當(dāng)前重大改革評(píng)價(jià)制度推進(jìn)情況解析

郭冠男

今年是十八屆三中全會(huì)部署全面深化改革落地實(shí)施的重要改革年，各項(xiàng)重大改革舉措進(jìn)展怎樣，企業(yè)和群眾反映的評(píng)價(jià)效果如何，社會(huì)各界普遍關(guān)注。本文重點(diǎn)以浦東綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展的評(píng)估情況為例，分析提出當(dāng)前改革評(píng)價(jià)制度建設(shè)中的一些問(wèn)題和建議。

一、上海浦東新區(qū)推進(jìn)哪些綜合配套改革創(chuàng)新

2005年6月21日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)作為全國(guó)首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)。近十年來(lái)，浦東綜合配套改革按照國(guó)務(wù)院批復(fù)方案的要求，先后完成三輪三年行動(dòng)計(jì)劃，目前正在實(shí)施第四輪三年行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)了200余項(xiàng)改革任務(wù)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了積極進(jìn)展。

（一）以加快轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系

一是探索適應(yīng)大區(qū)域管理需求的開(kāi)發(fā)體制和行政管理體制。以扁平化管理為導(dǎo)向，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政資源配置，探索建立“大部門(mén)制”、“大管委會(huì)”、“大市鎮(zhèn)”行政管理架構(gòu)。二是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，在上海市率先剝離街道招商引資職能，促進(jìn)街道工作重心放到社區(qū)服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定等公共服務(wù)職能上來(lái)。推進(jìn)行政審批制度改革，把社會(huì)類(lèi)行政審批事項(xiàng)從最初的724項(xiàng)減少到203項(xiàng)，將平均審批時(shí)限從法定22個(gè)工作日壓縮到承諾8.4個(gè)工作日。三是探索完善事中、事后監(jiān)管體制和綜合執(zhí)法體制。整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個(gè)局的機(jī)構(gòu)和職能，成立浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局，將原來(lái)按生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)劃分的分段監(jiān)管模式改為以對(duì)象為中心的一體化監(jiān)管模式，完善了市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政審批和綜合執(zhí)法體制。

（二）推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放新高度

實(shí)行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的管理原則，外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案制（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外）；外商投資企業(yè)設(shè)立和變更實(shí)行備案管理。優(yōu)化外資項(xiàng)目審批流程，加大投資管理模式和市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法等政府管理方式創(chuàng)新，延伸自貿(mào)區(qū)保稅展示交易功能，推動(dòng)進(jìn)口商品商業(yè)模式創(chuàng)新，推進(jìn)融資租賃兼營(yíng)商業(yè)保理業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

（三）以推進(jìn)浦東金融核心功能區(qū)建設(shè)為契機(jī)加大金融改革創(chuàng)新力度，實(shí)現(xiàn)金融改革創(chuàng)新和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好互動(dòng)

浦東新區(qū)通過(guò)出臺(tái)一系列金融改革創(chuàng)新舉措，吸引國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)不斷集聚，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分，資源配置更加高效。截至2013年底，浦東共有監(jiān)管類(lèi)金融機(jī)構(gòu)794家，各類(lèi)股權(quán)投資企業(yè)1452家，財(cái)富管理公司305家，各類(lèi)金融專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)465家，成為國(guó)內(nèi)持牌金融機(jī)構(gòu)和股權(quán)投資及管理企業(yè)最密集的地區(qū)。今年以來(lái)，金融要素市場(chǎng)成交額繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)，證券市場(chǎng)成交額增長(zhǎng)30.3%，金融業(yè)已經(jīng)成為浦東服務(wù)業(yè)的重要支撐產(chǎn)業(yè)。

（四）張江創(chuàng)新以“股權(quán)激勵(lì)、人才聚集、財(cái)稅支持、金融服務(wù)、管理創(chuàng)新”為核心的科技中小企業(yè)投融資機(jī)制，通過(guò)“一企一策”準(zhǔn)確定位企業(yè)需求

