非洲VS國際刑事法院

王磊

6月14～15日，非盟年度例行峰會(huì)在南非舉行，自2009年被國際刑事法院（ICC）發(fā)布逮捕令后深居簡出的蘇丹總統(tǒng)巴希爾意外赴會(huì)，引發(fā)一場外交風(fēng)波。根據(jù)《國際刑事法院羅馬規(guī)約》要求，作為締約國的南非應(yīng)執(zhí)行ICC逮捕令，但南非政府刻意在巴希爾參會(huì)問題上保持低調(diào)，有意“蒙混過關(guān)”。然而，南非的法院卻不買賬，比勒陀利亞高等法院對(duì)巴希爾簽署臨時(shí)禁令，限制其離境，一時(shí)輿論沸騰。面對(duì)尷尬場面，南非政府表面上未置可否，實(shí)際暗中放行，巴希爾匆匆離會(huì)，正如2013年7月他赴尼日利亞參會(huì)時(shí)，也因ICC要求《羅馬規(guī)約》締約國尼日利亞執(zhí)行逮捕令而被迫提前離境一樣。事情還沒完，6月25日，公開“被打臉”的南非政府稱，內(nèi)閣會(huì)議已通過決定，將重新審議南非是否繼續(xù)作為《羅馬規(guī)約》締約國。此外，非盟委員會(huì)在峰會(huì)期間也放話稱正在準(zhǔn)備建立非洲刑事法庭，規(guī)避ICC管轄的意思明顯。

從擁抱到分手

ICC于2002年7月成立，總部位于荷蘭海牙，宗旨是對(duì)種族滅絕罪、反人類罪、戰(zhàn)爭罪和侵略罪等人類世界的最嚴(yán)重罪行予以審判，其理念可追溯至二戰(zhàn)后為審判戰(zhàn)爭罪犯而分別成立的紐倫堡和遠(yuǎn)東國際軍事法庭。

非洲國家是抱著支持和歡迎的態(tài)度主動(dòng)參與創(chuàng)立ICC的，在1998年7月羅馬外交大會(huì)上，與會(huì)的近50個(gè)非洲國家大多對(duì)《羅馬規(guī)約》投了贊成票。截至2015年6月底，《羅馬規(guī)約》共有123個(gè)締約國，其中非洲國家達(dá)34個(gè)，占1/4強(qiáng)，僅次于歐洲。ICC成立之初，大部分非洲國家認(rèn)同其地位和作用，還有不少非洲國家自愿放棄對(duì)種族滅絕罪、反人類罪、戰(zhàn)爭罪等罪行的國內(nèi)刑事管轄權(quán)，轉(zhuǎn)而交由ICC處理。非洲的這種熱衷主要來自于兩方面：一是現(xiàn)實(shí)的需要，1994年盧旺達(dá)發(fā)生種族屠殺，釀成震驚世界的人間慘劇，使非洲國家認(rèn)識(shí)到需要借助國際司法力量威懾和遏止類似悲劇的發(fā)生；二是理想的期待，非洲國家普遍希望ICC成為自己的護(hù)身符，以有效懲罰乃至阻止國際政治中強(qiáng)國對(duì)弱國的侵略行徑。但I(xiàn)CC成立后的司法實(shí)踐并未按照非洲國家預(yù)想的軌跡發(fā)展。事實(shí)上，迫于現(xiàn)實(shí)政治的無奈，ICC對(duì)一些大國的“違法”行徑難有作為，例如對(duì)美國發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭束手無策，反而日益成為約束非洲國家及其領(lǐng)導(dǎo)人的“緊身衣”。

