基于管理學視角的國企高管腐敗治理研究

李培林

摘要：國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，部分國企高管腐敗問題凸顯，成為進一步深化國有企業(yè)改革面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。導致國企高管腐敗的誘發(fā)因素是多方面的，重點可以從放權改革與內(nèi)部人控制、政企關系與高管任命制、公司治理結(jié)構及內(nèi)外部監(jiān)督制衡機制、高管個人的主觀認知等四個方面進行分析理解。解決國企高管腐敗問題，應從理順產(chǎn)權關系依法監(jiān)管、健全有效制衡的法人治理結(jié)構、完善內(nèi)外部監(jiān)督機制等方面入手，積極推進預防和懲治國企高管腐敗體系建設，推動制度建設與道德教育的有效融合，發(fā)揮立體防御的功能，達到既能抑制高管的腐敗動機又能消除腐敗的機會，力爭從源頭上遏制國企高管腐敗。

關鍵詞：管理學視角；國企高管；腐敗治理

中圖分類號：F272.9文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）07-0027-05

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱，國有企業(yè)的發(fā)展顯著增強了我國的經(jīng)濟實力和國際競爭力，為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，部分國企高管腐敗現(xiàn)象已成為進一步深化國企改革面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，中鐵劉志軍、中石油蔣潔敏、廖永遠、華潤宋林、一汽徐建一、中糧宮明程等因腐敗和違紀問題相繼被查處，部分國企高管的腐敗問題已成為腐敗的重災區(qū)。目前學界對于政府官員腐敗問題的研究比較多，但是對國企高管腐敗問題研究，尤其從管理學視角進行的研究尚不夠充分，本文主要從放權改革和公司治理等管理學視角探討我國國企高管腐敗的成因及防治問題。

一、國企高管腐敗的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

1.國企高管腐敗的內(nèi)涵

學界對于腐敗的概念目前尚無統(tǒng)一的定義。1977年外國腐敗行為法案引進到美國之前，“腐敗”通常被界定為“濫用公權”。透明國際組織（2013）將“腐敗”定義為“為了私利而濫用公權”。從法律視角分析，腐敗指政府公職人員違犯法律規(guī)定實施的貪污、賄賂等犯罪行為。從經(jīng)濟學視角分析，腐敗指“置規(guī)則于不顧，利用公共權力謀求個人私利的行為”，“使用公共權力或公共資源以牟取私人利益”，腐敗的實質(zhì)是“以權謀私”。

隨著公司治理理論的興起與發(fā)展，腐敗的內(nèi)涵不斷擴展。公司治理文獻從委托代理關系的視角對高管腐敗問題進行了大量的研究。學者認為，由于客觀存在公共權力的“委托—代理關系”，管理層（高管）與股東之間存在天然的利益沖突，信息不對稱和契約不完備容易誘發(fā)管理層的逆向選擇和道德風險。例如，一些國企高管可能通過在職消費、超額薪酬、貪污受賄等方式謀求私利，侵害委托人的利益。所以，當國企高管作為公共權力的代理人，濫用授權、以權謀私時，就會產(chǎn)生腐敗。從廣義上分析，偷懶、不作為、搭便車和逃避決策風險等機會主義行為都屬于腐敗的范疇，這說明一些腐敗行為不屬于法律調(diào)整的范疇。綜上所述，腐敗指公職人員為了謀取個人私利而侵犯公共利益的行為。腐敗的主體是掌握一定公共權力的公職人員（包括政府官員和

國企高管等），腐敗的動機是謀取個人或小集團利益，腐敗侵犯的客體是公共利益，腐敗的客觀方面表現(xiàn)為公職人員濫用公共權力。

國企高管腐敗指董事長、總經(jīng)理或法定代表人等不正當使用公共權力或公共資源謀求個人私利的行為。國企高管腐敗有顯性腐敗和隱性腐敗兩種方式。顯性腐敗指違背國家的法律、法規(guī)或條例，實施違規(guī)資產(chǎn)操作、關聯(lián)交易、職務侵占、貪污、受賄等違法攫取私利的行為，一旦被發(fā)現(xiàn)，就會面臨司法機關的立案追查。隱性腐敗指通過貌似合法、實為不正當?shù)纳菝以诼毾M、超額薪酬等隱蔽手段實施權力尋租與利益攫取的行為。國企高管腐敗具有巨大的負面影響，包括增加企業(yè)的運營成本、破壞公平競爭的市場環(huán)境、導致經(jīng)濟增長的失真，因此是一種不可持續(xù)的行為。