經(jīng)過(guò)9年多的改革探索，浦東新區(qū)以制度優(yōu)勢(shì)集聚創(chuàng)新資源、撬動(dòng)社會(huì)資本，科技型中小企業(yè)已進(jìn)入繁榮發(fā)展階段。2013年，浦東新區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到2792億元，經(jīng)認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)分別達(dá)到1298家和524家，擁有科技小巨人及培育企業(yè)210家。張江高新園區(qū)通過(guò)實(shí)行“一企一策”制度，準(zhǔn)確定位龍頭企業(yè)的需求，極大地激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（五）推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新教育醫(yī)療服務(wù)提供方式

2007年以來(lái)，浦東逐步將原來(lái)由政府主辦、為社會(huì)發(fā)展和群眾日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，探索形成“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府提供公共服務(wù)新方式。另外，浦東通過(guò)教育體制改革創(chuàng)新形成了推動(dòng)“管理方式、辦學(xué)制度、評(píng)價(jià)機(jī)制聯(lián)動(dòng)”的教育“管辦評(píng)”辦法，通過(guò)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制創(chuàng)新建立“社區(qū)醫(yī)療聯(lián)合體+全科醫(yī)生”的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式，被認(rèn)為較為可行，可以在更大范圍推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（六）以“政社分開(kāi)、政社合作”為基本模式探索社會(huì)治理新機(jī)制，探索與國(guó)際接軌、具有上海特點(diǎn)和浦東特色的服務(wù)型社會(huì)體系

浦東新區(qū)各職能部門(mén)將部分具體社會(huì)事務(wù)管理職能以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)、民間組織和社會(huì)組織能夠自律管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去。如將行業(yè)協(xié)會(huì)的行規(guī)制定以及協(xié)調(diào)、準(zhǔn)入、評(píng)比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能，法律服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)職能，業(yè)務(wù)咨詢(xún)等技術(shù)服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)督等職能轉(zhuǎn)移給民間組織和社會(huì)組織。通過(guò)政社合作互動(dòng)，更好發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理中的作用。

二、如何評(píng)價(jià)浦東綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)生的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)

（一）中央在浦東進(jìn)行的綜合改革進(jìn)展評(píng)價(jià)和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化

2014年7月3日至5日，國(guó)務(wù)院第五督查組到上海開(kāi)展督查，上海市委書(shū)記韓正向督察組匯報(bào)了上海當(dāng)前重點(diǎn)改革進(jìn)展。之后，國(guó)務(wù)院督查組分三個(gè)小組分別在中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、洋山保稅港區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等，圍繞督查重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研檢查，并召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)，聽(tīng)取企業(yè)、群眾和相關(guān)單位的意見(jiàn)建議。最后，姜大明代表國(guó)務(wù)院督查組就督查情況作了反饋，認(rèn)為上海在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院一系列決策部署態(tài)度認(rèn)真、措施有力，成效比較明顯；同時(shí)提出希望上海積極研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革中的一些新苗頭、新問(wèn)題、新趨勢(shì)，抓住自貿(mào)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，為全國(guó)行政審批制度改革深入推進(jìn)和政府治理能力提升積累更多“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)務(wù)院督察組的推動(dòng)下，浦東新區(qū)“聯(lián)動(dòng)登記、歸口審查、評(píng)估評(píng)審的行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)推廣應(yīng)用，由浦東新區(qū)審批制度改革辦公室編寫(xiě)了《聯(lián)動(dòng)登記、歸口審查、評(píng)估評(píng)審的行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用說(shuō)明》，并由審改辦熟知改革實(shí)踐內(nèi)容的負(fù)責(zé)人在全國(guó)其他地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣。

（二）國(guó)家部委層面對(duì)浦東新區(qū)可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)評(píng)估和轉(zhuǎn)化

