土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系探究

摘要：伴隨著城市化的進(jìn)程逐漸加深，土地規(guī)劃管理也得到了進(jìn)一步的完善。土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目的就是改善城鄉(xiāng)土地的利用情況，并完善統(tǒng)籌規(guī)劃，這也是政府的基本職能體現(xiàn)。作為城市未來的空間架構(gòu)，城市的總體規(guī)劃不僅要體現(xiàn)城市空間體系，和土地的合理安排與使用，更要構(gòu)建適合人類居住生活的良好環(huán)境。而土地利用總體規(guī)劃的限制又為城市總體規(guī)劃帶來了一定的制約，因此要明確土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系，以發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實(shí)際作用。本文就城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差異展開分析，就土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；關(guān)系分析；存在的問題

一、前言。

土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，管理各類用地指標(biāo)，確定各類用地類型，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是管坐標(biāo)的，是在土地總體規(guī)劃范圍內(nèi)，研究怎么建設(shè)、如何建設(shè)，城鄉(xiāng)的建設(shè)同時面臨著土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的雙重限制。事實(shí)上，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的核心就是對土地進(jìn)行管理，但因起步不同，存在差異，兩者之間還是存在一定的矛盾關(guān)系的。從近幾年對兩項(xiàng)規(guī)劃的編制、實(shí)施情況來看，兩者在用地分類、劃分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃統(tǒng)計口徑等方面都存在很多差異，協(xié)調(diào)起來的難度也大。下文就土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的差異展開分析，就兩者存在的問題和關(guān)系進(jìn)行研究。

二、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的差異分析。

1、兩者在內(nèi)涵上的不同。

土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)上級分配的各項(xiàng)主要控制性指標(biāo)，重點(diǎn)在于定性、定量、定位、定序，在土地資源的合理開發(fā)、利用、整治和保護(hù)層面確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序，其是全面的整體的規(guī)劃；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是對城市總體以及鄉(xiāng)村總體規(guī)劃的編制，是局部土地使用規(guī)劃，屬于點(diǎn)上規(guī)劃，其應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，且與土地利用總體規(guī)劃相銜接的。兩者存在內(nèi)涵、主體以及層次上的明顯差異，國土資源部門主要負(fù)責(zé)編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，其實(shí)施應(yīng)以土地本身的適宜性、土地資源的開發(fā)、利用以及整理、復(fù)墾和在空間上整體安排。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的真實(shí)需求，對城鄉(xiāng)空間資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)的具體規(guī)劃。

2、兩者在作用上的不同。

土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃實(shí)施都是針對我國特殊國情的兩種管理方式，而伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近幾年，大量的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市，使得城鎮(zhèn)化的腳步得以加快。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，土地資源的規(guī)劃面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。正是因?yàn)檫@種情況，為了合理的開發(fā)和利用土地資源，所以要進(jìn)行限制土地的過度開發(fā)利用。另一方面，城市總體規(guī)劃是為了加快城市的建設(shè)進(jìn)程，隨著建設(shè)用地的不斷擴(kuò)大，耕地面積逐漸縮小，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對于耕地、非農(nóng)業(yè)用地的控制力度不足，最終造成了建設(shè)用地侵蝕耕地的情況。因此需要合理的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃來緩解這樣的情況。

3、兩者在任務(wù)上的不同。

由上述可知，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在內(nèi)涵、作用上都存在差異，因此在實(shí)際的實(shí)施過程中，兩者之間的內(nèi)容也存在較大的差異。因管理部門和管理內(nèi)容的不同，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想和某些原則性的問題也存在差異，從而兩者的任務(wù)也存在本質(zhì)上的差別。土地利用總體規(guī)劃就是為了科學(xué)合理的土地使用，其目的是達(dá)到最大的土地利用效率，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則是為了滿足城市建設(shè)進(jìn)程加快而進(jìn)行的措施，顯然，兩者在任務(wù)上存在著顯著的差異，甚至存在互相制約的情況。