2.國企高管腐敗的現(xiàn)狀

近年來，我國政府官員職務犯罪和國企高管貪污、受賄等違法犯罪不斷見于報端，犯罪人數(shù)呈逐漸增加之勢。政府官員腐敗與國企高管腐敗分別屬于兩個不同領域，兩者本質(zhì)上都是濫用公共權力，謀取私利；兩者的區(qū)別是前者所造成的危害往往是間接的，而后者造成的危害往往是直接的（具有顯性化特征）。表1列示了2013—2014年我國政府官員職務犯罪及國企經(jīng)營管理和改革中的職務犯罪情況。表2列示了2012—2014年我國企業(yè)家犯罪情況。

表1和表2反映出近年來我國政府官員和國企高管腐敗的人數(shù)、國企高管犯罪集中的領域和涉嫌犯罪的類型等現(xiàn)狀。另據(jù)有關媒體報道，黨的十八大后的反腐大戰(zhàn)中，國企成為“主戰(zhàn)場”之一。根據(jù)中紀委網(wǎng)站通報，今年以來已有至少38名國企高管被通報、接受調(diào)查或移送司法機關，覆蓋20余家企業(yè)。在這38名被查官員中，職務為董事長或總經(jīng)理的有16人，超過4成。③涉及的領域有石油、鋼鐵、中鐵、煤炭、通信、電力、軍工等。從上述情況分析，國企高管犯罪涉案有一個共性，即多數(shù)案件發(fā)生在企業(yè)日常經(jīng)營、內(nèi)部財務管理等環(huán)節(jié)，腐敗行為都與其職務行為密切相關，利用職務上的便利謀取個人不正當利益的行為較為突出。

表12013—2014年我國政府官員職務犯罪及國企經(jīng)營管理和改革中的職務犯罪情況

資料來源：根據(jù)2014—2015年最高人民檢察院曹建明檢察長在全國人民代表大會上所做的最高人民檢察院工作報告①整理（部分數(shù)據(jù)缺失）。

表22012—2014年我國企業(yè)家犯罪情況

企業(yè)家犯罪

案例總數(shù)涉案企業(yè)家

總?cè)藬?shù)董事長、總經(jīng)理或

法定代表人人數(shù)國企高管犯罪

集中領域國企高管涉嫌

犯罪的類型2012年245例，其中國企企業(yè)家犯罪案件共85例，民企160例。272人?？偨?jīng)理150人，占全部案件的61.4%，董事長68人。財務管理、招投標、融資。受賄罪案件39例，占全部案件的34.2%。2013年463例，其中國企企業(yè)家犯罪案件110例，占23.8%；民企352例，占76.3%。599人，涉案國企企業(yè)家128人，占21.4%；民企469人，占78.6%。總經(jīng)理97人，占犯罪企業(yè)家總數(shù)的45.5%；董事長45人，占21.1%。財務管理、貿(mào)易、工程承攬、物資采購、招投標。受賄罪56人次，貪污罪39人次，挪用公款22人次。2014年657例，其中國企企業(yè)家犯罪109例，占16.59%；民企548例，占83.41%。799人，其中，國企企業(yè)家122人，占15.27%；民企677人，占84.73%。國企58人，占47.93%。日常經(jīng)營管理、財務管理過程、工程承攬過程。受賄罪56人次，貪污罪19人次，挪用公款罪13人次。

資料來源：表中數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)北京師范大學中國企業(yè)家犯罪預防研究中心與一些合作單位公開披露的《2012—2014年中國企業(yè)家犯罪報告》等有關數(shù)據(jù)資料②整理而得。

二、國企高管腐敗的誘發(fā)因素與產(chǎn)生機理

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，存在諸多導致國企高管腐敗的誘發(fā)因素，重點可以從放權改革與內(nèi)部人控制、政企關系與高管任命制、公司治理結(jié)構及內(nèi)外部監(jiān)督制衡機制、高管個人的主觀認知等四個方面進行分析理解。

1.放權改革與內(nèi)部人控制

現(xiàn)有的國企制度設計中，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權之間缺乏有效的制約機制，外部監(jiān)督機制不完善，給高管提供了“能腐”的機會。追根溯源，大多與國企改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌有關。1984年，我國啟動實施政府的分權改革，擴大國企經(jīng)營自主權，中央和地方政府將決策權逐漸向下轉(zhuǎn)移。經(jīng)過30多年的改革與探索，政府不斷地對國企放權讓利，激發(fā)企業(yè)活力，企業(yè)競爭力和盈利能力逐漸提升，國企高管的權力也逐步擴大，國企基本上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和以國資委代為履行出資者職能的出資人制度。

