年人的實(shí)際服務(wù)需求不匹配。

民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)盈利情況不容樂(lè)觀。全國(guó)老齡辦“全國(guó)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，51%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能持平；40%的長(zhǎng)年處于虧損，能夠盈余的只占9%，并且贏利在5%以下的占78%。當(dāng)前盡管各地對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予一定的政策扶持，但他們依然規(guī)模小、管理水平低、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象單一，難以滿足老年人不斷增長(zhǎng)和多樣化的養(yǎng)老需求。

服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)品設(shè)計(jì)還比較落后。從挖掘服務(wù)需求、開(kāi)發(fā)服務(wù)產(chǎn)品、宣傳營(yíng)銷渠道，到服務(wù)產(chǎn)品的銷售和輸送的整個(gè)服務(wù)鏈來(lái)看，中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)還比較滯后，主導(dǎo)鏈條不明確，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品設(shè)計(jì)與實(shí)際需求相脫節(jié)等問(wèn)題突出。

2、政府職能與市場(chǎng)功能沒(méi)有細(xì)分

政府在養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中職能越位和缺位共存。一方面是越位，政府包攬了不該由政府來(lái)辦的事項(xiàng)，超出了基本養(yǎng)老服務(wù)供給的職能范圍，直接代替市場(chǎng)去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源。市場(chǎng)引導(dǎo)供需匹配的作用得不到發(fā)揮，降低了服務(wù)供給效率，為行政職權(quán)尋租和腐敗預(yù)留了空間。另一方面是缺位，在基本養(yǎng)老服務(wù)供給上，政府職能邊界模糊，對(duì)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)，例如，基本養(yǎng)老保障水平仍然較低，特別是人群之間、城鄉(xiāng)之間不平衡問(wèn)題突出，養(yǎng)老服務(wù)的均等化、優(yōu)質(zhì)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不論是越位和缺位，都是政府職能與市場(chǎng)功能在養(yǎng)老服務(wù)供給中沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)和劃分的體現(xiàn)，這就對(duì)市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用造成了最直接的障礙。

3、人才供給和交流機(jī)制尚未建立起來(lái)

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用必然要求建立與之配套的要素供給機(jī)制，其中最重要的是人的要素。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員離職率高、專業(yè)人才缺乏、人員整體素質(zhì)不高，專業(yè)優(yōu)秀人才嚴(yán)重不足。

社會(huì)地位低。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定專門的養(yǎng)老人才職稱評(píng)定體系，從業(yè)者的個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值不能得到有效承認(rèn)，客觀上造成了專業(yè)人才的改行和跳槽。

優(yōu)質(zhì)人才流動(dòng)不暢。我國(guó)公立機(jī)構(gòu)的人員管理體制仍然具有比較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，優(yōu)秀的養(yǎng)老服務(wù)人才大多在公立機(jī)構(gòu)，優(yōu)質(zhì)資源就難以共享，公辦機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間形成明顯的分割。

人才發(fā)展模式落后?，F(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員沒(méi)有接受過(guò)相關(guān)的專業(yè)教育或有關(guān)老年服務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，主要由下崗、低保人員，一般是中年婦女組成。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)體系可以說(shuō)還處于空白階段。雖然我國(guó)在2002年就頒布了養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但取得《養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)資格證書》的人員很少。高等教育主體中大多還沒(méi)有開(kāi)設(shè)專門的老年護(hù)理專業(yè)，僅在職業(yè)學(xué)校及?？茖哟斡欣夏曜o(hù)理、老年服務(wù)與管理等專業(yè)，缺乏培養(yǎng)高、中、低等各層次養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的教育培養(yǎng)體系。

4、對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理模式不符合資本本質(zhì)

從我國(guó)社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)來(lái)看，90%以上注冊(cè)登記為民營(yíng)非企業(yè)，也就是我們常說(shuō)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。民營(yíng)非企業(yè)性質(zhì)要求投資者不能分紅、沒(méi)有自主定價(jià)權(quán)，退出時(shí)不能收回投資，這是對(duì)社會(huì)資本逐利本性的直接背離。實(shí)際上很多非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)已經(jīng)是追逐利潤(rùn)的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利的性質(zhì)成為獲取政府財(cái)政補(bǔ)貼、享受免交稅費(fèi)、免交土地占用費(fèi)等優(yōu)惠政策的帽子，與政府鼓勵(lì)興辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的初衷已經(jīng)嚴(yán)重背離。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的種種限制，實(shí)際上挫傷了社會(huì)資本的積極性，給他們的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)比較多的困難和限制，這就難以形成一個(gè)主體多元化、競(jìng)爭(zhēng)公平化的養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)。