2014年年初，國(guó)家發(fā)改委委托12家研究機(jī)構(gòu)對(duì)上海浦東新區(qū)等11個(gè)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行第三方中期評(píng)估，其中，由中國(guó)人民大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)王利明任組長(zhǎng)的專(zhuān)家組承擔(dān)對(duì)上海浦東新區(qū)的中期評(píng)估工作。評(píng)估報(bào)告總結(jié)了浦東新區(qū)綜改試驗(yàn)區(qū)的改革任務(wù)總體完成情況和有關(guān)工作機(jī)制，梳理了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出了改革試驗(yàn)面臨的主要問(wèn)題和對(duì)全面深化改革的啟示。在11個(gè)國(guó)家綜改試驗(yàn)區(qū)中，共總結(jié)出47條成功經(jīng)驗(yàn)，其中12條來(lái)自浦東新區(qū)。不少經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)得以推廣。

（三）浦東綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)自身組織的第三方評(píng)估

浦東新區(qū)作為全國(guó)改革排頭兵，首先在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了第三方評(píng)估活動(dòng)。2014年7月，針對(duì)自貿(mào)區(qū)運(yùn)行一周年，自貿(mào)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)通過(guò)招投標(biāo)形式共同委托上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所3家獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)委托1家內(nèi)部評(píng)估機(jī)構(gòu)——上海市發(fā)改委下屬上海投資咨詢(xún)公司，分別對(duì)自貿(mào)區(qū)運(yùn)行一年的情況進(jìn)行了評(píng)估。10月下旬各方評(píng)估報(bào)告已提交至國(guó)務(wù)院。市政府在和評(píng)估機(jī)構(gòu)正式簽約時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)要獨(dú)立評(píng)估，不設(shè)定任何約束性框架，而且?guī)准以u(píng)估單位互相之間也不通氣。

有的評(píng)估將一年里自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的進(jìn)展和落實(shí)狀況與國(guó)務(wù)院總體方案規(guī)定的總體目標(biāo)和主要任務(wù)逐項(xiàng)比照，對(duì)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度給出專(zhuān)業(yè)評(píng)估；有的評(píng)估采取了調(diào)查問(wèn)卷形式，同時(shí)召開(kāi)了若干場(chǎng)專(zhuān)家、企業(yè)及監(jiān)管部門(mén)座談會(huì)，涉及五六十家跨國(guó)公司、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)中小民企，以及海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、商務(wù)、口岸、金融等監(jiān)管部門(mén)。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查和座談會(huì)反饋情況，按照不同的權(quán)重分值，得出了客觀化的績(jī)效評(píng)估結(jié)果；還有的評(píng)估方法參考國(guó)際公認(rèn)的營(yíng)商環(huán)境主要指標(biāo)體系，結(jié)合總體方案里要求的建設(shè)任務(wù)，設(shè)計(jì)出一套自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)評(píng)估五級(jí)指標(biāo)體系，還開(kāi)發(fā)出一套評(píng)估模型和軟件。

就評(píng)估結(jié)果來(lái)看，目前四份評(píng)估報(bào)告均未公開(kāi)發(fā)布。普華永道在接受媒體采訪時(shí)稱(chēng)，普華永道評(píng)估統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，所有的評(píng)估項(xiàng)目分值都在“中性”以上，市場(chǎng)主體對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得的成果表示滿(mǎn)意。上海市發(fā)改委綜合四家評(píng)估結(jié)果認(rèn)為，與開(kāi)放度最高的區(qū)域相比，上海自貿(mào)區(qū)存在三方面問(wèn)題：一是力度不足；二是區(qū)域太小，使得部分先行先試的措施和改革效應(yīng)不能充分釋放，服務(wù)業(yè)開(kāi)放的一些措施無(wú)法在現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)落地；三是協(xié)同不夠，各項(xiàng)改革措施有不同部門(mén)實(shí)施，單一部門(mén)的創(chuàng)新無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

三、從各地調(diào)研來(lái)看當(dāng)前重大改革評(píng)價(jià)制度反映出的突出問(wèn)題

（一）當(dāng)前各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)改革評(píng)價(jià)重視不足，未能真正理解改革評(píng)價(jià)的作用

從浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)的改革評(píng)估情況來(lái)看，改革評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)還是個(gè)新事物，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和基層干部沒(méi)有真正理解改革評(píng)估在提升政府治理能力、改善政府績(jī)效、推進(jìn)十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革目標(biāo)落地中的重要位置。已有評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方法更是缺乏，往往是形成一份報(bào)告“束之高閣”，未能發(fā)揮評(píng)價(jià)的效力。