大量研究表明我國國企存在嚴重的“內(nèi)部人控制”問題。④“內(nèi)部人控制”形成的原因在于“所有者缺位”“控制權與剩余索取權不匹配”。國資委代為履行出資者職能的制度設計是一種多級委托代理鏈條，在這個鏈條關系中，存在“所有者缺位”問題。國企雖然理論上歸全國人民所有，但現(xiàn)實中不存在真正意義上的委托人。國資委雖然對國企負有監(jiān)管的責任，但由于信息不對稱，監(jiān)管的效果不佳；由于監(jiān)管的范圍太寬，監(jiān)管鞭長莫及；由于對監(jiān)管的后果并不實際承擔責任，所以疏于監(jiān)管。所有者缺位和外部監(jiān)管的缺失，造成國企高管取得企業(yè)的實際經(jīng)營控制權，形成了“內(nèi)部人控制”。高管為了個人私利，往往利用信息優(yōu)勢采取敗德行為，損害國家利益。所以，信息不對稱是國企存在“內(nèi)部人控制”的重要原因，產(chǎn)權主體缺位是體制性因素，剩余控制權與剩余索取權不匹配是客觀原因。

2.政企關系與高管任命制

首先，部分國企采用行政化官僚體系的運行模式，政企并未實質(zhì)性分開。國資委對國企的監(jiān)管尚未實現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”“管產(chǎn)權”轉(zhuǎn)變。政府干預和企業(yè)尋租界限模糊。政府干預使得國企承擔諸如擴大就業(yè)等政策性任務，企業(yè)目標多重化導致經(jīng)營績效和管理層行為之間的因果關系模糊，為高管權力尋租后的卸責創(chuàng)造了空間和借口。其次，國企高管的行政任命制存在弊端。政府對國企高管的任免具有決定性影響力?！豆珓諉T法》規(guī)定：“公務員可以在公務員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉?！薄豆痉ā?7條第2款規(guī)定，“國有獨資公司董事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構委派”。上述規(guī)定為國企高管的行政任命提供了制度上的保障。最后，董事會的監(jiān)督不獨立。多數(shù)國企實行董事長兼總經(jīng)理或黨政一肩挑（董事長兼黨委書記、董事長或總經(jīng)理兼黨委書記）。例如，2015年1月份被調(diào)查的山東凱遠集團的張明全，身兼董事長、總裁、黨委書記等職務。⑤根據(jù)公司治理理論，董事會和經(jīng)理層之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，二者應當分離。當決策權與執(zhí)行權高度集中于一把手時，權利不受約束，易形成“一言堂”“家天下”的局面。高度集中的權力使高管擁有物資采購、投資、人員任用、企業(yè)改制等重大事項的決策控制權，為腐敗提供了空間。

3.公司治理結(jié)構及內(nèi)外部監(jiān)督制衡機制

（1）部分國企公司治理結(jié)構有形無實，內(nèi)部監(jiān)督機制不完善。《公司法》第66條規(guī)定：“國有獨資公司不設股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構行使股東會職權。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項”。但是，目前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構行使股東會職權大多是象征意義，董事長或總經(jīng)理凌駕于股東會之上，造成董事會的決定主要體現(xiàn)為高管的個人意志。《公司法》第70條規(guī)定“監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構委派。但是監(jiān)事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產(chǎn)生”。由于相關制度不健全，監(jiān)事無法對董事會、經(jīng)理層實行有效的監(jiān)督；大多數(shù)獨立董事既不“獨立”也不“懂事”，淪為“花瓶”；同級紀檢、審計、工會等部門也無法發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，導致國企決策程序形式化，易產(chǎn)生貪腐行為。

（2）外部治理機制不健全，信息披露機制不完善。外部治理機制是通過資本市場、產(chǎn)品市場、經(jīng)理市場等市場約束對經(jīng)營者實施有效的監(jiān)督。目前國企以市場為基礎的外部治理機制不完善。主要表現(xiàn)在：公司控制權市場對國企實施的監(jiān)控作用十分有限；資本市場、經(jīng)理人市場尚未形成，不健全的要素市場和壟斷的產(chǎn)品市場，信息披露機制和市場競爭性約束機制不健全，外部很難了解到國企經(jīng)營和財務的真實信息。