5、部門統(tǒng)籌難度大

部門利益分割直接阻礙了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。大部分市縣養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方案由民政部門負(fù)責(zé)制定，在與其他部門協(xié)調(diào)的過(guò)程中遇到了比較多的問(wèn)題，包括醫(yī)保的直接支付，土地劃撥的審批，民營(yíng)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的財(cái)政支出，福彩基金的使用等問(wèn)題。以醫(yī)保為例，老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到看護(hù)和護(hù)理的醫(yī)療服務(wù)，使用醫(yī)保進(jìn)行結(jié)算是合情合理的選擇。但民政部門與醫(yī)?；鸸芾聿块T難以協(xié)調(diào)，社保部門出于基金管理安全考慮不同意打通使用通道。

6、政府的監(jiān)管和服務(wù)能力不能適應(yīng)市場(chǎng)的需求

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)好市場(chǎng)機(jī)制的作用，離不開(kāi)政府對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管和服務(wù)。目前來(lái)看，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)培育過(guò)程中，我國(guó)政府職能不到位主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的事前審批項(xiàng)目過(guò)多和過(guò)于繁瑣；二是事中和事后監(jiān)管體系還沒(méi)有建立起來(lái)，還不能適應(yīng)市場(chǎng)主體多元化的要求；三是配套引導(dǎo)政策與實(shí)際需求不符合，政府的扶持配套政策針對(duì)性不足，還沒(méi)有能夠在金融、保險(xiǎn)、用地等關(guān)鍵性配套上有所突破。

二、加快完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策建議

綜合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的著力點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

（一）打破一元化供給格局，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

1、從增量入手，培育多元化市場(chǎng)主體

原則上新增養(yǎng)老服務(wù)供給主體交由市場(chǎng)主體興辦或經(jīng)營(yíng)，培育多元化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)。政府大步退出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，不再插手具體經(jīng)營(yíng)。凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)。

明晰產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)向“專、精、優(yōu)”方向發(fā)展。從法律制度上保障民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。特別是，按照現(xiàn)行民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法，出資人不享受機(jī)構(gòu)的所有權(quán)。建議修改相關(guān)法律法規(guī)，明確界定民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬，在合理范圍內(nèi)出資財(cái)產(chǎn)屬于舉辦者所有。鼓勵(lì)支持民營(yíng)機(jī)構(gòu)提供特色服務(wù)，建成一批技術(shù)能力強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量好、社會(huì)贊譽(yù)高的服務(wù)新品牌，轉(zhuǎn)變民眾對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的不信任感。

打通人力資源流動(dòng)渠道。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員在不同的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)流動(dòng)時(shí)，不影響職稱評(píng)定、工齡累積、科研經(jīng)費(fèi)等與從業(yè)人員息息相關(guān)的利益，由市場(chǎng)引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源的流動(dòng)方向。

2、積極推動(dòng)存量公辦機(jī)構(gòu)管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)

努力推動(dòng)存量公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)，成為真正的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)各類機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的公平性、有效性，這是在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的關(guān)鍵性步驟。

推動(dòng)存量公辦養(yǎng)老服務(wù)興辦機(jī)構(gòu)成為完整意義上的獨(dú)立法人，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)其所有活動(dòng)獨(dú)立承擔(dān)所有民事和刑事法律責(zé)任。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間只有規(guī)模大小、服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)水平之別，而沒(méi)有行政級(jí)別的高低上下之分。

政府機(jī)關(guān)向事業(yè)單位下放決策權(quán)和管理權(quán)，逐步退出對(duì)事業(yè)單位的微觀管理。在法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展各項(xiàng)制度，形成激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)事業(yè)單位提供養(yǎng)老服務(wù)的活力。鼓勵(lì)和支持有條件的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)企，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

3、以PPP模式為重點(diǎn)建立政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系

以PPP模式為切入點(diǎn)，將政府和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，提高養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量和供給效率。

建立PPP發(fā)展所需要的法律法規(guī)，健全利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，降低社會(huì)資本的參與風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、爭(zhēng)議解決、資本退出等環(huán)節(jié)。通過(guò)資金價(jià)值評(píng)估和定量評(píng)價(jià)，幫助政府部門通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的資金價(jià)值的評(píng)價(jià)，進(jìn)而做出相關(guān)決策，事前確定合作主體，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

