深化改革提升城市交通運(yùn)輸服務(wù)水平

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正由解決溫飽向小康邁進(jìn)，交通運(yùn)輸也由“走得了”向“走得好”轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平已成為交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，并要以解決人民群眾最關(guān)心、最緊迫的運(yùn)輸服務(wù)問(wèn)題為導(dǎo)向，以更好滿(mǎn)足需求、提高滿(mǎn)意度為核心，以全面深化改革為根本動(dòng)力作為提升城市交通運(yùn)輸服務(wù)水平的指導(dǎo)思想。

一、進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

在現(xiàn)有城市交通運(yùn)輸領(lǐng)域，因考慮其公益性而管制過(guò)多，人為造成壟斷性，阻礙了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。因此，在城市各種資源極其有限的條件下，如何配置既有交通運(yùn)輸資源、更多利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)運(yùn)營(yíng)主體提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)是目前及今后提升運(yùn)輸服務(wù)水平的重要途徑。

（一）擴(kuò)大運(yùn)輸市場(chǎng)開(kāi)放，促進(jìn)市場(chǎng)融合發(fā)展

目前，許多城市的交通領(lǐng)域存在大量非法運(yùn)營(yíng)行為，如“黑出租”、“摩的”的屢打不衰，主因是百姓客觀上有服務(wù)需求、而合規(guī)市場(chǎng)不能很好地滿(mǎn)足。而市場(chǎng)化程度高的行業(yè)，如汽車(chē)租賃業(yè)、貨運(yùn)業(yè)等，企業(yè)會(huì)有更強(qiáng)的意愿和動(dòng)力服務(wù)用戶(hù)，運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和水平都高。因此，未來(lái)應(yīng)以更好地滿(mǎn)足百姓需求為根本出發(fā)點(diǎn)，積極推進(jìn)市場(chǎng)改革，以開(kāi)放市場(chǎng)、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入為主，以執(zhí)法打擊為輔助，疏導(dǎo)非法營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)，形成更大規(guī)模的合規(guī)市場(chǎng)。

市場(chǎng)化改革的核心是要降低市場(chǎng)準(zhǔn)入、放松對(duì)運(yùn)力和價(jià)格等的管制。在當(dāng)前改革背景下，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》，減少行政許可范圍，精簡(jiǎn)行政審批流程、縮短審批時(shí)限，重點(diǎn)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，逐步放開(kāi)各行業(yè)領(lǐng)域?qū)\(yùn)力等管制，有效減少出租、長(zhǎng)途客運(yùn)、維修、停車(chē)等非法運(yùn)營(yíng)車(chē)輛和主體，進(jìn)行規(guī)范管理。在價(jià)格方面，出租車(chē)、停車(chē)、租賃、旅游包車(chē)、省際客運(yùn)等所有非公益性、非基本公共服務(wù)，均應(yīng)逐步放開(kāi)價(jià)格管制，或設(shè)指導(dǎo)價(jià)及最高價(jià)，具體價(jià)格由市場(chǎng)決定；同時(shí)，完善公共交通票制票價(jià)體系，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域改革具體如下：

——逐步深化地面公交市場(chǎng)改革。大城市的地面公交破除獨(dú)家壟斷的局面，或按照不同區(qū)域設(shè)立不同運(yùn)營(yíng)主體，或探討地面公交網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，鼓勵(lì)更多市場(chǎng)主體進(jìn)入，形成幾家企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)的局面。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)比，既有利于提高服務(wù)質(zhì)量，又便于掌握真實(shí)運(yùn)營(yíng)成本，使公交補(bǔ)貼更合理有效。對(duì)社區(qū)通勤快車(chē)、定制商務(wù)班車(chē)、市郊公交、社區(qū)公交等易于獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，率先實(shí)施規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通過(guò)招投標(biāo)選擇運(yùn)營(yíng)主體。

——推動(dòng)公共客運(yùn)業(yè)態(tài)融合發(fā)展。改變公共客運(yùn)管理模式，由目前管理企業(yè)、車(chē)輛、人員等要素向管理最終服務(wù)轉(zhuǎn)變。依據(jù)業(yè)務(wù)和服務(wù)種類(lèi)，完善市場(chǎng)主體準(zhǔn)入條件和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)城市公交、道路客運(yùn)、旅游包車(chē)、大型客車(chē)租賃等客運(yùn)企業(yè)拓展經(jīng)營(yíng)范圍，開(kāi)展多種業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