（二）現(xiàn)有的相關(guān)改革評(píng)價(jià)活動(dòng)極為零散，缺標(biāo)準(zhǔn)、缺模板、缺常態(tài)化制度化的長(zhǎng)效機(jī)制

2005年上海浦東新區(qū)被設(shè)立為國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，改革評(píng)價(jià)活動(dòng)一直并不活躍。直到近兩年，才開(kāi)始在單個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)行為極為零散，評(píng)價(jià)結(jié)論也缺乏連續(xù)性，沒(méi)有形成常態(tài)化制度化的長(zhǎng)效機(jī)制，自貿(mào)區(qū)進(jìn)行的第三方評(píng)估可以說(shuō)僅是一個(gè)好的開(kāi)頭。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，迄今為止，少有關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的系統(tǒng)理論和實(shí)踐，評(píng)價(jià)活動(dòng)缺標(biāo)準(zhǔn)、缺指標(biāo)，評(píng)價(jià)遠(yuǎn)未常態(tài)化、制度化。亟需參照國(guó)內(nèi)外較為成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方式，形成有共識(shí)的改革評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）評(píng)估行為走過(guò)場(chǎng)、形式化，相關(guān)改革推進(jìn)“數(shù)字很好聽(tīng)，效果不明顯”

在改革推進(jìn)工作中出現(xiàn)了明顯的改革事項(xiàng)表面化傾向，工作匯報(bào)成績(jī)很多，但市場(chǎng)反應(yīng)不明顯。如，行政審批制度改革熱衷于下放行政審批事項(xiàng)，而很少?gòu)母母镎呦碛谜吆褪袌?chǎng)主體的角度去分析這些政策在市場(chǎng)中是否能發(fā)揮作用，對(duì)改革政策在市場(chǎng)中的定位模糊，導(dǎo)致審批事項(xiàng)下放后，但仍有審批條件、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批事項(xiàng)流程、行業(yè)管理權(quán)限等改革沒(méi)有配套推進(jìn)，下放審批事項(xiàng)并未實(shí)質(zhì)上減少對(duì)市場(chǎng)的束縛，改革效果不滿(mǎn)意。

（四）一些改革評(píng)估行為自說(shuō)自話，公眾參與極為有限

改革成效好不好，改革方案質(zhì)量高不高，要用改革評(píng)價(jià)結(jié)果說(shuō)話。不管是改革推進(jìn)單位自評(píng)還是第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立評(píng)估，這些評(píng)估活動(dòng)形成的報(bào)告、結(jié)論基本不向社會(huì)公眾公開(kāi)。自評(píng)報(bào)告往往局限在改革推進(jìn)單位內(nèi)部，甚至可以說(shuō)是“自己寫(xiě)、自己看”。即使是第三方評(píng)估，如發(fā)改委委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的評(píng)估報(bào)告、自貿(mào)區(qū)政府委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自貿(mào)區(qū)改革進(jìn)展的評(píng)估報(bào)告，都只限于在相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，不僅社會(huì)公眾無(wú)法獲取信息，即使是從事相關(guān)學(xué)術(shù)研究的單位要想獲得這些報(bào)告資料也需通過(guò)較為私人的方式獲取。評(píng)估行為自說(shuō)自話，把社會(huì)公眾和其他機(jī)構(gòu)隔離在外，嚴(yán)重影響評(píng)估機(jī)制有效發(fā)揮作用。

（五）政府自評(píng)、第三方評(píng)估和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)出入較大，第三方評(píng)估因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不獨(dú)立容易留情面

