生態(tài)視閾下的黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)

[摘要] 始于2011年的黃河三角洲未利用地開發(fā)試點(diǎn)，主要定位于增加耕地，保障全省耕地占補(bǔ)平衡。但由于受區(qū)位、土地性質(zhì)等的制約，單一性的開發(fā)未能充分發(fā)揮未利用地的功能價(jià)值。基于建設(shè)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求，在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況下，黃河三角洲未利用地開發(fā)應(yīng)充分考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各因素，把實(shí)現(xiàn)和增加生態(tài)價(jià)值貫穿于開發(fā)全過(guò)程，強(qiáng)化用途管制，推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，科學(xué)利用黃河水，宜農(nóng)則農(nóng)，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，實(shí)現(xiàn)未利用地綜合效益的最大化。

[關(guān)鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發(fā);保護(hù)

[中圖分類號(hào)]F301.24

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）04-0038-05

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要深化生態(tài)文明體制改革，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態(tài)功能日益得到重視，生態(tài)價(jià)值日益顯現(xiàn)。黃河三角洲地區(qū)未利用地資源豐富，未利用地開發(fā)管理改革于2011年2月納入國(guó)土資源部與山東省政府簽署的《關(guān)于創(chuàng)新國(guó)土資源管理機(jī)制體制共同推進(jìn)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展及地質(zhì)找礦合作協(xié)議》;2011年9月，山東省政府出臺(tái)《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見(jiàn)》，確定在東營(yíng)和濱州兩市開展未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)現(xiàn)已初見(jiàn)成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發(fā)，依然處于探索階段，必須不斷與發(fā)展的新要求相適應(yīng)。當(dāng)前，從生態(tài)角度審視黃河三角洲未利用地開發(fā)，正是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發(fā)，分析開發(fā)試點(diǎn)的利與弊，論證未利用地的多元價(jià)值，旨在探索更加科學(xué)的開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

一、黃河三角洲未利用地的特征及價(jià)值

（一）黃河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。2001年8月21日國(guó)土資源部印發(fā)試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入?？诘貐^(qū);二是黃河高懸?guī)?dòng)地下水位上升形成的鹽堿地，以及早期退海之地;三是泥質(zhì)平緩海岸的淺海灘涂;四是因農(nóng)業(yè)價(jià)值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農(nóng)墾點(diǎn)和原國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)墾區(qū)。黃河三角洲現(xiàn)有未利用地總面積792萬(wàn)畝，主要位于東營(yíng)、濱州兩市，按土地權(quán)屬分，國(guó)有549萬(wàn)畝，村集體所有243萬(wàn)畝。按土地類型劃分，水域72萬(wàn)畝，灘涂沼澤295萬(wàn)畝，荒草地151萬(wàn)畝，鹽堿地248萬(wàn)畝，其他未利用地26萬(wàn)畝。

（二）黃河三角洲未利用地的特征

從其形成與現(xiàn)狀來(lái)分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢(shì)低于25米的沿海地區(qū)，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區(qū)。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢(shì)，蒸降比高達(dá)35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時(shí)間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長(zhǎng)則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴(yán)重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時(shí)間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過(guò)度開發(fā)等因素影響，荒漠化趨勢(shì)愈加明顯。

（三）黃河三角洲未利用地的價(jià)值

黃河三角洲未利用地的價(jià)值自建國(guó)初期就得以顯現(xiàn)，當(dāng)時(shí)主要以墾荒興農(nóng)為主，建設(shè)國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)。作為國(guó)家“一五”計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務(wù)山東北部濱?；牡亻_墾，后來(lái)的開發(fā)也多以農(nóng)業(yè)墾殖為主。而在當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明的背景下，隨著黃河三角洲開發(fā)的不斷深入，未利用地的價(jià)值日益多元化。

一是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這主要體現(xiàn)為未利用地向農(nóng)用地和建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。采用“有機(jī)質(zhì)含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項(xiàng)主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，適宜開發(fā)為農(nóng)用地208萬(wàn)畝（其中耕地145萬(wàn)畝）;采用“交通通達(dá)度、供水能力、產(chǎn)業(yè)集聚度、地基承載力、距離自然保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田的遠(yuǎn)近”等五項(xiàng)主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，適宜開發(fā)為建設(shè)用地274萬(wàn)畝。