——放松對(duì)出租行業(yè)管制，推動(dòng)與小汽車(chē)租賃融合發(fā)展。逐步放開(kāi)對(duì)出租車(chē)運(yùn)力和價(jià)格管制，并采取與小汽車(chē)租賃的運(yùn)力、價(jià)格等相同或相近管理，研究制定統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和行業(yè)發(fā)展政策，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)展多種類(lèi)型服務(wù)，滿(mǎn)足不同層次的出租、租賃需求。

——推進(jìn)停車(chē)產(chǎn)業(yè)化。放寬停車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)各種投資主體進(jìn)入停車(chē)產(chǎn)業(yè)；放開(kāi)路外停車(chē)價(jià)格管制，政府通過(guò)路內(nèi)停車(chē)數(shù)量和價(jià)格對(duì)整個(gè)城市停車(chē)供給數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行調(diào)控；鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)停車(chē)泊位對(duì)外經(jīng)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)手段推動(dòng)錯(cuò)時(shí)停車(chē)和立體停車(chē)發(fā)展；逐步推進(jìn)政府事業(yè)單位停車(chē)管理改革。

（二）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高運(yùn)輸服務(wù)水平的有效手段。2013年7月31日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，提出將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題。

交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)應(yīng)由政府提供的公益性或基本公共服務(wù)較多，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式可以使供給更有效。應(yīng)加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，包括占道停車(chē)經(jīng)營(yíng)管理、市郊公交、定制商務(wù)班車(chē)、社區(qū)袖珍公交、機(jī)場(chǎng)巴士、節(jié)假日道路客運(yùn)、重大活動(dòng)包車(chē)、行政事業(yè)單位班車(chē)、機(jī)場(chǎng)和火車(chē)站等大型客運(yùn)樞紐的客流集散保障、特殊天氣下的救援，以及停車(chē)違章執(zhí)法、行業(yè)安全監(jiān)管等公共服務(wù)。

公共交通是城市交通領(lǐng)域最大的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)城市公交成本規(guī)制，形成明確、規(guī)范、透明、有效的公交補(bǔ)貼制度，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求與考核，建立與其更為緊密的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。具體可將補(bǔ)貼分為基本補(bǔ)貼和激勵(lì)補(bǔ)貼，后者取決于行業(yè)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)考核和乘客的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、補(bǔ)貼等方面，確保“不同所有制主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到平等保護(hù)，不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素”，保障對(duì)民營(yíng)、國(guó)有制市場(chǎng)主體公平對(duì)待。同時(shí)，進(jìn)一步完善相應(yīng)的機(jī)制與制度，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與企業(yè)資質(zhì)、信譽(yù)等掛鉤，促進(jìn)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。

二、轉(zhuǎn)變政府職能

在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、減少行政審批后，政府管理職能從“事前審批”為主改變?yōu)椤笆轮惺潞蟊O(jiān)管”為主，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)的引導(dǎo)與監(jiān)管，放管結(jié)合，推動(dòng)形成“寬進(jìn)嚴(yán)管”的局面。

（一）加強(qiáng)對(duì)行業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)

引導(dǎo)運(yùn)輸市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)、健康發(fā)展是政府行業(yè)管理的重要職責(zé)，其中，發(fā)布行業(yè)信息、加強(qiáng)質(zhì)量信譽(yù)考核是重要手段和方式。

——通過(guò)發(fā)布行業(yè)信息，供企業(yè)決策參考進(jìn)而引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。完善對(duì)各行業(yè)運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)力等監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，為運(yùn)營(yíng)企業(yè)決策提供參考。如，企業(yè)會(huì)根據(jù)整個(gè)行業(yè)的運(yùn)力發(fā)展情況，調(diào)整自身運(yùn)力配置以及業(yè)務(wù)類(lèi)型。另外，政府發(fā)布的一些價(jià)格、成本、行業(yè)總體盈利等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，會(huì)對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較好的引導(dǎo)作用。如，進(jìn)一步完善道路貨運(yùn)成本監(jiān)測(cè)和價(jià)格指數(shù)，研究建立價(jià)格監(jiān)測(cè)分析制度，適時(shí)公布城市配送平均運(yùn)價(jià)，引導(dǎo)市場(chǎng)合理價(jià)格的形成。

