經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策的改革思路

摘要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速降低導(dǎo)致社會(huì)救助資金增量約束增大，經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)增加貧困人口人力資本投入、擴(kuò)大中低收入群體的消費(fèi)能力提出了更高要求。目前，我國(guó)絕對(duì)貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會(huì)救助體系亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)；社會(huì)救助財(cái)政資金使用效益較高，但存在投入結(jié)構(gòu)不平衡以及救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)遞減等問(wèn)題；各項(xiàng)社會(huì)救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，造成救助項(xiàng)目疊加和福利依賴(lài)等問(wèn)題。要堅(jiān)持救助前移的政策取向，增強(qiáng)社會(huì)救助的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能；積極探索社會(huì)救助服務(wù)，健全社會(huì)救助制度體系；加快引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理服務(wù)方式創(chuàng)新；完善救助對(duì)象認(rèn)定和需求評(píng)估體系，增強(qiáng)救助精準(zhǔn)性；理順社會(huì)救助事權(quán)與財(cái)政支出關(guān)系，調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，建立以救助需求為導(dǎo)向的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會(huì)救助；社會(huì)救助服務(wù)；支出型貧困；救助項(xiàng)目疊加；福利依賴(lài)；救助對(duì)象認(rèn)定；救助需求評(píng)估；經(jīng)濟(jì)救助；服務(wù)救助

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7；F126文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2015）04003109

2014年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新常態(tài)必然伴隨新矛盾、新問(wèn)題。其中，經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的影響不可忽視，也必然對(duì)社會(huì)政策帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。本文主要探討在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，作為社會(huì)政策體系重要構(gòu)成的社會(huì)救助政策面臨的挑戰(zhàn)、未來(lái)改革與調(diào)整的方向和重點(diǎn)，并對(duì)打造我國(guó)社會(huì)救助“升級(jí)版”提出若干建議。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策面臨的新挑戰(zhàn)

2014年，習(xí)近平總書(shū)記根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及環(huán)境的變化，做出了經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的重大戰(zhàn)略判斷。向新常態(tài)過(guò)渡，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期疊加”的時(shí)期（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013），經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將出現(xiàn)有別于以往的深刻變化。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩大系統(tǒng)之間客觀上存在著相互影響、互為依存的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化必然對(duì)社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)深刻影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由過(guò)去的超高速變?yōu)橹懈咚佟⒔?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、一些“三高”產(chǎn)能將加快淘汰、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等，這一系列變化必然影響未來(lái)中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而使社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中顯露或釋放的風(fēng)險(xiǎn)增大，不確定、不穩(wěn)定因素較以往也會(huì)明顯增加。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大的背景下，社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)換了時(shí)空背景，面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.財(cái)政收入增速降低導(dǎo)致社會(huì)救助資金增量約束增大

江治強(qiáng)：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策的改革思路

1994 —2012 年，我國(guó)財(cái)政收入多數(shù)年份以明顯高于GDP 增速的兩位數(shù)高速增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)后，財(cái)政收入也進(jìn)入增長(zhǎng)放緩階段。2012年，財(cái)政收入增速為12.9%，2013年下降到10.2%，2014年進(jìn)一步降至8.6%；2015年1月、2月國(guó)家財(cái)政收入同比增長(zhǎng)5%、3.2%國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgyd。 ，創(chuàng)下“十一五”以來(lái)最低水平；1—3月累計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入36 407億元，比上年同期增長(zhǎng)3.9%，較上年同期增長(zhǎng)率下降了5.4個(gè)百分點(diǎn)。2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率定下了比上年低0.5個(gè)百分點(diǎn)的7%的目標(biāo)，加上稅制改革和結(jié)構(gòu)性減稅推進(jìn)力度的加大，預(yù)期財(cái)政收入兩位數(shù)增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，而且增速進(jìn)一步降低的可能性很大。財(cái)政收入降低，必然會(huì)使社會(huì)救助面臨的財(cái)政資金增量約束增大。在此預(yù)期之下，社會(huì)救助政策的實(shí)施需要更加注重資金的分配和使用的效果，不但要綜合考量貧困家庭的需要，使有限資金用在緊要之處；而且還要積極開(kāi)辟有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過(guò)資金分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，全面提升資金使用效益。