（3）高管的薪酬激勵機制不完善，缺乏聲譽激勵機制。國企高管薪酬制度存在薪酬結(jié)構單一、薪酬與績效脫節(jié)、在職消費泛濫、內(nèi)部人控制、自定薪酬、薪酬畸高現(xiàn)象突出等問題。內(nèi)部人控制導致高管能夠利用自身的影響力而自定薪酬。官商不分使得高管的薪酬設計出現(xiàn)“行政定價”與“市場定價”的矛盾，致使高管在享受著市場化帶來的高薪的同時，又享受行政級別帶來的特權，造成國有資源的浪費和腐敗的滋生。2015年1月1日，《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》正式實施，改革后負責人的薪酬結(jié)構是“基本年薪+績效年薪+任期激勵收入”，其中總收入不超過在職員工平均工資的7—8倍。但從目前輿論來看，“限薪”似乎成了高管薪酬制度改革的唯一主題。當市場化貨幣薪酬受到政府管制時，國企高管會產(chǎn)生自我利益被侵蝕的消極心理感知，進而催生在職消費、貪污受賄等替代性激勵源泉，以彌補他們正式薪酬契約遭受的損失。

4.高管個人的主觀認知因素

從一些腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)國企高管腐敗的發(fā)生應具備三個條件：高管個人主觀上“想腐”（思想道德出現(xiàn)腐化動機）；客觀上“能腐”（職位和外部環(huán)境提供的腐敗機會）；監(jiān)督制約機制的不完善。因此，想腐、能腐和監(jiān)督制約機制的不完善三個條件都具備時，腐敗才會發(fā)生。所以，高管個人“想腐”是腐敗發(fā)生的必備要件。著名法學家波斯納（2001）指出“由于犯罪的預期收益超過預期成本，所以人才會實施犯罪”。由于信息的不對稱和內(nèi)外部監(jiān)管的缺失，有些國企高管法律意識淡薄，在利益誘惑面前放松了道德修養(yǎng)，人生觀和價值觀發(fā)生扭曲，在預期腐敗收益超過預期成本的情況下，他們的腐敗動機（“想腐”）就會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的敗德行為。

三、國企高管腐敗預防與治理對策

根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，以及習近平總書記系列重要講話精神和李克強總理2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上的講話精神，結(jié)合國企改革與發(fā)展的現(xiàn)狀，提出以下預防與治理國企高管腐敗的對策。

1.理順產(chǎn)權關系，依法監(jiān)管

首先，減少政府對國企的微觀干預。著重解決國資委在做到出資人不缺位的同時所產(chǎn)生的出資人越位的新問題。杜絕國資委“錯位”“越位”現(xiàn)象的發(fā)生，將重點放在對國企的監(jiān)管上，解決國有資產(chǎn)監(jiān)督主體“缺位”問題。其次，強化對“內(nèi)部人控制”的約束，限制和有效制約國企高管濫用權力。再次，完善國企外部市場機制。政府應當好“服務員”的角色，擔當凈化和健全市場體系的職能。進一步推進“政企分開”。剝離國企的政策性負擔和行政性特權，加快混合所有制的改革，讓非公有資本能夠順利進入國企，依據(jù)市場規(guī)則來決定混合所有制經(jīng)濟的股權結(jié)構。減少行政干預，消除高管權力尋租空間和借口。最后，承認和尊重高管的人力資本價值，賦予高管一定的剩余索取權，實施股權激勵，弱化“內(nèi)部人控制”，防范和抑制高管的道德風險。

2.正確定位政府角色——“掌舵”而非“劃槳”

首先，厘定政府與市場的邊界，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，改變政府自身既是“運動員”又是“裁判員”的雙重角色現(xiàn)狀，將其定位于宏觀經(jīng)濟環(huán)境的調(diào)控者。通過市場、價值規(guī)律作用引導國企健康發(fā)展，真正實現(xiàn)政企、政資分開，為國企發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其次，推進國企人事制度改革，破除國企高管的行政任命制，建立職業(yè)經(jīng)理人制度。通過市場化公開招聘機制選用高管。最后，董事會與經(jīng)理層不得交叉任職，董事長不得兼任總經(jīng)理或黨委書記，避免“一人兼數(shù)職”而形成權力的高度集中，實現(xiàn)經(jīng)營權與決策權分離，規(guī)范和約束高管的行為，營造高管客觀上“不能腐”的氛圍。

3.健全有效制衡的法人治理結(jié)構，完善內(nèi)外部監(jiān)督機制

（1）明確“三會一層”各自的職責，提升董事會、監(jiān)事會對管理層監(jiān)督的有效性，確保國企重大事項的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)。規(guī)范高管在企業(yè)重大事項和關鍵領域的決策程序，避免權力高度集中。使獨立董事真正發(fā)揮監(jiān)督制衡作用，保障企業(yè)決策的科學性。充分發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用，落實黨風廉政建設責任制，強化職工代表大會、工會的民主監(jiān)督功能，在公司內(nèi)部形成有效的監(jiān)督合力。完善高管的財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公開制度，加強高管的離任審計監(jiān)督。