——加強(qiáng)質(zhì)量信譽(yù)考核等手段，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)信譽(yù)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)進(jìn)一步放開(kāi)后，運(yùn)輸服務(wù)在數(shù)量上的需求會(huì)得到充分滿(mǎn)足，但質(zhì)量未必會(huì)有很大提高，因?yàn)樵谑袌?chǎng)發(fā)展初期，價(jià)格戰(zhàn)往往是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段，這將極大地降低企業(yè)和行業(yè)利潤(rùn)，也影響著服務(wù)質(zhì)量。因此，非常必要逐步引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)企業(yè)依靠質(zhì)量而非價(jià)格爭(zhēng)奪市場(chǎng)，主要手段為加強(qiáng)質(zhì)量信譽(yù)考核?；诓煌瑯I(yè)態(tài)特征，逐步建立和健全道路客運(yùn)、旅游包車(chē)、出租車(chē)、汽車(chē)租賃、道路貨運(yùn)（含傳統(tǒng)貨運(yùn)、城市配送、搬家、快遞等）、停車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)維修等行業(yè)的質(zhì)量信譽(yù)考核制度。一方面，將考核結(jié)果與客運(yùn)線(xiàn)路資源配置、運(yùn)力運(yùn)營(yíng)許可證發(fā)放、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等掛鉤；另一方面，加大考核結(jié)果宣傳，推廣優(yōu)質(zhì)企業(yè)，引導(dǎo)消費(fèi)者。同時(shí)，建立汽車(chē)租賃信用體系，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)對(duì)用戶(hù)信譽(yù)考核信息共享，加強(qiáng)該系統(tǒng)與公安、法院、銀行等其他社會(huì)信譽(yù)體系的銜接，將個(gè)人汽車(chē)租賃信譽(yù)作為重要組成部分，納入社會(huì)公共信譽(yù)體系。

（二）完善行業(yè)管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)管

管理制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是行業(yè)管理和執(zhí)法的依據(jù)，目前許多領(lǐng)域相關(guān)制度需要建立和進(jìn)一步完善，較為重要的包括：

——完善客運(yùn)管理制度。建立、完善公共交通運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和服務(wù)規(guī)范等，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)軌道交通、地面公交公司運(yùn)營(yíng)考核。推動(dòng)《出租汽車(chē)服務(wù)規(guī)范》實(shí)施，依托出租汽車(chē)公共信息服務(wù)平臺(tái)和行業(yè)監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)主體考核評(píng)定。全面推動(dòng)實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)管理辦法、占道停車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)范等，界定管理主體及責(zé)任，約束運(yùn)營(yíng)主體和消費(fèi)主體。研究出臺(tái)管理辦法，強(qiáng)化旅游包車(chē)、道路客運(yùn)、道路貨運(yùn)等行業(yè)“掛靠、承包”運(yùn)營(yíng)模式中公司的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，推動(dòng)公司加強(qiáng)對(duì)掛靠車(chē)輛和人員服務(wù)的管理，引導(dǎo)逐步向“公車(chē)公營(yíng)”模式轉(zhuǎn)變。按照“誰(shuí)違章誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，通過(guò)租賃合同、違章時(shí)間等判定違章主體，由目前租賃企業(yè)改變?yōu)檫`章行為人，建立合理的汽車(chē)租賃違章處理機(jī)制。

——完善貨運(yùn)管理制度。貫徹落實(shí)國(guó)家七部委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市配送管理工作的意見(jiàn)》，合理確定城市配送車(chē)輛的通行區(qū)域和時(shí)段，建立完善公開(kāi)、公平、公正的配送車(chē)輛通行許可發(fā)放制度；在此基礎(chǔ)上，逐步取消對(duì)貨運(yùn)配送車(chē)輛通行限制。研究制定非機(jī)動(dòng)車(chē)從事快件收投業(yè)務(wù)的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，推動(dòng)城市物流配送發(fā)展。完善道路貨運(yùn)尤其是快遞業(yè)的保險(xiǎn)制度，建立再保險(xiǎn)制度或重大事故保險(xiǎn)基金等，以保障出現(xiàn)安全事件、貨損貨差后的賠付。