以社會(huì)各界廣泛關(guān)注的上海自貿(mào)區(qū)為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，來(lái)自官方的評(píng)價(jià)以正面為主，認(rèn)為一年來(lái)自貿(mào)區(qū)已形成50多項(xiàng)可復(fù)制可推廣的改革措施，其中21項(xiàng)已在全國(guó)或部分地區(qū)推廣，30多項(xiàng)具備復(fù)制推廣的基礎(chǔ)，另有一批改革創(chuàng)新事項(xiàng)正在加快實(shí)踐。由自貿(mào)區(qū)政府招標(biāo)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)采取較為學(xué)術(shù)、量化的評(píng)估手段，認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一年的探索和實(shí)踐，在制度創(chuàng)新上達(dá)到了令人滿(mǎn)意的程度，在一些領(lǐng)域取得了重大突破。但與之相悖的是，社會(huì)公眾和企業(yè)對(duì)自貿(mào)區(qū)的評(píng)價(jià)存在不少不滿(mǎn)聲音，認(rèn)為自貿(mào)區(qū)盡管取得了一些進(jìn)展，但推進(jìn)速度比市場(chǎng)預(yù)計(jì)的慢很多。尤其是今年以來(lái)隨著政府關(guān)注焦點(diǎn)從改革轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)進(jìn)程更為遲緩，政策內(nèi)容含糊不清。一些政策尤其是金融改革創(chuàng)新完全受制于行業(yè)監(jiān)管，比如關(guān)于設(shè)立民營(yíng)銀行自貿(mào)區(qū)沒(méi)有任何批準(zhǔn)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，只能等待銀監(jiān)會(huì)的工作。因此盡管已出臺(tái)文件明確支持設(shè)立民營(yíng)銀行，但在自貿(mào)區(qū)實(shí)際操作中，沒(méi)有任何進(jìn)展。

（六）一些重要改革任務(wù)由于缺乏評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致改革探索要么一入深水就沒(méi)響聲，要么一突破就踩雷區(qū)

對(duì)比浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)立時(shí)的改革目標(biāo)，有不少重要的改革目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，有的甚至還未啟動(dòng)。如探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直被列為浦東新區(qū)改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。由于缺乏持續(xù)的、常態(tài)的改革進(jìn)展評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)這項(xiàng)重要改革任務(wù)的執(zhí)行情況、是否達(dá)到改革目標(biāo)，缺乏評(píng)價(jià)、督促和考核，導(dǎo)致改革任務(wù)“干不干一個(gè)樣”，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、開(kāi)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這項(xiàng)任務(wù)多年來(lái)未見(jiàn)明顯進(jìn)展。

四、加快推進(jìn)重大改革評(píng)估制度建設(shè)的若干建議

（一）將第三方評(píng)價(jià)作為實(shí)施重大改革方案和政府年度改革任務(wù)的必備要求，以第三方評(píng)估新常態(tài)為契機(jī)推進(jìn)改革決策科學(xué)化

推行改革的“第三方評(píng)估”，是改革決策向民主化、科學(xué)化邁出的重要一步，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。當(dāng)前，一是逐步要求重大改革必須引入“事前事中事后評(píng)估”，并建立機(jī)制、形成制度，由相關(guān)部門(mén)明確評(píng)估目的、評(píng)估主體、評(píng)估方式、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等方面的內(nèi)容。二是各級(jí)政府在制定年度改革重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，應(yīng)明確一定比例的改革任務(wù)（如30%）要進(jìn)行第三方評(píng)估并向公眾公開(kāi)評(píng)估報(bào)告。將第三方評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公眾公布，不僅能讓公眾評(píng)判被評(píng)估單位的改革工作績(jī)效，也能讓公平監(jiān)督第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，大大提升第三方評(píng)估在推進(jìn)改革進(jìn)展中的積極作用。如果能將第三方評(píng)估結(jié)論按一定比例納入各級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)履職情況的考核之中，將會(huì)起到更大的督促作用。

（二）通過(guò)改革專(zhuān)項(xiàng)資金支持和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，增強(qiáng)第三方評(píng)估的公正獨(dú)立性

第三方評(píng)估機(jī)制要發(fā)揮作用，首先要解決第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題，主要體現(xiàn)在人員獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。當(dāng)前我國(guó)“第三方評(píng)估”的費(fèi)用一般來(lái)自被評(píng)估對(duì)象或主管部門(mén)。與評(píng)估對(duì)象建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系，第三方評(píng)估的獨(dú)立性就會(huì)受到?jīng)_擊。因此應(yīng)盡快把三中全會(huì)、四中全會(huì)要求“督促、落實(shí)、檢查”改革進(jìn)展的要求落地，采用改革專(zhuān)項(xiàng)資金方式支持第三方評(píng)估，避免部門(mén)和地方政府“花錢(qián)評(píng)自己”。