（2）完善外部監(jiān)督機制。政府部門及派駐國企的監(jiān)事會、財務人員，應依法履行監(jiān)督職責。優(yōu)化資本結(jié)構，發(fā)展和規(guī)范資本市場，健全經(jīng)理人市場，推進國企高管的職業(yè)化、市場化。完善產(chǎn)品市場，健全市場法律、法規(guī)，使國企形成有效的外部信號傳遞和約束機制。

（3）完善信息公開制度。參照上市公司的做法，對企業(yè)經(jīng)營、財務等有關信息進行準確、及時披露，提高企業(yè)經(jīng)營透明度，同時將信息披露納入高管的考核之中，防止暗箱操作。建立和完善針對高管不法行為的監(jiān)督和舉報制度，加強社會輿論和新聞輿論的監(jiān)督作用，規(guī)范網(wǎng)絡監(jiān)督，激發(fā)職工參與企業(yè)管理的積極性，在國企內(nèi)部及全社會形成一種全民反腐的氛圍，真正構建高管“不敢腐”的制度環(huán)境。

（4）完善高管的激勵機制。合理確定并規(guī)范國企收入分配秩序，改革政企不分、政資不分造成的模糊地帶。建立基于業(yè)績導向的高管市場化薪酬制度，有利于縮減高管的腐敗動機與權力尋租空間。不能只把注意力集中在國企高管的降薪上，應貫徹落實習近平總書記“水平適當、結(jié)構合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效”的指導思想，嚴格規(guī)范國企高管的薪酬水平、職務待遇、職務消費、業(yè)務消費，完善薪酬科學分配及監(jiān)督體系。建立高管的聲譽機制。使具有良好聲譽的高管在市場上具有好的職業(yè)發(fā)展預期，使聲譽不佳的高管可能被市場淘汰，引導高管加強自我管理，避免道德風險。

4.加強高管的職業(yè)道德教育

（1）充分發(fā)揮道德教育的力量，運用多種載體，構建反腐倡廉宣傳教育平臺。2005年12月14日正式生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》三項宗旨中的第一條規(guī)定“促進和加強各項措施，以便更加高效而有力地預防和打擊腐敗”，把預防工作放在首位。預防腐敗的關鍵在于加強國企高管的思想道德和職業(yè)倫理教育，提高其自身免疫力，斬斷主觀上“想腐”的動機，達到“不想腐”。

（2）堅持“教育是基礎，法制是保障，監(jiān)督是關鍵”的反腐路徑。積極推進懲治和預防國企腐敗體系建設。推動制度建設與道德教育的有效結(jié)合，發(fā)揮立體防御功能，達到既抑制腐敗動機又有利于消除腐敗的機會。

（3）做好國企高管的廉政教育，加強警示教育，以史為鑒。通過展示貪腐典型案例及結(jié)果，讓高管了解腐敗之害，常懷警醒之心，在行使權力時防微杜漸，提升拒腐能力，構筑牢固的思想道德防線。在嚴厲打擊和懲治國企高管腐敗的同時，應堅持“打防”結(jié)合、重在“預防”、重在“治本”的原則，才能從源頭上遏制國企高管腐敗的發(fā)生。

注釋

①曹建明：《最高人民檢察院工作報告》，《檢察日報》2014年3月18日；曹建明：《最高人民檢察院工作報告》，《檢察日報》2015年3月23日。②北京師范大學中國企業(yè)家犯罪預防研究中心：《2012—2014中國企業(yè)家犯罪報告》；《2012中國企業(yè)家犯罪媒體案例分析報告》，法制網(wǎng)，http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2013-01/22/content_4142448.htm，2013年1月22日；《2013中國企業(yè)家犯罪報告》，正義網(wǎng)，http：//news.jcrb.com/jxsw/201401/t20140105_1298885.html，2014年1月5日；《2014中國企業(yè)家犯罪報告》，《檢察日報》2014年12月21日。③⑤李文姬、張瑩：《全國今年已至少38名國企高管落馬一把手超4成》，《法制晚報》2015年4月8日。④馬連福、王元芳、沈小秀：《中國國有企業(yè)黨組織治理效應研究——基于內(nèi)部人控制的視角》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2012年第8期。

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