基層治理的浙江樣本

余勤

基層穩(wěn)則全局安。在國家治理體系中，基層治理是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)。創(chuàng)新基層治理體制與機(jī)制，是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

作為沿海開放省份，在基層治理創(chuàng)新上，浙江一直擔(dān)負(fù)著先行探路者的角色。從杭州開辦“我們圓桌會”欄目保障公民對城市公共事務(wù)的參與權(quán)、推進(jìn)公共決策的民主化到溫州出臺全國首個(gè)職能轉(zhuǎn)移規(guī)范性文件，建立行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉(zhuǎn)移的科學(xué)機(jī)制，從“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”管理服務(wù)新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基層治理新機(jī)制……社會治理的能力和服務(wù)發(fā)展的水平，在不斷自我提升、超越。

物有甘苦，嘗之者識；道有夷險(xiǎn)，履之者知。今后，浙江在基層治理創(chuàng)新上將再掀歷史新篇章，治理的機(jī)制與體制日臻完善，社會治理越來越科學(xué)高效。

民主法治，浙江基層治理的一張亮麗名片?！鞍逊ㄖ尉褡鳛橹餍墓牵嬲叛龇ㄖ?、堅(jiān)守法治?！彪S著依法治理的號角響起，浙江廣袤大地上正在演繹美麗蝶變。

規(guī)范用權(quán)促公平

47歲的李正澤是長興縣徽州莊村的村監(jiān)會主任。這些日子，他每天都要到村里的生活污水處理工地上轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，一看工程進(jìn)度，二看工程質(zhì)量。李正澤說，這是村里861戶村民交給他的任務(wù)。

2014年村監(jiān)會換屆，李正澤從老主任手中接過了這副擔(dān)子，從此成為村民監(jiān)督村干部的“眼睛”：列席村兩委班子會議，監(jiān)督村務(wù)財(cái)務(wù)公開情況，審核村里財(cái)務(wù)報(bào)賬憑證。必要時(shí)，還要建議召開村民代表會議……大到建設(shè)工程，小到鉛筆膠水，李正澤都有權(quán)也有義務(wù)過問。

像李正澤這樣的村務(wù)監(jiān)督員，全省共有10萬名。村監(jiān)會最重要的權(quán)力是“賬前審核權(quán)”，即在審核村財(cái)務(wù)時(shí)，不僅看已有賬目，還要看賬目形成前的相關(guān)發(fā)票等票據(jù)。監(jiān)督員制度有效改變了村兩委干部既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的狀況，形成了事前、事中和事后監(jiān)督機(jī)制，有效規(guī)范了村干部行使職權(quán)。

如今，村監(jiān)會已在浙江農(nóng)村落地生根，3萬余個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，浙江基層法治建設(shè)也由此翻開了新篇章。2010年，全國人大修訂村民委員會組織法，作出“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會”的規(guī)定，這一來自浙江基層創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)由此走向全國。

規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理能力，這些年，浙江依法治村的探索步伐從未停止。

在寧波寧?？h，去年3月，全縣427個(gè)行政村的上萬名村干部和村民領(lǐng)到了一本小冊子——《寧?？h村級權(quán)力清單三十六條》，以漫畫形式闡述了包括村級招投標(biāo)、宅基地審批、低保戶申請等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問題的流程?？h紀(jì)委負(fù)責(zé)人說，流程均來自現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策，其意在規(guī)范農(nóng)村干部的“小微權(quán)力”，也讓村民們知道自己享有的權(quán)利，知道村干部哪些能為、哪些絕不能為。

在臺州溫嶺市，860個(gè)行政村如今全部實(shí)現(xiàn)了村務(wù)電視公開全覆蓋。每個(gè)村民都可以隨時(shí)打開電視查村賬。為提高村務(wù)特別是村級財(cái)務(wù)透明度，溫嶺還全面推行村級民主決策“三議三公開”、村務(wù)監(jiān)督兩級會審、農(nóng)村“三資”陽光監(jiān)管“雙述雙評雙諾”、違反村級管理規(guī)定責(zé)任追究等一系列制度。該市山馬村村民馬宗富說：“如今，哪怕是1分錢的進(jìn)出，都清清爽爽?！?/p>

在衢州江山市，從2011年開始試行重點(diǎn)村村監(jiān)會主任兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委委員。這一制度層面的有益探索帶來的最大變化，是村監(jiān)會的地位更高了，村監(jiān)會主任行使監(jiān)督權(quán)時(shí)底氣更足了。江山市紀(jì)委負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)在村里都很自覺地配合村監(jiān)會工作，而且，村監(jiān)會主任兼任街道紀(jì)（工）委委員后，還要幫助街道做好其他村的村務(wù)監(jiān)督工作，責(zé)任也更大了。

