基于實施效果來探討城市總規(guī)實施評估的意義

摘要：城市規(guī)劃評估按對象可大體分為三類：對規(guī)劃制訂程序和內(nèi)容的評估、對規(guī)劃實施過程的評估以及對規(guī)劃實施結(jié)果的評估，針對三個方面分別有相應(yīng)的評估重點與方法[1]。本文將結(jié)合《揚州市城市總體規(guī)劃（2012-2020）》的編制，從上輪規(guī)劃實施結(jié)果的角度評價其對城市規(guī)劃的影響，存在的問題并提出可能的改進(jìn)辦法，強調(diào)對規(guī)劃實施結(jié)果評估的必要性，希望籍此對新一輪的總規(guī)起到一定的啟示作用。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；實施效果；規(guī)劃評估

前 言

2009年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》，旨在評價總體規(guī)劃實施的效果、發(fā)現(xiàn)實施中存在的問題和原因、提出相應(yīng)的對策措施。新加坡在“規(guī)劃法令1985”中明確規(guī)定，“總體規(guī)劃每五年必須至少檢討一次”[2]。我國的《城市總體規(guī)劃實施評估辦法》（試行）規(guī)定：城市總體規(guī)劃實施情況評估工作，原則上應(yīng)當(dāng)每2年進(jìn)行一次。江蘇省建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省2030年城市總體規(guī)劃修編要點》的通知（蘇建規(guī)〔2009〕91號）也強調(diào)了做好現(xiàn)行總體規(guī)劃實施評估的重要性，明確提出：對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的實施情況要進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和評估，準(zhǔn)確把握城市發(fā)展的重點問題，為新一輪總規(guī)打下基礎(chǔ)[3]。

本文將結(jié)合《揚州市城市總體規(guī)劃（2012-2020）》的編制，從上輪總規(guī)實施結(jié)果的角度對開展總規(guī)定期評估的必要性作一嘗試性探索分析。該評估是將實施結(jié)果與上輪規(guī)劃確定的階段性藍(lán)圖進(jìn)行對照，評價其符合的程度與廣度，并籍此對新一輪的總規(guī)起到一定的啟示作用，從而印證城市總體規(guī)劃實施情況評估工作的必要性。

1 便于適時協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)與城市空間發(fā)展的關(guān)系

從城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看，城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市空間結(jié)構(gòu)之間存在著由適應(yīng)與不適應(yīng)乃至重新適應(yīng)的動態(tài)調(diào)整與平衡關(guān)系[4]。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、速度與發(fā)展目標(biāo)變化時，城市空間結(jié)構(gòu)也必須作出相應(yīng)調(diào)整。

《揚州城市總體規(guī)劃（2002—2020）》編制時，正是城市化進(jìn)入一個高速發(fā)展的階段，城市人口與用地規(guī)模擴(kuò)展迅猛，規(guī)劃要求對未來二十年的城市發(fā)展作出準(zhǔn)確的判斷。事實證明，五年來，依據(jù)02版總規(guī)，在強化規(guī)劃的空間調(diào)控能力，有效整合城鄉(xiāng)資源，加快中心城區(qū)升級和品位提升，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了較為顯著的成效，當(dāng)時的總規(guī)確實有效地引導(dǎo)了揚州快速城市化時期空間格局的演變，但隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，城市發(fā)展方向也有所改變，城市規(guī)模快速增長，城市建設(shè)空間超過了總規(guī)預(yù)測的速度快速發(fā)展，特別是隨著寧通鐵路、揚州火車站和蘇中機(jī)場的開工建設(shè)，以及當(dāng)前面臨的國家加快重大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等拉動內(nèi)需的新形勢，給揚州市城市的發(fā)展帶來了積極且深遠(yuǎn)的影響，現(xiàn)行的總規(guī)已難以繼續(xù)有效支撐城市發(fā)展的空間布局。如下圖1所示：

（圖1-a）2002-2020版總規(guī)的市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)為“一心四城、兩軸多鎮(zhèn)” [5]。

（圖1-b）2012-2020版總規(guī)的市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)為“一核三副、一帶一軸” [6]。

a.市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖（2002-2020） b.市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖（2012-2020）

圖1 新舊市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

為此，對上版的總體規(guī)劃的實施回顧評價顯得尤為重要，迫切需要對城市空間格局進(jìn)行優(yōu)化，從而更好地滿足于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。在新版總規(guī)的編制過程中，已經(jīng)注意到在城市社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的態(tài)勢之下，揚州主城已經(jīng)與江都、儀征在空間上表現(xiàn)出越來越顯著的一體化趨勢，都市區(qū)正從單純的低成本用地擴(kuò)張向區(qū)域協(xié)作分工轉(zhuǎn)變，整合江都、儀征，構(gòu)建揚州都市區(qū)的發(fā)展趨勢已經(jīng)非常明朗。