建立與PPP相適應(yīng)的預(yù)算機(jī)制和融資機(jī)制。目前，我國(guó)施行的年度預(yù)算使得PPP長(zhǎng)期付費(fèi)項(xiàng)目的款項(xiàng)支付很難保證，下個(gè)階段必須建立中長(zhǎng)期預(yù)算安排，并將PPP項(xiàng)目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示。引導(dǎo)銀行等機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式，積極吸引金融機(jī)構(gòu)向PPP項(xiàng)目提供資金支持。

4、打破體制機(jī)制障礙，大力推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

首先，打通醫(yī)保在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療護(hù)理中的使用通道，這是各地普遍反映的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這就需要破除民政、衛(wèi)生、社保部門之間的利益壁壘，支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，推動(dòng)醫(yī)療類養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)保結(jié)算。其次，要充分挖掘現(xiàn)有醫(yī)療資源在養(yǎng)老服務(wù)供給上的潛力。支持二級(jí)以上綜合醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，創(chuàng)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為老年人建立健康檔案，開(kāi)展上門診視、健康查體、保健咨詢等服務(wù)。加快推進(jìn)面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)試點(diǎn)。此外，要著力改變養(yǎng)老僅僅依靠民政部門一家之力的格局，加快建立一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)籌部門，進(jìn)行衛(wèi)生、社保、養(yǎng)老等多個(gè)部門的統(tǒng)籌。

（二）轉(zhuǎn)變當(dāng)前營(yíng)利與非營(yíng)利分類管理模式，破除民營(yíng)主體兩難困境

營(yíng)利是社會(huì)資本投資的基本需求，不能因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)的正外部性而否定社會(huì)資本的營(yíng)利性。下一步除少數(shù)純慈善性、公辦機(jī)構(gòu)由民政部門進(jìn)行管理外，其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不論出資人成分為何均登記為社會(huì)性企業(yè)，享受同樣的政策扶持和定價(jià)自主權(quán)，允許合理營(yíng)利。依法建立健全退出機(jī)制，社會(huì)資本有權(quán)力收回與其投資相對(duì)應(yīng)的部分。對(duì)內(nèi)外資實(shí)行一致的市場(chǎng)準(zhǔn)入和配套政策。

通過(guò)轉(zhuǎn)變管理方式最終打造這樣的格局：一是政府辦公益性機(jī)構(gòu)按照政府定價(jià)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，向公眾提供免費(fèi)的基本養(yǎng)老服務(wù)；二是社會(huì)辦慈善組織，遵照非營(yíng)利原則，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理和過(guò)程監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)營(yíng)利行為嚴(yán)格懲處；三是其他提供養(yǎng)老服務(wù)的各類主體不論是何種出資形式都作為社會(huì)性企業(yè)，同等享受稅費(fèi)減免、土地優(yōu)惠、金融擔(dān)保扶持等政策。

（三）提高對(duì)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重視程度，引導(dǎo)需求與供給匹配

1、引入社會(huì)資本發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

目前在落實(shí)具體支持政策時(shí)，大部分補(bǔ)貼只針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而真正將重心放在家庭和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給上的還非常少。整體來(lái)看，不論是宏觀層面還是微觀層面，居家養(yǎng)老資金都嚴(yán)重不足。長(zhǎng)期來(lái)看，必依靠社會(huì)力量，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，形成多渠道資金來(lái)源，擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面。下一步要轉(zhuǎn)變政策支持方向，加大對(duì)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼力度，引導(dǎo)服務(wù)供給從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給的迷思中走出來(lái)。改變政府單一資金來(lái)源，發(fā)揮社會(huì)資本主動(dòng)性。

2、建設(shè)信息平臺(tái)，提高需求與供給匹配度

引導(dǎo)需求與供給匹配是當(dāng)前發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)迫切需要完善的環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)發(fā)展初期，政府可以著手于養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，為市場(chǎng)供給與需求搭建中介平臺(tái)。一些地方建立起的虛擬養(yǎng)老院就是信息平臺(tái)建設(shè)的一種，既節(jié)省了大量成本，又滿足了更多老年人對(duì)于居家服務(wù)的需求，使服務(wù)供給形式更加靈活多樣。而對(duì)于想要進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)主體來(lái)說(shuō)，也節(jié)省了尋找消費(fèi)者的成本，獲得了更大的潛在市場(chǎng)空間。