2.經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大

逆經(jīng)濟(jì)周期而行的社會(huì)救助政策在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的情況下，往往面臨需要救助的人口和救助需求上升的壓力。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，今后一段時(shí)期我國(guó)即將面臨這樣的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，2015年2月，國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值累計(jì)增長(zhǎng)6.8%，固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)增長(zhǎng)13.9%，房地產(chǎn)投資累計(jì)增長(zhǎng)10.4%，上述有利于勞動(dòng)力就業(yè)的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均為“十一五”以來(lái)的最低水平國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgyd。 ?？梢灶A(yù)期，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、增長(zhǎng)率下降，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰、企業(yè)破產(chǎn)，等等，這些經(jīng)濟(jì)層面的變化，將對(duì)勞動(dòng)密集行業(yè)產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而給非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能的從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來(lái)沖擊，也會(huì)對(duì)低收入等社會(huì)脆弱群體的生活造成直接影響。當(dāng)大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)機(jī)會(huì)或陷入支出困境時(shí)，會(huì)衍生出更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這時(shí)需要社會(huì)救助政策對(duì)貧困社會(huì)成員的多方面需求及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，才能筑牢社會(huì)安全網(wǎng)，守住社會(huì)成員基本生存安全的底線。

同時(shí)，新常態(tài)下“經(jīng)濟(jì)福祉由非均衡型向包容共享型轉(zhuǎn)換”（張占斌，2015），這為社會(huì)救助政策的完善和調(diào)整提供了重要指引。2012年中央就提出了“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論”的工作思路，強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下同步抓好民生保障工作。經(jīng)濟(jì)福祉的包容共享包含著對(duì)低收入階層福祉分配的傾斜。可以確定，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)必然要以消除低收入階層的相對(duì)貧困問(wèn)題為基本前提，尤其要解決好中低收入水平家庭或社會(huì)成員在醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)意外等方面的“支出型貧困”問(wèn)題。社會(huì)救助政策要擴(kuò)大救助范圍、完善對(duì)象認(rèn)定機(jī)制、增強(qiáng)救助回應(yīng)性，才能更好地滿(mǎn)足新常態(tài)下的新需求。

3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)增加貧困人口人力資本投入、擴(kuò)大中低收入群體的消費(fèi)能力提出了更高要求

經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著必然打破以物資要素和投資為支撐的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)而依靠人力資本的提升和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從勞動(dòng)力角度看，中國(guó)是目前世界上公認(rèn)的人口大國(guó)，卻不是人力資本大國(guó)，除了中國(guó)總體國(guó)民人口素質(zhì)有待提升之外，還有一個(gè)重要的原因，就是大量的貧困群體和中低收入群體的人力資本投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了貧困的代際傳遞，進(jìn)而不利于高素質(zhì)勞動(dòng)力的再生。從消費(fèi)角度看，由于我國(guó)居民收入水平偏低，加上城鄉(xiāng)和階層之間的收入分配差距較大，導(dǎo)致貧困和中低收入群體的消費(fèi)能力不足。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)的“人口紅利”減弱、投資和對(duì)外出口拉動(dòng)效應(yīng)降低，在這一背景下，如果能夠使貧困人口的人力資本有顯著的提升，同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助提高這部分人口的消費(fèi)能力，無(wú)疑將對(duì)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起到重要推動(dòng)作用。endprint

目前，我國(guó)農(nóng)村貧困人口還有7 017萬(wàn)人國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2014年中國(guó)農(nóng)村貧困人口比上年減少1 232萬(wàn)人，新華網(wǎng)，2015年2月26日。 ，常年接受社會(huì)救助的人口接近8 000萬(wàn)人。近億計(jì)的貧困人口平均消費(fèi)水平非常低，城鎮(zhèn)最低收入戶(hù)全年總消費(fèi)支出不及普通居民現(xiàn)金消費(fèi)支出水平（占比為82.5%），農(nóng)村低收入戶(hù)消費(fèi)支出占農(nóng)村居民消費(fèi)支出占比僅為30%根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年數(shù)據(jù)整理。 。雖然貧困家庭的消費(fèi)潛力不見(jiàn)得很大，但支出剛性強(qiáng)，增加其收入以及增強(qiáng)其對(duì)未來(lái)生活安全的預(yù)期，有助于使這部分社會(huì)成員的消費(fèi)潛能得以釋放，因而對(duì)于經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不可忽視。再者，從貧困對(duì)象的構(gòu)成結(jié)構(gòu)看，貧困家庭是值得政府進(jìn)行人力資本投入的一類(lèi)對(duì)象。城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口占比達(dá)413%，在校生占比為14.11%；農(nóng)村低保對(duì)象中未成年人占比達(dá)11.1%根據(jù)民政部2014年第四季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，其中“城市低保中有勞動(dòng)能力人口”包括登記失業(yè)人口、靈活就業(yè)人口和在職人口。 。針對(duì)這部分對(duì)象建立更加積極的社會(huì)救助體系，不僅可以解決其基本生存問(wèn)題，更為重要的意義是有助于預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)，提高這部分社會(huì)成員的人力資本以及未來(lái)收入預(yù)期，切斷貧困的傳遞。我國(guó)目前開(kāi)展的社會(huì)救助在這方面還存在很大不足，適應(yīng)新常態(tài)，需要在功能定位上以事后干預(yù)為基礎(chǔ)，將救助的關(guān)口前移，建立更加積極的以預(yù)防為主的社會(huì)救助新機(jī)制。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助政策運(yùn)行的基本分析