近年來，我省還先后出臺《村務(wù)監(jiān)督委員會成員任職實(shí)行回避制度》等15項(xiàng)重要制度，涵蓋村務(wù)監(jiān)督工作的各個(gè)方面，形成比較完備的村務(wù)監(jiān)督制度體系。

公權(quán)行使到哪里，監(jiān)督就延伸到哪里。我省近年來民意調(diào)查顯示，有八成農(nóng)民群眾對農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)表示滿意或認(rèn)可。2009年以來，我省反映農(nóng)村黨員干部違紀(jì)違法的信訪量持續(xù)下降，最多的年份下降了15.5%，并出現(xiàn)了一大批“無信訪村”。

依法自治促和諧

胡宜拉是余杭區(qū)倉前街道太炎社區(qū)的居民，讓她沒想到，因?yàn)樗囊痪湓?，社區(qū)老街上泥濘了十幾年的支路修成了柏油馬路。

曾經(jīng)的村莊在2011年8月改制，成為倉前街道，隨之而來的是，原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨代會、人代會取消了，老百姓跟當(dāng)?shù)卣从城闆r的重要渠道，就此斷了。

于是，群眾智慧再次發(fā)酵，接地氣的渠道和方式有了創(chuàng)新性的改變——擴(kuò)大基層社會民主參與的力度，2013年1月20日，余杭區(qū)在倉前街道試點(diǎn)民主協(xié)商議事會議。

“這條到公共廁所的爛泥路都有10多年了，夏天臭氣熏天，雨天爛泥滿地，老街上做生意的街坊鄰里怨聲不少，不如我就提提修路的事情?！焙死诮值烂裰鲄f(xié)商議事會議上提出修路的想法后，街道班子當(dāng)場就答應(yīng)了。

2個(gè)月后，一段簇新的柏油馬路就通到了公廁門口，街坊鄰里都對她和街道的辦事效率贊不絕口。

余杭區(qū)委組織部介紹，在全國，這樣街道層面的民主協(xié)商議事會議在當(dāng)時(shí)尚屬首例，而且經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，成效十分顯著。

浙江省委黨校黨史黨建部主任胡承槐對街道民主協(xié)商議事會議制度給予了很高的評價(jià)：“它承擔(dān)了原本黨代會、人代會的民主職能，保證了街道轄區(qū)內(nèi)政治分配的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步擴(kuò)大了基層社會的民主參與和社會自治的范疇。同時(shí)，議事會成員也更具代表性，議事內(nèi)容更加豐富，更加貼近民生，是對街道一級民主制度建設(shè)的極大創(chuàng)新?！?/p>

初夏走基層，新風(fēng)撲面而來。在慈溪坎墩街道坎東村村委會布告欄中，30條村規(guī)民約特別醒目。村黨總支書記葉長裕感受深刻：“以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的村規(guī)民約，是推進(jìn)農(nóng)村基層自治的好辦法。全體村民參與村務(wù)管理，全程參與制定村規(guī)民約，使其成為村民自我管理的法寶?！眅ndprint

哪些內(nèi)容可以納入村規(guī)民約，哪些內(nèi)容需要刪減？經(jīng)過近一個(gè)月反復(fù)討論、座談和征求意見，今年5月初，坎東村召開村民代表大會，通過了新修訂的村規(guī)民約。村干部胡央聰說，村規(guī)民約修訂過程中最大的亮點(diǎn)，就是融入了“五水共治”、“三改一拆”等重點(diǎn)工作和時(shí)代元素，還對本村優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)行獎勵，對考入重點(diǎn)高中、重點(diǎn)大學(xué)的學(xué)生發(fā)放獎學(xué)金，以倡導(dǎo)好學(xué)向上的風(fēng)氣；對見義勇為行為進(jìn)行獎勵，以弘揚(yáng)社會正氣。

作為維護(hù)農(nóng)村公序良俗、促進(jìn)村民自治的管理規(guī)范，村規(guī)民約是依法治村的有效載體。村規(guī)民約中的每一條看似簡單，卻體現(xiàn)了全體村民的利益和意志，而且操作性較強(qiáng)，有效維護(hù)了村民權(quán)益和農(nóng)村秩序。

這些年，結(jié)合村規(guī)民約，嘉興、湖州、紹興、金華、溫州等市還摸索總結(jié)出一套“德治、法治、自治”三治合一的農(nóng)村治理創(chuàng)新模式。

在桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)星火村，拖延了16年的拆遷項(xiàng)目日前終于打樁動工。村黨總支書記沈迎新深有感觸地說：“如果不是采用‘三治合一的辦法，可能再拖多年也開不了工。”