2009年初，根據(jù)聯(lián)合國安理會(huì)第1593號(hào)決議，ICC正式接手蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)的“情勢(shì)”（相關(guān)案件的集合稱為“情勢(shì)”），同年3月ICC以涉嫌在達(dá)爾富爾地區(qū)犯下反人類罪和戰(zhàn)爭罪為名，向巴希爾發(fā)出逮捕令，這是該機(jī)構(gòu)有史以來首次對(duì)一國在任國家元首發(fā)布逮捕令。2010年7月，ICC又根據(jù)相關(guān)證據(jù)判定巴希爾涉嫌犯有種族滅絕罪，對(duì)其下達(dá)了第二份逮捕令。以巴希爾案件為分水嶺，非洲國家對(duì)ICC的不滿開始大規(guī)模爆發(fā)。2009年3月，非盟請(qǐng)求聯(lián)合國安理會(huì)動(dòng)用《羅馬規(guī)約》第16款賦予的權(quán)力，使ICC延期起訴和逮捕巴希爾，但遭到拒絕。在同年7月召開的非盟峰會(huì)上，非盟確立了與ICC不合作的原則，并著手研究設(shè)立非洲層面的刑事法院。2010年2月，非盟委員會(huì)提出成立“非洲正義和人權(quán)法院”的動(dòng)議，擬將一些國際和跨國刑事犯罪包括在該法院的審理范圍內(nèi)，如種族滅絕罪、戰(zhàn)爭罪、反人類罪以及恐怖主義和海盜等跨國犯罪，管轄范圍與ICC高度重合，與其分庭抗禮之意明顯。

與此同時(shí)，ICC起訴名單上的非洲領(lǐng)導(dǎo)人還在增加。2010年3月，ICC啟動(dòng)對(duì)2007年肯尼亞大選后上千人因暴力死亡事件的調(diào)查，指控烏胡魯·肯雅塔和威廉·魯托在選后煽動(dòng)暴力，而這兩人在2013年4月肯尼亞大選中分別當(dāng)選正副總統(tǒng)。2011年3月，ICC又對(duì)利比亞時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲提出刑事指控，并于同年底逮捕了科特迪瓦前總統(tǒng)巴博。這一系列行為使ICC與非洲國家的關(guān)系急劇惡化，批評(píng)其不公、與其抗?fàn)幊蔀榇撕蠓敲藭?huì)議的經(jīng)常性話題。2012年1月，在埃塞俄比亞召開的第18屆非盟峰會(huì)上，非盟重申了與ICC不合作的原則，并敦促所有非洲國家遵守非盟決議，否則將面臨制裁。非盟還特別要求所有成員國不執(zhí)行ICC簽發(fā)的對(duì)巴希爾的逮捕令。2013年10月，非盟就其與ICC的關(guān)系問題舉行特別峰會(huì)，會(huì)議提出，為了維護(hù)非盟成員國的憲法秩序、穩(wěn)定和完整，非盟成員國國家元首在任職期間不應(yīng)受到指控，也不應(yīng)被要求出現(xiàn)在任何國際法庭上。此后，非洲國家與ICC的關(guān)系始終處于低谷，津巴布韋等國一度提出非洲國家應(yīng)集體退出ICC。

ICC在迫害非洲嗎

目前，ICC正式調(diào)查的八個(gè)情勢(shì)、涉及的22個(gè)案件、起訴的32個(gè)犯罪嫌疑人、正式定罪的兩人都在非洲。一些非洲國家認(rèn)為ICC顯然是在針對(duì)非洲。但實(shí)際情況更為復(fù)雜。首先，根據(jù)《羅馬規(guī)約》，ICC可通過三種方式行使管轄權(quán)，即締約國提交案件、安理會(huì)提交案件和檢察官行使自行調(diào)查權(quán)（行使自行調(diào)查權(quán)的前提是該國為《羅馬規(guī)約》締約國或宣布接受ICC管轄）。在ICC已經(jīng)調(diào)查的八個(gè)情勢(shì)中，烏干達(dá)、剛果民主共和國、中非共和國和馬里均是由情勢(shì)發(fā)生國向檢察官主動(dòng)提交；蘇丹達(dá)爾富爾和利比亞情勢(shì)則是由聯(lián)合國安理會(huì)以決議方式提交給ICC的；只有肯尼亞和科特迪瓦情勢(shì)是由檢察官啟動(dòng)自行調(diào)查權(quán)。