我國(guó)社會(huì)救助體系的建設(shè)已經(jīng)歷二十多年時(shí)間，多數(shù)制度正在向規(guī)范和法制方向提升。從總體上看，各項(xiàng)社會(huì)救助政策的運(yùn)行效益處在邊際遞增階段，但是也存在結(jié)構(gòu)性不均衡，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.絕對(duì)貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會(huì)救助體系亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)

隨著城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)民生活救助等救助制度的建立，我國(guó)絕對(duì)貧困人口的基本生計(jì)問(wèn)題已經(jīng)得到了相當(dāng)程度的改善。但是隨著收入差距的不斷拉大，因收入低于社會(huì)平均水平帶來(lái)的相對(duì)貧困問(wèn)題開(kāi)始逐步凸顯。相對(duì)貧困問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家的國(guó)民收入邁上更高水平從而告別絕對(duì)貧困后，因收入分配不公平導(dǎo)致一些階層、群體或區(qū)域存在的一類(lèi)貧困現(xiàn)象。在相對(duì)貧困階段，處在中低收入水平上的家庭或社會(huì)成員往往會(huì)因?yàn)獒t(yī)療、教育支出過(guò)大或意外事故導(dǎo)致收入不抵支出，引發(fā)“支出型貧困”。解決“支出型貧困”問(wèn)題，關(guān)鍵是要從源頭上預(yù)防貧困，并妥善解決中低收入家庭可能發(fā)生的災(zāi)難性支出。

目前，從我國(guó)救助對(duì)象的結(jié)構(gòu)來(lái)看（見(jiàn)表1），城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口和老年人口合計(jì)占全部低保對(duì)象的比重達(dá)到36%，其中老年人口占比逐年增加，有勞動(dòng)能力人口雖然有所減少，但比重仍高達(dá)20%。從城市低保人口結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)看，未來(lái)城市低保對(duì)象的構(gòu)成將呈現(xiàn)老年貧困人口和有勞動(dòng)能力人口占大頭的特點(diǎn)，且老年人口呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，近年來(lái)殘疾人占比呈緩慢上升趨勢(shì)，2013年已達(dá)到8.2%，考慮到殘疾人的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力相對(duì)較低，未來(lái)殘疾人在救助人口中的比重還將增長(zhǎng)。對(duì)農(nóng)村救濟(jì)對(duì)象的考察亦可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村救助對(duì)象中的老年人和殘疾人口占據(jù)了很大比例。

貧困形勢(shì)和救助人口結(jié)構(gòu)上的變化，意味著救助需求也將發(fā)生變化。我國(guó)目前社會(huì)救助偏重于貨幣和實(shí)物性救助，而這種救助方式在相對(duì)貧困凸顯的背景下具有很大的局限性；同時(shí)，救助人口結(jié)構(gòu)的變化也對(duì)服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助提出了新的需求。因此今后我國(guó)社會(huì)救助體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主，以增加服務(wù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)救助體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.社會(huì)救助財(cái)政資金使用效益總體較高，但存在投入結(jié)構(gòu)不平衡以及救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)遞減等問(wèn)題

近年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助財(cái)政投入持續(xù)增加，資金的規(guī)范化管理水平不斷提高，保證了社會(huì)救助的總體效果，但資金的分配結(jié)構(gòu)仍然存在不平衡，對(duì)救助人口和救助標(biāo)準(zhǔn)的邊際貢獻(xiàn)也有所下降。