二是社會(huì)價(jià)值。這主要強(qiáng)調(diào)滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨(dú)特性，是無(wú)法復(fù)制的得天獨(dú)厚的自然生態(tài)景觀資源，[3]既可以給人們以體驗(yàn)和享受自然的樂(lè)趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時(shí)也具有海陸演變、土質(zhì)改良、治水治沙等研究?jī)r(jià)值。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年8月

第31卷第4期種效博：生態(tài)視閾下的黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)

三是文化價(jià)值。這主要指對(duì)文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長(zhǎng)河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨(dú)有的自然景觀，更因黃河入?？诘牡赜蛱匦?，象征著黃河文化的歸結(jié)，是海內(nèi)外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史和文明。

四是生態(tài)價(jià)值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環(huán)境、維護(hù)生物多樣性的作用。位于黃河入?？趦蓚?cè)新淤地帶的自然保護(hù)區(qū)，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動(dòng)植物的繁衍基地，是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋鳥類遷徙的重要中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護(hù)林是重要的生態(tài)用地，對(duì)防護(hù)河水泛濫和海潮侵?jǐn)_等具有重要的生態(tài)功能;一些較大的濕地區(qū)域在洪水調(diào)蓄、保護(hù)水土資源、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候方面具有巨大的作用。[5]

二、黃河三角洲未利用地開發(fā)的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

自山東省開展黃河三角洲未利用地開發(fā)管理試點(diǎn)工作以來(lái)，東營(yíng)市啟動(dòng)實(shí)施未利用地開發(fā)項(xiàng)目7個(gè)，總規(guī)模27萬(wàn)畝，新增耕地103萬(wàn)畝，改造提升耕地10萬(wàn)畝，總投資15億元，項(xiàng)目區(qū)主要位于市現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)、市農(nóng)高區(qū)、河口區(qū)新戶鎮(zhèn)等轄區(qū)范圍內(nèi);濱州市啟動(dòng)實(shí)施未利用地開發(fā)項(xiàng)目4個(gè)，總規(guī)模 2054萬(wàn)畝，新增耕地364萬(wàn)畝，改造提升耕地1758萬(wàn)畝，總投資443億元，項(xiàng)目區(qū)主要位于無(wú)棣縣、沾化縣轄區(qū)范圍內(nèi)。

（一）開發(fā)與保護(hù)的模式和經(jīng)驗(yàn)

東營(yíng)和濱州兩市按照省部合作協(xié)議和省政府《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見(jiàn)》要求，堅(jiān)持“先易后難、分期分批、穩(wěn)步推進(jìn)、高效開發(fā)未利用地”的原則，從實(shí)際出發(fā)，在探索中推進(jìn)，在實(shí)踐中創(chuàng)新，確定了新的開發(fā)模式。一是政府主導(dǎo)。政府成立未利用地開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)的政策措施研究、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查等工作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)未利用地開發(fā)的重大問(wèn)題，明確責(zé)任，確保共同開發(fā)、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務(wù)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開發(fā)計(jì)劃制訂、項(xiàng)目申報(bào)、指標(biāo)交易等工作。二是市場(chǎng)運(yùn)作。組建國(guó)有性質(zhì)的未利用地開發(fā)有限公司，具體負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施工作。嚴(yán)格按照先調(diào)研、后評(píng)估、再預(yù)算的程序確定開發(fā)項(xiàng)目，對(duì)確定的開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目施工招標(biāo)制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、項(xiàng)目合同管理制、項(xiàng)目監(jiān)督公告制、項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任制，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計(jì)其效”的原則，統(tǒng)籌安排各類涉農(nóng)涉地資金用于未利用地開發(fā)，使用農(nóng)田水利建設(shè)資金建設(shè)項(xiàng)目區(qū)的水源干渠及水庫(kù)，使用交通建設(shè)資金建設(shè)項(xiàng)目區(qū)部分高標(biāo)準(zhǔn)田間路，通過(guò)各項(xiàng)資金的有效整合，彌補(bǔ)投資范圍限制帶來(lái)的缺陷，確保項(xiàng)目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質(zhì)和分布情況，科學(xué)合理地確定開發(fā)、利用和保護(hù)措施，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)林牧草漁游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。對(duì)宜農(nóng)開發(fā)用地，實(shí)行土地綜合整治，將未利用地開發(fā)為耕地，為占補(bǔ)平衡提供保障;劃定建設(shè)用地備用區(qū)，實(shí)行規(guī)劃指標(biāo)“先行使用，年底核銷”，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用未利用地。五是服務(wù)全省。建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地交易平臺(tái)，實(shí)行占補(bǔ)平衡指標(biāo)省內(nèi)市場(chǎng)化交易，突破用地指標(biāo)制約，促進(jìn)全省協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年以來(lái)，東營(yíng)和濱州兩市已向山東省東部沿海地區(qū)交易耕地指標(biāo)323萬(wàn)畝，總交易額103億元。