（三）建立定期督查改革落實(shí)情況的常態(tài)化機(jī)制，不斷豐富督查形式

今后應(yīng)進(jìn)一步建立健全改革督查機(jī)制，推進(jìn)改革督查工作的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化，同時(shí)不斷豐富督查形式，讓人民群眾和服務(wù)對(duì)象等社會(huì)力量成為評(píng)判改革優(yōu)劣的裁判員。通過(guò)督查，促進(jìn)各區(qū)各單位不斷完善改革工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、立項(xiàng)機(jī)制、決策機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)各項(xiàng)改革工作高效有序開(kāi)展。

（四）加大改革評(píng)估的使用力度，為改革決策責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制提供評(píng)判依據(jù)

四中全會(huì)提出要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！甭鋵?shí)重大改革決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，就需要用改革實(shí)際效果評(píng)價(jià)進(jìn)行衡量，通過(guò)改革評(píng)價(jià)為責(zé)任追究制度提供依據(jù)。

（五）利用基于手機(jī)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代信息手段擴(kuò)大公眾在改革評(píng)價(jià)中的參與渠道和機(jī)制，逐步建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的改革信息分析新模式

一是及時(shí)向公眾報(bào)告改革進(jìn)展和收集公眾意見(jiàn)。通過(guò)讓公眾參與到改革設(shè)計(jì)和反饋中，對(duì)政府考察民情、開(kāi)拓思路、修改和修正下一步改革推進(jìn)工作有很大的好處。二是推動(dòng)建立改革資源需方調(diào)查制度和改革事項(xiàng)回訪制度。讓改革需求引導(dǎo)改革供給，以更有效提升改革事項(xiàng)的針對(duì)性和資源配置的有效性。依托現(xiàn)代信息手段尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立改革需求調(diào)查的暢通渠道，豐富公民的利益表達(dá)形式，讓公民能說(shuō)話、敢于說(shuō)話。

（六）結(jié)合四中全會(huì)精神，抓緊制定重大改革評(píng)價(jià)條例（或辦法）

于法有據(jù)是新時(shí)期推進(jìn)改革的一項(xiàng)要求，改革評(píng)估也要落實(shí)和體現(xiàn)制度化、法制化精神。制度化和法制化是保障改革評(píng)估有效、持續(xù)、健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，改革評(píng)估的制度化和法制化有利于擺脫傳統(tǒng)政府模式下的自發(fā)性和隨意性，使改革評(píng)估尤其是第三方評(píng)估更規(guī)范和科學(xué)。建議在總結(jié)已有基本成熟的評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合落實(shí)四中全會(huì)精神，由發(fā)展改革委牽頭，研究制定重大改革評(píng)估條例或相關(guān)法律規(guī)范。

（七）建立改革創(chuàng)新報(bào)告（指數(shù)）發(fā)布制度，推進(jìn)改革評(píng)價(jià)指標(biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化

建議在每年進(jìn)行改革評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組名義或國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)等形式，發(fā)布權(quán)威的中國(guó)全面深化改革年度報(bào)告。委托相關(guān)智庫(kù)，研究中國(guó)改革評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各地方政府改革創(chuàng)新進(jìn)展進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，組織有關(guān)力量，聯(lián)合發(fā)布中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新指數(shù)，為更好推進(jìn)中國(guó)發(fā)展環(huán)境建設(shè)提供制度評(píng)價(jià)參考。

（八）盡快建立年度改革評(píng)價(jià)清單，有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，讓有質(zhì)量的改革評(píng)價(jià)取信于民

今年是全面深化改革第一年，伴隨著大量改革任務(wù)推進(jìn)，多種多樣的改革評(píng)價(jià)活動(dòng)也應(yīng)盡快展開(kāi)，以下幾類(lèi)應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估。（見(jiàn)表2）