（四）構(gòu)建科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)和培訓(xùn)體系

1、構(gòu)建培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的教育體系

教育、人社、民政部門要支持高等院校和中等職業(yè)技術(shù)院校開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)學(xué)歷教育，增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)、心理和社會(huì)工作等方面的專業(yè)人才，鼓勵(lì)有條件的院校開(kāi)展繼續(xù)教育和遠(yuǎn)程教育。針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)招生難的現(xiàn)狀，相關(guān)教育、民政等部門對(duì)開(kāi)辦相關(guān)專業(yè)的高等院校，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置、招生等方面給予政策傾斜和適當(dāng)?shù)呐囵B(yǎng)經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)更多的院校開(kāi)辦相關(guān)專業(yè)。對(duì)報(bào)考養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)的學(xué)生，通過(guò)設(shè)立專業(yè)專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金、減免學(xué)費(fèi)、出臺(tái)就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策等多種措施，吸納優(yōu)質(zhì)生源。

2、完善養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員培訓(xùn)體系

各級(jí)政府做好專業(yè)人才培訓(xùn)工作。增加養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)方面的資金投入，一方面投資建設(shè)更多的專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校：另一方面通過(guò)各種補(bǔ)貼引導(dǎo)各方人員投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

加快完善養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。推行養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格考試認(rèn)證制度，實(shí)行持證上崗，加大專業(yè)化水平。參照護(hù)士職業(yè)資格，適時(shí)的在專業(yè)技術(shù)類系列中設(shè)置與養(yǎng)老相關(guān)的崗位，并依此兌現(xiàn)工資。規(guī)范老年服務(wù)類行業(yè)資格認(rèn)證制度，理順養(yǎng)老護(hù)理員資格認(rèn)證體制及運(yùn)行機(jī)制，并將資格認(rèn)證與入職門檻、晉級(jí)、工作待遇及職稱評(píng)定等緊密相關(guān)，形成一套完善的與資格認(rèn)證相配套的激勵(lì)機(jī)制。

（五）明確政府職能

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)事關(guān)全局，更好的發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，并不意味著政府不管不聞不問(wèn)，一方面政府要收回生產(chǎn)服務(wù)的手，培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)；另一方面要增加基本養(yǎng)老服務(wù)供給、強(qiáng)化監(jiān)管、增強(qiáng)配套服務(wù)等方面入手落實(shí)政府職能。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展的同時(shí)，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。

1、政府明確基本公共服務(wù)供給責(zé)任

政府著力提高基本公共服務(wù)供給能力和推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，由投資公立機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換到購(gòu)買和分配公共服務(wù)上來(lái)，將節(jié)省下來(lái)的人頭費(fèi)和事業(yè)發(fā)展費(fèi)等資金用于提高基本公共服務(wù)保障水平，提高服務(wù)的社會(huì)公平性。保留的各類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點(diǎn)為“三無(wú)”（無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人、或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無(wú)償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。

需要指出的是，雖然基本養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任主體為政府，但這并不意味著政府也要充當(dāng)生產(chǎn)服務(wù)的主體，政府可以通過(guò)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式，借力市場(chǎng)，盡快將政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)納入政府采購(gòu)體系，減少對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù)。

2、政府提高對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管能力

各級(jí)政府要努力為各類主體發(fā)展提供更加公平和完善的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督管理對(duì)于管理部門來(lái)說(shuō)是一次理念和技術(shù)層面的全新調(diào)整。政府要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保規(guī)范運(yùn)營(yíng)。建立、健全相關(guān)法律法規(guī)，建立科學(xué)的公共服務(wù)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管機(jī)制，加大執(zhí)法力度，規(guī)范公共服務(wù)供給主體的市場(chǎng)行為。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的資質(zhì)審核制度，制定和完善公共服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，理順監(jiān)管職責(zé)，在釋放市場(chǎng)主體活力的同時(shí)，對(duì)于損害消費(fèi)者權(quán)益、謀取暴利、違背誠(chéng)信等損害市場(chǎng)秩序的行為嚴(yán)加懲罰。發(fā)展各類協(xié)會(huì)等社會(huì)第三方組織，建立相應(yīng)的認(rèn)證體系，推動(dòng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3、完善土地供應(yīng)政策

養(yǎng)老用地是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵性配套條件。過(guò)高的地價(jià)讓大多數(shù)民間資本望而卻步，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給。必須將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，合理滿足用地需求?？蓪㈤e置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地。通過(guò)改擴(kuò)建等形式，對(duì)廢舊廠房、閑置校舍和空余辦公用房等資源進(jìn)行改造，使之成為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以緩解土地供應(yīng)不足的壓力。新建居?。ㄐ。﹨^(qū)要將居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。

（李曉琳，國(guó)家發(fā)展改革委體管所）