第一，由于各項(xiàng)社會(huì)救助制度建立的時(shí)間不同，形成了目前不同救助項(xiàng)目之間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠平衡的格局。比如：財(cái)政社會(huì)救助支出中超過(guò)七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財(cái)政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口即使考慮到醫(yī)療救助有重復(fù)救助的情況，醫(yī)療救助資金所占的比重也嚴(yán)重偏低。 ；農(nóng)村低保資金占比為40%，而覆蓋救助人口超過(guò)65%；城市低保占用資金達(dá)到34%，而救助人口卻只占23%。覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項(xiàng)目存在救助力度不足的可能，事實(shí)上，農(nóng)村與城市低保補(bǔ)差的差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城鄉(xiāng)基本生活水平的差距。

第二，低保財(cái)政支出所產(chǎn)生的救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)開(kāi)始出現(xiàn)遞減。表3顯示，“十一五”時(shí)期，財(cái)政投入對(duì)城市低保規(guī)模貢獻(xiàn)系數(shù)為正，從2010年開(kāi)始變?yōu)樨?fù)值，而這一時(shí)期年均財(cái)政社會(huì)救助投入增長(zhǎng)率為8%，表明財(cái)政投入的增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)城市低保人口規(guī)模的擴(kuò)大，反而年均減少4.6%。從總救助人口的變化看，2007—2014年，社會(huì)救助財(cái)政支出對(duì)救助人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)系數(shù)多數(shù)年份為正值，從2012年開(kāi)始財(cái)政投入年均增長(zhǎng)率顯著大于年均救助人口增長(zhǎng)率，財(cái)政投入的貢獻(xiàn)系數(shù)已開(kāi)始呈下降趨勢(shì)，個(gè)別年份（2012年、2013年）甚至出現(xiàn)負(fù)值。這種變化表明：在進(jìn)入“十二五”以來(lái)的多數(shù)年份，盡管財(cái)政投入增量不斷增加，但救助人口不增反降，表明財(cái)政投入對(duì)救助人口的擴(kuò)大效應(yīng)有所減弱。

第三，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入的敏感度不斷提高。進(jìn)入“十二五”后，多數(shù)年份保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率高于財(cái)政投入增長(zhǎng)率。盡管救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整取決于多種因素，但就一般而言，財(cái)政投入的增加會(huì)為提高救助標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)力保證，因此財(cái)政投入每增加一個(gè)單位會(huì)對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生一定程度的影響，這一影響可用低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)表示。表4顯示，2007—2011年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EU<1；2010年以前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EC<1。表明低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與財(cái)政投入增長(zhǎng)率不同步，且前者落后于后者。進(jìn)入“十二五”時(shí)期，EU（EC）在多數(shù)年份大于1，表明低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)有了明顯提高?？梢?jiàn)，“十一五”時(shí)期社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率落后于財(cái)政投入的增長(zhǎng)率，進(jìn)入“十二五”后此種狀況有所好轉(zhuǎn)。endprint

根據(jù)上述分析，一方面，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入敏感度不斷提高，表明財(cái)政投入能夠顯著帶來(lái)救助水平的提高；另一方面，財(cái)政投入對(duì)救助人口規(guī)模擴(kuò)大的貢獻(xiàn)出現(xiàn)下降。這似乎形成了悖論：政府花的錢(qián)越多，期望同步實(shí)現(xiàn)救助人數(shù)增加與救助力度增強(qiáng)兩個(gè)效果，但卻只達(dá)成了一個(gè)目標(biāo)，即“十二五”以來(lái)財(cái)政投入的增加帶來(lái)了保障標(biāo)準(zhǔn)的提高，而對(duì)于保障面的擴(kuò)大則不夠理想。這一現(xiàn)象背后的原因需要今后在完善相關(guān)管理政策時(shí)給予高度關(guān)注。

3.各項(xiàng)社會(huì)救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，制約了救助制度的彈性，造成救助項(xiàng)目疊加和福利依賴(lài)等問(wèn)題

