試論如何從基層土地管理角度完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃

劉巖峰

摘 要：隨著我國現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，工業(yè)化水平越來愈高，土地規(guī)劃越來越趨向于城市化發(fā)展，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地持續(xù)減少，農(nóng)田的面積受到嚴重威脅，上一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)難以適應當前農(nóng)村建設的步伐，土地利用規(guī)劃的不合理日益突出。對此，必須加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的完善，合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，提高土地資源配置，明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，將規(guī)劃的層面落實到具體地塊，以此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)實性與可操作性，讓規(guī)劃方案可以真正實施。該文以基層土地管理的角度，首先闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃的意義，從而分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中存在的問題，并提出相應對此來完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：土地管理 完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地 規(guī)劃

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）06（a）-0115-01

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地日益減少，失地農(nóng)民不斷增加，為了避免當前問題，應加強土地管理，確保土地利用總體規(guī)劃的科學性與合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是最為基層的土地利用總體規(guī)劃，雖然其屬于低層規(guī)劃，但是卻起到了基座的作用，如果不穩(wěn)扎穩(wěn)打，勢必會影響到上層規(guī)劃意圖的貫徹和落實是否可以順利進行，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的促進作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，必須要對具體區(qū)段、范圍、時間及方式做好具體安排，合理制定規(guī)劃方案，并真正實施，才能從本質(zhì)上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)實意義。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實際意義

我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展還處于社會轉(zhuǎn)型階段，隨著對土地利用變化步伐不斷加快，過往一輪的土地規(guī)劃已經(jīng)難以適應經(jīng)濟快速發(fā)展對土地的需求，也適應不了現(xiàn)有保護耕地的法律法規(guī)，在對于城鎮(zhèn)合并后的行政區(qū)域發(fā)展，現(xiàn)有的規(guī)劃也不能很好的適應，因此，為了可以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的活力，必須要跟上當?shù)赝恋乩眯蝿莅l(fā)展，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的利用規(guī)劃，制定出符合當前形勢發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的修編，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人居環(huán)境，具體應涉及到鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，并在一定程度上可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃不僅是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障人民生活需求的藍圖，還是一個開放的動態(tài)系統(tǒng)，合理安排生產(chǎn)力布局，促進土地管理更加合理，從而推動國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，通過對各個部門的協(xié)調(diào)，尤其是對于耕地保護及建設用地比例的調(diào)整與規(guī)劃，在很大程度上解決了生存與發(fā)展之間的矛盾，除此之外，土地利用年度計劃及審批各項用地的編制都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為依托。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題

2.1 當前規(guī)劃難以銜接其他規(guī)劃

從目前看來，現(xiàn)有的規(guī)劃與其他規(guī)劃存在銜接不當?shù)膯栴}，在建設用地標準上也難以統(tǒng)一，例如在對生態(tài)保護、土地管理、地質(zhì)災害等專項規(guī)劃中還比較落后，從理論上來說這些規(guī)劃必須要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃相互銜接。但是，由于在對各項規(guī)劃中，所規(guī)劃的側(cè)重點不一樣，對于修編的期限也有一定區(qū)別，實際操作中存在協(xié)調(diào)性問題。如從土地管理的角度來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的宗旨是嚴格控制各類用地指標，加強對土地的節(jié)約，盡量少的占用耕地，并根據(jù)供給需求來建設用地，而從城市總體規(guī)劃的角度來進行就應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展來進行用地規(guī)劃預測，才能達到供給需求。

2.2 規(guī)劃缺乏動態(tài)性與嚴肅性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是以市場經(jīng)濟發(fā)展導向所作出的動態(tài)反應，但是現(xiàn)有的規(guī)劃無法實際操作，上一輪規(guī)劃采取了土地利用分區(qū)管理制度，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用條件從主觀上看所劃分的區(qū)域可操作性差，對于土地利用管理規(guī)定只有一些概括性規(guī)定，動態(tài)性和可操作性明顯不足，必須要制定詳細細則及規(guī)范性規(guī)劃來確保實施。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是在法律范圍之內(nèi)，具有一定的法律效力。但是在實施中，土地利用計劃沒有與規(guī)劃配套，因而造成二者指標不匹配，導致規(guī)劃架空，無法得到落實。

3 如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃

3.1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實用性與操作性

將土地利用總體規(guī)劃作為其他規(guī)劃的基礎(chǔ)，確保其他規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以有效銜接，規(guī)劃編制應與實際相符，加強與有關(guān)部門的配合，進行土地利用總體規(guī)劃編制時要因地制宜，深入調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線，提高規(guī)劃的實用性與可操作性，同時，在本輪規(guī)劃中應有一定的彈性，不能控制過死，當代土地利用必須與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應，追求最優(yōu)規(guī)劃，適當降低強制性與約束性，將規(guī)劃剛性與彈性有機結(jié)合。剛性指標應預留相對空間，規(guī)劃方案要有彈性，可以設置上、下限，此外，在規(guī)劃方案編制中應以地區(qū)的實際情況為依據(jù)，規(guī)劃方案編制低、中、高三個等級的目標，在設置上下浮動區(qū)間的基礎(chǔ)上根據(jù)實際情況來進行選用，從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實用性。

3.2 科學指導節(jié)約集約用地

新一輪土地利用總體規(guī)劃應以科學的發(fā)展觀為指導依據(jù)，堅持節(jié)約集約用地，落實、協(xié)調(diào)、調(diào)整并規(guī)范進行，以此來緩解土地供需矛盾。同時，新一輪的規(guī)劃修編要確定土地利用的新方向，加強對土地利用與布局的調(diào)整，深入研究各業(yè)用地指標，并對基本農(nóng)田、耕地保護及非農(nóng)業(yè)建設用地的配置要合理安排，從經(jīng)濟、生態(tài)和社會三方面來制定一系列節(jié)約集約用地指標，充分協(xié)調(diào)土地利用與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、城市化、人口增長等因素的關(guān)系，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃各項控制指標分解及布局提供依據(jù)。

3.3 做好規(guī)劃中的各項工作

土地利用總體規(guī)劃的編制應寄托于規(guī)劃中各項工作的實施狀況，首先要采用先進的測量方法核查各項基本數(shù)據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)分布狀況，還應加強對土地利用變更數(shù)據(jù)的調(diào)查與經(jīng)濟數(shù)據(jù)的分析，確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精確度，從而讓規(guī)劃各類土地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)空間分布符合科學性。

4 結(jié)語

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的首要任務，屬于實施規(guī)劃，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的總體規(guī)劃是確保各級土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)之一，因此，必須以實際土地管理工作為導向，來調(diào)整與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。堅持以先進的規(guī)劃理論為指導，合理確定土地利用結(jié)構(gòu)與各類用地指標，加強對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃與調(diào)控，同時還應建立一種合理的土地產(chǎn)權(quán)和基本分配體制，加強改革征地制度的完善，確保工業(yè)化與城市化的互動，從而有效促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟不斷發(fā)展。

參考文獻

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