三、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在實(shí)施中存在的問題。

1、管理部門缺少及時的溝通。

目前，就我國的基本情況來講，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作是相互獨(dú)立又相互制約的，分別由兩個不同的部門來管理，土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施由國土資源管理部門負(fù)責(zé)，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則由城市建設(shè)和規(guī)劃部門來負(fù)責(zé)。這種情況下非常容易造成溝通不及時、交流不全面而導(dǎo)致的工作障礙和沖突。同時，因各個部門執(zhí)行的任務(wù)和原則有所差異，在實(shí)際的工作中難免出現(xiàn)問題，如果遇到相同的任務(wù)，可能因節(jié)約和集約的問題，或者部門職業(yè)理念的差異難以得到很好的協(xié)調(diào)，這不僅造成了工作無法統(tǒng)一，更阻礙了實(shí)際工作的順利進(jìn)行。

2、缺少健全的運(yùn)營體制。

近幾年，我國城鄉(xiāng)建設(shè)高速發(fā)展，各方面的資源亟待利用和開發(fā)，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作很可能存在對同一個區(qū)域的土地進(jìn)行規(guī)劃和管理的情況。前面說到，因土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃分別屬于性質(zhì)、任務(wù)、內(nèi)涵等層次都不同，因此在實(shí)際的規(guī)劃和管理過程中存在很多的繁瑣步驟，這也為規(guī)劃工作帶來了極大的難度。不僅如此，相關(guān)部門即使能夠根據(jù)自己的實(shí)際需求與目標(biāo)對土地進(jìn)行規(guī)劃，但還是可能與另一個部門的規(guī)劃與管理產(chǎn)生沖突，如果沒有一個科學(xué)的溝通機(jī)制和健全的運(yùn)營體制，不能夠根據(jù)土地資源的獨(dú)特條件進(jìn)行合理的規(guī)劃，選擇適當(dāng)?shù)姆桨?，勢必會阻礙規(guī)劃工作的實(shí)際運(yùn)行進(jìn)度。

四、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的關(guān)系分析。

1、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互制約、相互影響。

眾所周知，城鄉(xiāng)的綜合發(fā)展肯定會伴隨著不可避免的土地資源緊缺與城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求矛盾，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間相互制約、相互影響，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和布局上，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模需要符合土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，而土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局需滿足城鄉(xiāng)總體規(guī)劃布局，因土地利用總體規(guī)劃無法設(shè)計城市的發(fā)展形態(tài)。而受到市場經(jīng)濟(jì)的影響，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤政策成為了調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理規(guī)劃土地的最佳方案。該項(xiàng)目的實(shí)施不僅從實(shí)際出發(fā)定位和調(diào)整了用地，更是明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地之間的關(guān)系，保證了土地的合理利用，切實(shí)加強(qiáng)了土地規(guī)劃的合理性與城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性。

2、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。

從空間范圍上來看，土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)全部土地，管理用地指標(biāo)，確定各類用地性質(zhì)，其具有綜合性，是全面的整體的規(guī)劃，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是在土地利用總體規(guī)劃確定的可用于建設(shè)的范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃，其是點(diǎn)上的規(guī)劃，是主要規(guī)劃怎么建、如何建；而從內(nèi)容、方法上來看，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃又有各自的體系，并分別有著各自的內(nèi)容、作用以及任務(wù)。我們可以看出，土地利用總體規(guī)劃的范圍比城鄉(xiāng)規(guī)劃大很多，城鄉(xiāng)用地規(guī)劃只是土地規(guī)劃中的一個局部，我們只有清楚城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的點(diǎn)與面、局部與整體的關(guān)系，做到相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展，才能充分發(fā)揮兩者的實(shí)際作用，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力條件。

五、結(jié)束語。

總而言之，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之間存在著一定的關(guān)系和矛盾，但為了實(shí)現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)耕地資源的目標(biāo)，我們應(yīng)根據(jù)實(shí)際的土地情況和我國基本國情，采取多種措施，通過加強(qiáng)兩者的溝通、銜接與協(xié)調(diào)，以充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實(shí)際作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂維娟，殷毅. 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討[J]. 城市規(guī)劃，2013，10：34-38.

[2]孫韻植. 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討[J]. 硅谷，2014，22：148+155.

[3]竺豪杰. 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系[J]. 中國農(nóng)業(yè)信息，2014，03：202.

[4]趙維威. 淺談土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系[J]. 經(jīng)營管理者，2014，25：309.

[5]顏明. 城市規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)用地適宜性評價研究[D].西南財經(jīng)大學(xué)，2011.

作者簡介：丁昌麗，女，1974年7月2日，民族：漢，籍貫：河南固始，學(xué)歷：本科，專業(yè)：城建，職稱：工程師