社會(huì)救助暫行辦法明確規(guī)定了八項(xiàng)救助制度，除低保制度，其他救助政策的執(zhí)行往往以是否享受低保作為認(rèn)定的資格。這樣，一定程度上導(dǎo)致低保對(duì)象可以享受到相關(guān)救助項(xiàng)目，而其他貧困家庭或個(gè)人無(wú)法獲得應(yīng)有救助，從而產(chǎn)生救助疊加和福利依賴(lài)問(wèn)題。低保福利依賴(lài)問(wèn)題的產(chǎn)生，不在于低保標(biāo)準(zhǔn)水平過(guò)高，而是各項(xiàng)社會(huì)救助制度缺乏相對(duì)獨(dú)立的對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于各項(xiàng)救助制度指向各不相同，既有針對(duì)某一特定貧困群體的制度，又有針對(duì)解決不同基本需求的制度，因而同一救助對(duì)象完全可能同時(shí)獲得多項(xiàng)救助福利，若缺少相應(yīng)的家計(jì)和需求評(píng)估機(jī)制，很難避免出現(xiàn)救助疊加和福利依賴(lài)問(wèn)題。從更深層次上看，福利依賴(lài)問(wèn)題，與貨幣性救助這一方式本身的不足也不無(wú)關(guān)系。貨幣性救助投入的公共資源越多，社會(huì)公眾對(duì)公平性的關(guān)注度越高，對(duì)申請(qǐng)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況的審查就會(huì)越嚴(yán)格，從而使那些有就業(yè)能力的救助對(duì)象不愿意承擔(dān)因就業(yè)帶來(lái)的失去救助福利的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而進(jìn)一步強(qiáng)化了福利依賴(lài)。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策改革的方向與重點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和當(dāng)前社會(huì)救助運(yùn)行中出現(xiàn)的趨勢(shì)性問(wèn)題，迫使我們重新思考如何對(duì)社會(huì)救助政策加以改革和完善，打造社會(huì)救助升級(jí)版。

1.堅(jiān)持救助前移政策取向，增強(qiáng)社會(huì)救助的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能

從20世紀(jì)90年代建立低保制度開(kāi)始，我國(guó)社會(huì)救助的建立和實(shí)施為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了有力的“托底”作用。但是，社會(huì)救助側(cè)重“雪中送炭”，著眼于解決公民當(dāng)下的生存危機(jī)（竇玉沛，2014），因而屬于事后干預(yù)型的社會(huì)保護(hù)制度，而在預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化方面的功能相對(duì)較弱。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，一方面，要進(jìn)一步鞏固社會(huì)救助在保障絕對(duì)貧困人口基本生存方面的功能；另一方面，在此基礎(chǔ)上應(yīng)將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對(duì)社會(huì)成員生存危機(jī)上來(lái)，構(gòu)建更加積極的社會(huì)救助體系（關(guān)信平，2014）。

具體而言，應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)方向：一是事后救助“托底”功能還須進(jìn)一步增強(qiáng)。由事后的危機(jī)干預(yù)轉(zhuǎn)向危機(jī)發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是社會(huì)救助制度發(fā)展的必經(jīng)階段。目前我國(guó)“事后”救助的功能還不盡完善，仍然需要通過(guò)全面建立臨時(shí)救助制度、發(fā)展救助服務(wù)等路徑，逐步建立“支出”和“收入”相結(jié)合的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足救助制度體系中的“短板”，掃除救助人口和需求上的“盲區(qū)”，提高全體社會(huì)成員生計(jì)有保障的穩(wěn)定預(yù)期。二是拓展救助對(duì)象的范圍，優(yōu)先將救助邊緣家庭以及單親家庭、“工作貧困”家庭、脆弱家庭等群體納入救助范圍；建立救助對(duì)象分級(jí)、分類(lèi)管理制度，尤其應(yīng)將未成年人、有勞動(dòng)能力人員、在職（或靈活就業(yè)）人員單獨(dú)建檔，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化管理；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)與就業(yè)市場(chǎng)、扶貧及其他社會(huì)保障工作建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)群體生活風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事項(xiàng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警和瞄準(zhǔn)，提高救助需求的前瞻性預(yù)判能力。

2.積極探索社會(huì)救助服務(wù)，健全社會(huì)救助制度體系

社會(huì)救助服務(wù)是從服務(wù)方面解決貧困家庭面臨的基本生存問(wèn)題。國(guó)際勞工組織將針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干預(yù)定義為社會(huì)服務(wù)，實(shí)際上所指的主要是社會(huì)救助服務(wù)。全面開(kāi)展貧困家庭的救助服務(wù)，一方面可以滿(mǎn)足貧困家庭的差異化需求，另一方面可以通過(guò)救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高對(duì)貧困家庭救助的效果（林閩鋼，2013）。目前中國(guó)的社會(huì)救助政策重經(jīng)濟(jì)救助，而服務(wù)救助和機(jī)會(huì)救助還比較薄弱，還有較大的發(fā)展空間，應(yīng)該加快發(fā)展（彭華民，2015）。