“三治合一”，通俗地講，就是在法治的前提下，努力做到大事一起干、好壞大家判、事事有人管。星火村定下規(guī)矩：涉及開發(fā)建設(shè)的事項(xiàng)，不論大小、不分難易，諸如套型面積、戶型結(jié)構(gòu)等細(xì)節(jié)問題，都必須經(jīng)過集體討論、民主協(xié)商處理，還須經(jīng)村法律顧問的法律審查通過。“光開發(fā)方案的會議就開了100多次。有幾戶村民思想有疙瘩，也用不著鎮(zhèn)、村干部動員，其他村民主動上門勸說?！鄙蛴抡f，最終，大家一致達(dá)成拆遷方案。

一個(gè)和諧的社會，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民主的社會、一個(gè)法治的社會。針對不斷涌現(xiàn)的新問題和新情況，我省基層創(chuàng)新激情奔涌。從民主懇談會、民情溝通日、村民議事會，到百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)，這些帶有泥土味的創(chuàng)新舉措，從誕生之初，就在陽光雨露下蓬勃生長。

如今，全省90%以上村莊制定了村民自治章程或村規(guī)民約等制度；所有行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會，95%的村已達(dá)到民主管理規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，676個(gè)村（社區(qū)）成為省級或全國“民主法治村（社區(qū)）”。這些，都走在了全國前列。

激活人大促履職

“三元坊巷9、11號屬于歷史保護(hù)建筑，30戶居民居住在木結(jié)構(gòu)房屋中，生活條件較差，大家希望搬遷或者修繕，請人大代表幫我們繼續(xù)跟蹤”。2014年5月，杭州市、上城區(qū)兩級人大代表賀曉卿走進(jìn)了她的網(wǎng)格責(zé)任田，家住三元坊巷的邵逢英阿姨馬上就拉住她的手，請她繼續(xù)跟進(jìn)，確保問題解決。

賀曉卿馬上聯(lián)系該區(qū)域網(wǎng)格長屠玉聰，了解三元坊巷危舊房改善情況，并將居民的意見和訴求通過“上城區(qū)網(wǎng)組片社會服務(wù)管理平臺”進(jìn)行反映。邵阿姨高興地說：“雖然這個(gè)事情一時(shí)解決不了，但代表們對這個(gè)問題的反映和督促，讓我們看到了問題解決的希望?！?/p>

這是杭州市上城區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站工作的一個(gè)縮影。

人大代表聯(lián)絡(luò)站是閉會期間代表聯(lián)系選民、反映民意、履行職責(zé)的重要平臺。如今，時(shí)間長了，聯(lián)系群眾多了，越來越多的生動履職故事在代表聯(lián)絡(luò)站中演繹。代表履職到底好不好，群眾最有發(fā)言權(quán)。在寧波市海曙區(qū)白云街道人大代表聯(lián)絡(luò)站，居民講述，“人大代表把群眾的事當(dāng)事，做到了貼心為民。在我們這兒，就有一句話，叫‘有困難，找人大?！?/p>

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在浙江就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行調(diào)研。在湖州市龍山村、杭州市南星街道和小營街道，張德江走進(jìn)人大代表聯(lián)絡(luò)站，與基層人大代表深入交流，詳細(xì)詢問代表聯(lián)系選民和服務(wù)群眾等方面情況。張德江說，人大代表是人民選出來的，要因地制宜，采取靈活多樣的方式，聽取和反映人民群眾的意愿和呼聲，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表更好地發(fā)揮直接聯(lián)系人民群眾的獨(dú)特優(yōu)勢。

2014 年，浙江按照“全覆蓋、制度化、?；顒印钡囊螅谌》秶鷥?nèi)推動代表聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)和運(yùn)行，已建成代表聯(lián)絡(luò)站2479 個(gè)，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的聯(lián)絡(luò)站網(wǎng)絡(luò)體系。打通人大代表聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。目前，代表聯(lián)絡(luò)站已成為各級人大代表聯(lián)系群眾、人民群眾反映問題和建議的重要途徑。

搭建“人大代表履職服務(wù)平臺”，為代表開通閉會期間網(wǎng)上“民情直通車”；2479 個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道遍地開花，推進(jìn)網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè) ；開展各種主題活動，發(fā)動各級代表參與當(dāng)?shù)亍瓣P(guān)心母親河溪”活動，發(fā)動代表監(jiān)督已治理的河……一個(gè)個(gè)深入基層、帶著泥土芬芳的細(xì)節(jié)串聯(lián)起我省人大代表新意盎然、熱火朝天的履職圖景。