東營(yíng)和濱州兩市在未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作中，形成了具有一定借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和做法。一是規(guī)劃先行，為科學(xué)開發(fā)提供了保障。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制了《未利用地開發(fā)利用規(guī)劃》，對(duì)區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了明確界定劃分，合理確定了用地規(guī)模和開發(fā)時(shí)序。在具體實(shí)施中，東營(yíng)市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)工作方案》，編制了《2011—2013年未利用地開發(fā)計(jì)劃》和《全市未利用地重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃》，以保障未利用地開發(fā)科學(xué)有序地進(jìn)行。二是科技支撐，奠定了高效開發(fā)的基礎(chǔ)。東營(yíng)市歷時(shí)三年完成了“十一五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術(shù)提升與示范”，開發(fā)方式由原來(lái)的簡(jiǎn)單整理復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)榘倒芨膲A與大型水利設(shè)施和灌排溝相配套。目前，東營(yíng)市實(shí)施的未利用地開發(fā)項(xiàng)目全部采用暗管改堿技術(shù)，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農(nóng)田水利設(shè)施，畝均投資都高于5000元。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)溝、渠、路、林、村標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌開發(fā)，較傳統(tǒng)模式土壤脫鹽改良周期、節(jié)地率、節(jié)水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統(tǒng)籌，凝聚了實(shí)施開發(fā)的合力。對(duì)農(nóng)民，分類實(shí)行對(duì)外承包、地塊轉(zhuǎn)包、地塊互換、土地入股等模式，引導(dǎo)村民“離農(nóng)務(wù)工”， 實(shí)現(xiàn)了土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模化開發(fā)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收;對(duì)項(xiàng)目責(zé)任單位，納入收益分配范圍，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)遷占、地上附著物補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，形成利益共同體;對(duì)引進(jìn)企業(yè)，合理確定用地限期和價(jià)格，合理劃分水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提前規(guī)劃配套設(shè)施，支持其規(guī)?；?jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是機(jī)制創(chuàng)新，抓住了推進(jìn)開發(fā)的關(guān)鍵。創(chuàng)新了經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、工程化管理，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益;創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，由村委會(huì)與村民先行簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托書，然后由村委會(huì)與企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，最終將土地交付企業(yè)運(yùn)營(yíng)，既消除了村民顧慮，又化解了企業(yè)協(xié)調(diào)難度;建立了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查和資信評(píng)估，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn);創(chuàng)建了未利用地統(tǒng)籌利用機(jī)制，通過(guò)跨區(qū)使用、差別管理、易地交易等，實(shí)現(xiàn)了省、市統(tǒng)籌和節(jié)約集約高效利用。

（二）開發(fā)與保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

從試點(diǎn)情況看，黃河三角洲未利用地開發(fā)主要是通過(guò)增加耕地和建設(shè)用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態(tài)文明建設(shè)的角度來(lái)審視，未利用地開發(fā)已經(jīng)暴露出一些突出問(wèn)題和制約因素。

1.配套措施缺失，難免退化

黃河三角洲未利用地已開發(fā)的部分地塊地勢(shì)較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴(yán)重區(qū)塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數(shù)開發(fā)地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時(shí)也是最難恢復(fù)的濕地類型。[6]再者，配套的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清，難以避免流轉(zhuǎn)企業(yè)的短期行為，必然導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中重用輕管的現(xiàn)象，水利設(shè)施一旦破損，修復(fù)不及時(shí)，就難免造成土地退化。未利用地開發(fā)對(duì)黃河水的依賴性較強(qiáng)，項(xiàng)目區(qū)外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現(xiàn)異常，開發(fā)成果將難以保障。