從當(dāng)前貧困群體的實(shí)際需求看，我國(guó)社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展以下項(xiàng)目（如表5）：生活性救助服務(wù)、庇護(hù)性服務(wù)、就業(yè)扶持服務(wù)以及專(zhuān)業(yè)輔助服務(wù)等。考慮到貧困家庭需求的層次性，在社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定上應(yīng)當(dāng)本著“先生活性救助，后發(fā)展性救助”的原則，先解決“急需”和“剛需”，按照近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的思路分階段加以推進(jìn)。近期的目標(biāo)是選擇需求群體大且需求剛性較強(qiáng)并易于評(píng)估的生活性救助服務(wù)和旨在提供康復(fù)、護(hù)理服務(wù)的社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)局部試點(diǎn)的方式，探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。中期目標(biāo)是通過(guò)設(shè)定量化考核目標(biāo)，實(shí)施更多的救助項(xiàng)目，并根據(jù)貧困家庭的多層次、多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務(wù)需求目錄；規(guī)定政府對(duì)社會(huì)組織資助的標(biāo)準(zhǔn)或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織營(yíng)辦或向政府申請(qǐng)承辦某項(xiàng)救助服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)建立相對(duì)穩(wěn)定的供給流程，使更多的救助服務(wù)項(xiàng)目向貧困群體覆蓋。長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)是將那些需求面廣、易于評(píng)估、質(zhì)量可控的救助服務(wù)項(xiàng)目寫(xiě)入相關(guān)社會(huì)救助單項(xiàng)法規(guī)或政策，明確社會(huì)救助服務(wù)的受益群體、對(duì)象認(rèn)定和審核的程序、服務(wù)供給的方式等要素，推動(dòng)建立多主體參與、機(jī)制完善、水平適度、形式多樣的社會(huì)救助服務(wù)體系。

3.加快引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理服務(wù)方式創(chuàng)新

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是將公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)“外包”給適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)主體，以契約形式來(lái)完成服務(wù)的提供。目前，雖然部分地區(qū)出臺(tái)的政府集中采購(gòu)目錄中含有購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容，但主要是購(gòu)買(mǎi)行政管理性服務(wù)，而不是服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助項(xiàng)目；與此同時(shí)，近年來(lái)也出現(xiàn)了資助公益類(lèi)社會(huì)組織向貧困群體提供幫扶救助性質(zhì)服務(wù)的做法民政部2014年發(fā)布中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案，支持社會(huì)組織參與為低收入家庭、重特大疾病患者、五保戶(hù)和失去勞動(dòng)能力者以及貧困人群、災(zāi)區(qū)群眾提供生活救助、照料、物質(zhì)和技術(shù)支持等服務(wù)。 ，但是其出發(fā)點(diǎn)主要還是出于扶持社會(huì)組織發(fā)展的目的?，F(xiàn)階段，可以探索兩大類(lèi)社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)：其一是購(gòu)買(mǎi)管理服務(wù)，即在社會(huì)救助基層部門(mén)通過(guò)設(shè)置崗位、招聘社會(huì)工作者或購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)等方式，充實(shí)基層社會(huì)救助管理工作人員；其二是探索建立政府“購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目”機(jī)制，即政府允許社會(huì)組織提出針對(duì)一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務(wù)項(xiàng)目，并向政府提出經(jīng)費(fèi)資助申請(qǐng)，經(jīng)政府的可行性論證和評(píng)估后予以立項(xiàng)實(shí)施，滿(mǎn)足貧困家庭的多樣性個(gè)性化需求。這一機(jī)制的建立，關(guān)鍵是政府要做出支持性承諾，并建立科學(xué)的需求評(píng)估、監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估體系，保證公共資源的有效使用；尤其需要政府把好入口關(guān)，既要選擇確是貧困家庭急需的救助服務(wù)，又要建立需求評(píng)估機(jī)制，防止服務(wù)配送出現(xiàn)不公平問(wèn)題。endprint