2 為開展城市總體規(guī)劃調(diào)整、修編提供決策依據(jù)

對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的實施情況進(jìn)行定期認(rèn)真總結(jié)和評估，動態(tài)了解城市總體規(guī)劃的實施狀況，分析城市發(fā)展和建設(shè)的實際情況與城市總體規(guī)劃之間的實施差距，對規(guī)劃實施中存在的偏差和問題，進(jìn)行專題研究，提出完善規(guī)劃實施機(jī)制與政策保障措施的建議，為新形勢下的總規(guī)提供指導(dǎo)和決策依據(jù)。

結(jié)果表明：上版總規(guī)在彰顯揚州特色、提升城市品質(zhì)方面和引導(dǎo)城市功能合理布局，促進(jìn)城市人居環(huán)境的提升方面起到了重要作用，但是，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的研究不夠深入，仍需優(yōu)化調(diào)整，交通引導(dǎo)城市發(fā)展不夠，名城保護(hù)發(fā)展工作依然繁重，規(guī)劃提出的多項指標(biāo)從目前來看也突破了當(dāng)初的規(guī)劃預(yù)測，如：規(guī)劃預(yù)測2020年中心城區(qū)城市人口100萬 ，而實際在2011年人口即達(dá)到了149.5萬。面對規(guī)模的問題，新版總規(guī)也提出了應(yīng)對策略及措施，規(guī)劃提出：在確保近5年建設(shè)用地的前提下，各區(qū)明確近期建設(shè)面積和用地范圍，其余用地作為備用地，今后視城市建設(shè)情況通過規(guī)劃修編予以調(diào)整，確保建設(shè)用地總面積控制。規(guī)劃2020年揚州市區(qū)總?cè)丝?20萬人，城鎮(zhèn)人口約256萬，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?43平方公里。其中：中心城區(qū)城市人口達(dá)210萬人，城市建設(shè)用地規(guī)模230平方公里，如下圖2所示。

圖2 中心城區(qū)土地利用規(guī)劃圖（2012-2020）

因此，揚州上版城市總體規(guī)劃實施回顧評價的主要結(jié)論，能夠為上級主管部門批準(zhǔn)開展新一輪的城市總體規(guī)劃提供決策依據(jù)與支撐，從而能夠更加理性、合理地確定新的規(guī)劃內(nèi)容。

3 可以更好地保證城市總體規(guī)劃的執(zhí)行，推動城市發(fā)展

上版總規(guī)的可實施性較高，對整個城市的實施計劃把握的較好，也有效指導(dǎo)了下層次的規(guī)劃，但是也存在著一些問題，如：規(guī)劃部門的建設(shè)規(guī)劃完成后，在實際工作中往往得不到及時的執(zhí)行，或者在施行過程中會遇到各種阻力。因此，需要對上版總規(guī)的實施效果進(jìn)行及時回顧，總結(jié)成功的經(jīng)驗，分析遇到的問題的原因，只有這樣 ，才能在新版總規(guī)的執(zhí)行中努力克服這一問題，尋求各部門和各個體之間的一致行動，今兒保證規(guī)劃的執(zhí)行效果，推動城市的發(fā)展。

要以城市的發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，把城市的發(fā)展自覺納入到長三角區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略和大局當(dāng)中，善于在增強服務(wù)區(qū)域的功能當(dāng)中找到自身發(fā)展的方向，加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)中心”和“宜居城市”建設(shè)。

4 結(jié) 語

開展揚州市上版城市總體規(guī)劃的評估工作顯得尤為必要，不僅可以總結(jié)成效，汲取經(jīng)驗，更重要的是可以對新版揚州市城市總體規(guī)劃的編制起到積極的意義，從而保證城市長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)的實現(xiàn)，推動城市的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]南京城市總體規(guī)劃實施回顧與評價課題組.南京城市總體規(guī)劃（1991-2010）實施回顧與評價

[2]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》的通知（建規(guī)[2009]59號）

[3]《江蘇省2030年城市總體規(guī)劃修編要點》蘇建規(guī)〔2009〕91號

[4]宋彥.江志勇.楊曉.北美城市規(guī)劃評估實踐經(jīng)驗及啟示.規(guī)劃師.2010

[5]《揚州城市總體規(guī)劃（2002—2020）》

[6]《揚州城市總體規(guī)劃（2012—2030）》

作者簡介：戴含乾（1981- ），男，國家注冊城市規(guī)劃師，同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃碩士，主任工程師，研究方向：區(qū)域規(guī)劃與戰(zhàn)略分析、城市規(guī)劃與設(shè)計、城市問題與研究。