2.新增耕地減少，效益降低

黃河三角洲未利用地已完成或正在開發(fā)的地塊多是成方連片，基礎(chǔ)條件好，開發(fā)難度小，新增耕地多;而隨著開發(fā)的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營(yíng)市已啟動(dòng)實(shí)施的7個(gè)未利用地開發(fā)項(xiàng)目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規(guī)劃的開發(fā)地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢(shì)。開發(fā)未利用地發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，不僅受建設(shè)用地指標(biāo)限制，且基礎(chǔ)設(shè)施投資大，周期長(zhǎng)，成本更高。如何保持未利用地的可持續(xù)開發(fā)利用，為實(shí)施“黃”“藍(lán)”國(guó)家戰(zhàn)略拓展空間，需要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

3.土地流轉(zhuǎn)困難，制約經(jīng)營(yíng)

黃河三角洲先期開發(fā)的地塊以國(guó)有土地為主，多為原國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的閑置和撂荒地，權(quán)屬統(tǒng)一，便于流轉(zhuǎn);而后期開發(fā)地塊，轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，既有村與村之間的權(quán)屬爭(zhēng)議，又有村民承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)困難，面臨確權(quán)難、遷占難、流轉(zhuǎn)難等問(wèn)題，增加了開發(fā)難度。未利用地開發(fā)必須以規(guī)?；?jīng)營(yíng)保證水利設(shè)施的統(tǒng)一管理使用，而農(nóng)民濃重的土地情結(jié)和失地后的生活擔(dān)憂，都會(huì)制約土地的順暢流轉(zhuǎn)，特別是年邁的農(nóng)村老人是土地流轉(zhuǎn)的最大阻力，使規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)。有合作意向的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也會(huì)因面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系望而卻步。

4.生態(tài)環(huán)境脆弱，風(fēng)險(xiǎn)增加

農(nóng)業(yè)開墾會(huì)導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然演化規(guī)律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態(tài)系統(tǒng)，不適宜的開發(fā)一旦對(duì)區(qū)域環(huán)境和生態(tài)鏈造成破壞，在短時(shí)間內(nèi)就難以恢復(fù)。未利用地開發(fā)逐步向近海推移，由撂荒地轉(zhuǎn)向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)必將加大。如果開發(fā)后維護(hù)不力或未能達(dá)到預(yù)期效果，那么，生態(tài)恢復(fù)將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護(hù)，表層裸露，荒漠化趨勢(shì)就將難以遏制，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

5.資源用途管制，約束強(qiáng)化

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態(tài)價(jià)值而嚴(yán)格保護(hù)，這必然對(duì)其開發(fā)利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發(fā)，必須重新確定其開發(fā)方向，由以利用為主轉(zhuǎn)向以保護(hù)為主，探索創(chuàng)建新的開發(fā)利用模式。

三、黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)的應(yīng)然路徑

黃河三角洲未利用地優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴(kuò)大之勢(shì)，但面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，其開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，把著眼點(diǎn)放在筑牢生態(tài)防線和奠定生態(tài)基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)建生態(tài)高效、可持續(xù)的未利用地開發(fā)模式，更好地服務(wù)于黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。就當(dāng)前而言，在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況下，未利用地開發(fā)應(yīng)充分考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各因素，把實(shí)現(xiàn)和增加生態(tài)價(jià)值貫穿于開發(fā)全過(guò)程，以開發(fā)促保護(hù)，使其價(jià)值功能得以充分體現(xiàn)。

（一）在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)行未利用地用途管制

黃河三角洲濕地是具有國(guó)際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態(tài)環(huán)境特殊，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能。[8]未利用地的開發(fā)必須符合用途管制，而用途管制的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)價(jià)值的評(píng)估。黃河三角洲定位為高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，未利用地的生態(tài)價(jià)值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過(guò)開發(fā)轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地或建設(shè)用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質(zhì)，降解污染”的生態(tài)功能更不可忽視。未利用地必須在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則確定其用途，宜農(nóng)則農(nóng)，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發(fā)和保護(hù)方向，實(shí)現(xiàn)未利用地綜合效益最大化。在此基礎(chǔ)上，要按照海陸統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、水土平衡、對(duì)接重大設(shè)施的要求，整體規(guī)劃未利用地資源的開發(fā)與保護(hù)。