三、建立科學(xué)合理的工作機(jī)制

按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分立的原則，明確并調(diào)整城市交通管理部門(mén)職責(zé)，建立“職責(zé)對(duì)等”的分工機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)任務(wù)、政策的落實(shí)考核。

——建立“職責(zé)對(duì)等”分工機(jī)制。政府行業(yè)管理的職責(zé)是確定的，不管如何進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能劃分，各具體職能都將落到某一具體部門(mén)，統(tǒng)一管理與部門(mén)分治的區(qū)別是內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)。因此，多部門(mén)管理不是主要問(wèn)題，關(guān)鍵在于各部門(mén)是否把自己份內(nèi)的事情做好，以及在此基礎(chǔ)上建立的協(xié)調(diào)機(jī)制是否有效。在推動(dòng)和落實(shí)工作任務(wù)過(guò)程中，將任務(wù)、行動(dòng)細(xì)化，根據(jù)部門(mén)實(shí)際職能，明確責(zé)任主體，建立職能與責(zé)任對(duì)等的分工機(jī)制，同時(shí)完善部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)資源共享和政策銜接，推動(dòng)形成“分工負(fù)責(zé)、各司其職、協(xié)同推進(jìn)”的工作格局。

——加強(qiáng)對(duì)部門(mén)工作任務(wù)考核。政策措施和工作任務(wù)有制定、執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)估等環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的制定是前提和開(kāi)始，更重要的是嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)。為促進(jìn)和約束各部門(mén)積極落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，必須加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估和考核，以有效促進(jìn)政策的落實(shí)，判定各責(zé)任主體的績(jī)效和政策的有效性。

四、強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督

提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的最終目的是讓公眾更加滿(mǎn)意，公眾是最終評(píng)判者。政策措施實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督尤為重要。對(duì)相關(guān)部門(mén)的考核應(yīng)充分考慮公眾的意見(jiàn)和評(píng)價(jià)，將群眾反映的交通問(wèn)題辦理情況納入行政效能監(jiān)察與部門(mén)績(jī)效考核范疇。

（一）完善公眾溝通反饋平臺(tái)與制度

加快推進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)督電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)等的整合，增強(qiáng)各地投訴中心96123機(jī)構(gòu)的力量，拓展業(yè)務(wù)受理范圍，作為交通運(yùn)輸全行業(yè)的投訴平臺(tái)，包括公交、道路客運(yùn)、出租、租賃、旅游包車(chē)、停車(chē)、貨運(yùn)、維修、水運(yùn)等所有行業(yè)，改變目前各投訴監(jiān)督電話(huà)各自為政狀況，尤其是改變部分行業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)咨詢(xún)電話(huà)與行業(yè)監(jiān)督電話(huà)相同且在企業(yè)的現(xiàn)象；加強(qiáng)投訴中心對(duì)信息的分析整理能力，為行業(yè)部門(mén)績(jī)效考核和政府決策提供支撐和依據(jù)。

（二）盡快建立和完善群眾投訴的處理與反饋機(jī)制

研究出臺(tái)相應(yīng)管理辦法，明確辦理時(shí)限，規(guī)范辦理流程，將群眾問(wèn)題受理、分辦、辦理、答復(fù)、回訪(fǎng)形成閉環(huán)體系，確保將群眾反映的交通問(wèn)題落到實(shí)處，做到“件件有著落，事事有回音”，將投訴率、辦結(jié)率、群眾滿(mǎn)意率等作為部門(mén)考核的重要指標(biāo)。

（三）建立代表百姓群眾、消費(fèi)者的民間組織

包括公共交通乘客委員會(huì)，汽車(chē)維修消費(fèi)維權(quán)專(zhuān)家委員會(huì)等。既強(qiáng)調(diào)這些民間組織對(duì)乘客和消費(fèi)者提供信息咨詢(xún)和建議，也應(yīng)參考借鑒人大專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的職能作用，更強(qiáng)調(diào)其對(duì)運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平的監(jiān)督，以及在規(guī)劃、評(píng)估中的作用。

（程世東，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）