其次，從ICC領(lǐng)導(dǎo)層的構(gòu)成來看，非洲人在其中扮演著相當(dāng)重要的作用。ICC現(xiàn)有17名法官，其中預(yù)審?fù)ノ迦耍ê幻侵奕耍瑢徟型テ呷耍ê瑑擅侵奕耍?，上訴法庭五人（含一名非洲人）。此外，ICC第一副院長是肯尼亞人，在很大程度上享有調(diào)查自主權(quán)的總檢察長班蘇達(dá)是岡比亞人，其領(lǐng)銜的五人檢察團(tuán)隊(duì)中有一名萊索托人。無怪乎班蘇達(dá)曾表示，“我們不應(yīng)被個(gè)別有權(quán)勢(shì)的非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人的意見所左右，我們是在保護(hù)非洲人民，所有案件中的受害者都是非洲人。”

說到底，一些非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈批評(píng)ICC并拒絕與之合作，主要原因是擔(dān)心ICC開創(chuàng)起訴在位國家領(lǐng)導(dǎo)人的先例，未來可能會(huì)將矛頭指向自己。因此，激烈指責(zé)ICC的非洲國家中，除蘇丹、肯尼亞等已被ICC起訴的國家外，其他都是存在被ICC起訴之虞的國家。其中，肯尼亞最堅(jiān)定的支持者是埃塞俄比亞和盧旺達(dá)，而這兩國并不是ICC締約國。此外還有烏干達(dá)總統(tǒng)穆塞韋尼，也被外界認(rèn)為曾對(duì)民眾濫用暴力。與此相對(duì)的是，那些預(yù)期不會(huì)受到ICC起訴的國家領(lǐng)導(dǎo)人僅口頭上對(duì)肯尼亞、蘇丹表示支持，還有一些親西方國家如博茨瓦納則公開反對(duì)非盟抵抗ICC。

ICC的理想與困境：超越非洲之外

如何緩和與非洲國家的緊張關(guān)系，證明自己的公正性，成為近年來ICC亟須突破的困境，這也是2012年西方和非洲國家一致支持非洲人班蘇達(dá)出任ICC總檢察長的重要原因。班蘇達(dá)上任后的一個(gè)主要舉措就是暫停對(duì)非洲國家現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人的起訴調(diào)查。2014年12月，班蘇達(dá)宣布撤銷對(duì)肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔的反人類罪指控，后又宣布將暫停對(duì)巴希爾的種族滅絕案調(diào)查。

同時(shí)，班蘇達(dá)領(lǐng)銜的檢察團(tuán)隊(duì)也在非洲之外的地區(qū)“做起文章”。目前其“初步審查”的案件涉及九個(gè)國家，包括阿富汗、哥倫比亞、尼日利亞、格魯吉亞、幾內(nèi)亞、洪都拉斯、伊拉克、烏克蘭和巴勒斯坦。今年1月，ICC證實(shí)巴勒斯坦方面曾要求“對(duì)2014年6月13日以來以色列在巴勒斯坦被占領(lǐng)土所犯罪行”展開“初步審查”。班蘇達(dá)稱，她將對(duì)以色列可能涉及的“戰(zhàn)爭罪行”展開“完全獨(dú)立且公正的分析”。4月1日，巴勒斯坦加入ICC，意味著ICC將對(duì)發(fā)生在巴勒斯坦領(lǐng)土上的罪行擁有管轄權(quán)。班蘇達(dá)稱，如果在“初步審查”過程中以色列不予配合，ICC將獨(dú)立發(fā)起全面調(diào)查。此舉遭到以色列強(qiáng)烈反對(duì)。

雖然ICC有意緩和與非洲的關(guān)系，但從此次巴希爾尷尬離境南非來看，雙方癥結(jié)仍在。因?yàn)楣茌犠镄械奶厥庑院蜕婕皣抑鳈?quán)及領(lǐng)導(dǎo)人的敏感性，ICC的前路注定多艱，在努力追求國際司法正義、避免人類慘遭荼毒的同時(shí)，ICC還要想辦法處理好現(xiàn)實(shí)政治的大難題。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲所助理研究員）