信仰法治促共識

法治是構(gòu)建良性互動的社會治理體系的基礎(chǔ)。讓法治成為群眾的信仰，才能推動基層法治建設(shè)走得更好、更遠(yuǎn)。

前不久，安吉章村鎮(zhèn)長潭村一起長達(dá)10年的土地糾紛被成功化解，讓村民對法律顧問刮目相看。這起糾紛并不復(fù)雜：村里一對鄰居為一塊寬1米、長7米的土地歸屬鬧起了矛盾，雙方各不相讓，村干部也束手無策，一直拖到法律顧問來村里“坐堂”，這個(gè)難題才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。村干部看到，法律顧問對適用法律條文的詳盡解釋，如一帖清醒劑，讓雙方恢復(fù)了理智，最終握手言和。

村干部感慨：“現(xiàn)在，我們很需要法律指導(dǎo)和服務(wù)。今后村里遇到什么涉法問題，都要先咨詢法律顧問。”

隨著民主法治進(jìn)程加快，群眾維權(quán)意識日益增強(qiáng)，但法律知識普遍缺乏，小糾紛容易鬧成大事件，影響基層穩(wěn)定和發(fā)展。如何把法治觀念融入群眾頭腦，體現(xiàn)于日常行為，是推動法治的一項(xiàng)重要課題。

多年來，我省一直堅(jiān)持派遣司法干部下鄉(xiāng)進(jìn)村，擔(dān)任法律知識宣傳員、矛盾糾紛調(diào)解員、形勢政策宣講員、社情民意信息員、助推發(fā)展指導(dǎo)員，開展“服務(wù)基層、改善環(huán)境”主題實(shí)踐活動，并對各地開展村務(wù)法律體檢的情況進(jìn)行抽查。

在浙江，基層普法宣傳的形式和內(nèi)容，越來越豐富多樣。普法茶樓、法治公園、法治廣場等特色法治宣傳教育場所隨處可見，普法微信、微博、微電影等新媒體方興未艾，基層普法正在實(shí)現(xiàn)從灌輸式向滲透式、從單一化向多樣化、從“小普法”向“大普法”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民尊法學(xué)法守法用法的氛圍不斷增強(qiáng)。

活躍在農(nóng)村的法律志愿者，同樣是一道亮麗的風(fēng)景。他們細(xì)心收集群眾的法律服務(wù)需求，梳理并提交村（社區(qū)）法律顧問處理。僅2014年，成功調(diào)解重大矛盾糾紛1.76萬件，協(xié)助處置信訪案件3717件，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村（居）組織提供相關(guān)法律意見和建議4880條。

國泰民安法為本。人們發(fā)現(xiàn)，隨著法治觸角不斷延伸，法律服務(wù)保障越來越有效，依法治理的生動局面正在之江大地精彩呈現(xiàn)。

攝影 蔡榮章

相關(guān)鏈接

天臺：民主決策

天臺縣探索實(shí)施“民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾、監(jiān)督實(shí)施”為主要內(nèi)容的村級民主決策“五步法”，將人民當(dāng)家作主的權(quán)利落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)。針對信息化時(shí)代的到來和外出人口不斷增多的實(shí)際，該縣又利用網(wǎng)站、手機(jī)短信等新興媒體，推行網(wǎng)上“五步法”，開展網(wǎng)絡(luò)提案、網(wǎng)絡(luò)議案、網(wǎng)絡(luò)表決、網(wǎng)絡(luò)承諾、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。通過實(shí)施“陽光村務(wù)短信通”、“微博村村通”等工程，擴(kuò)大了群眾對村內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

桐廬：星級評定

鄉(xiāng)村建設(shè)的有序推進(jìn)，離不開黨組織的引領(lǐng)帶動。桐廬縣探索創(chuàng)新了五星級評定機(jī)制，每年對基層黨組織評星定級、增星摘星，激發(fā)爭先進(jìn)位的內(nèi)在動力。桐廬縣還按區(qū)域和行業(yè)特色建立“四帶四區(qū)”黨建示范群，把村社、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌整合，以群推面，整體提高……這些五星、四星級基層黨建示范集群，發(fā)揮了輻射作用，推動了工作全面提升。

德清：三治服務(wù)

今年以來，圍繞“法治、德治、自治”三位一體的社會治理新模式，德清縣婦聯(lián)聯(lián)合相關(guān)部門成立“德清嫂三治服務(wù)隊(duì)”，助力“法治德清”、“平安德清”建設(shè)。自成立以來，“德清嫂”們對村里家庭反映的訴求正面引導(dǎo)，對反映的矛盾積極化解，對困難的群眾熱心幫扶。目前，“德清嫂三治服務(wù)隊(duì)”協(xié)助化解糾紛16起，一對一結(jié)對56對，幫扶困難婦幼200余人次。endprint