（二）把生態(tài)保護(hù)作為未利用地開發(fā)的主攻方向

要把黃河三角洲未利用地開發(fā)的著力點(diǎn)從滿足耕地占補(bǔ)平衡轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_發(fā)保護(hù)，從注重經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效益、社會(huì)效益并重。因未利用地開發(fā)新增耕地異地交易獲得的利潤(rùn)，應(yīng)主要用于其他未利用地的生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)未利用地開發(fā)與保護(hù)的良性互補(bǔ)。開發(fā)宜農(nóng)未利用地應(yīng)把著力點(diǎn)從增加耕地轉(zhuǎn)到水土保持和防止退化上來(lái)，其他未利用地開發(fā)應(yīng)在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)多元化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、評(píng)估社會(huì)化提高綜合利用效益。從先期開發(fā)收益中按比例提取資金，設(shè)立未利用地開發(fā)保護(hù)專項(xiàng)基金，建立以政府投入為主的多元投入機(jī)制，[9]加大對(duì)重要水利設(shè)施管護(hù)、耕地退化修復(fù)、濕地修復(fù)等的投入，保障開發(fā)效益和生態(tài)安全。

（三）探索與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的開發(fā)模式

黃河三角洲地區(qū)不僅有成方連片的未利用地，而且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)零星的未利用地也較多，如東營(yíng)市約有這類土地6萬(wàn)公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉(zhuǎn)的制約實(shí)施開發(fā)難度較大，但由于多數(shù)可以直接開發(fā)為耕地，開發(fā)利用價(jià)值較高。破解土地流轉(zhuǎn)難題，就要把未利用地開發(fā)與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)起政府、村集體、合作社、農(nóng)民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農(nóng)田水利設(shè)施結(jié)合起來(lái)，與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，與維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)合起來(lái)，政府要指標(biāo)，農(nóng)民得實(shí)惠。土地整理項(xiàng)目可以直接委托村集體或合作社實(shí)施，與專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)。要以未利用地的置換流轉(zhuǎn)促進(jìn)村莊改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚。要有條件、按比例地開發(fā)未利用地，適度控制，集約利用，為農(nóng)村未來(lái)發(fā)展留下足夠空間。

（四）以制度機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)未利用地開發(fā)和保護(hù)

要探索建立完善的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，保障未利用地的高效開發(fā)和科學(xué)保護(hù)。一要用活市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)管和開發(fā)相分離。國(guó)土資源部門定規(guī)劃、管用途、列項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)方式確定開發(fā)主體，政府設(shè)立的未利用地開發(fā)有限公司應(yīng)以獨(dú)立法人身份參與競(jìng)標(biāo)，委托社會(huì)中介評(píng)估驗(yàn)收開發(fā)項(xiàng)目，形成制約監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補(bǔ)平衡交易制度。要建立交易平臺(tái)，在年度計(jì)劃內(nèi)推行自主交易，鼓勵(lì)實(shí)行協(xié)議開發(fā)、合作開發(fā)等方式，解決開發(fā)后續(xù)資金不足等問(wèn)題。三要建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用制度。農(nóng)業(yè)、交通、水利等部門所列涉農(nóng)資金要由財(cái)政部門統(tǒng)籌，與未利用地開發(fā)專項(xiàng)資金配套使用，完善骨干水利設(shè)施和交通框架。四要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索以承包地入股、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作化生產(chǎn)等方式，引導(dǎo)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，為未利用地開發(fā)創(chuàng)造條件。五要堅(jiān)持權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，推進(jìn)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提高使用效益。

（五）以黃河水的高效利用保障開發(fā)成果

黃河水作為黃河三角洲地區(qū)主要的淡水來(lái)源，對(duì)未利用地開發(fā)和保護(hù)起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長(zhǎng)的矛盾將長(zhǎng)期存在，必須把黃河水的開發(fā)利用與未利用地的開發(fā)利用統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規(guī)律，適度保持黃河尾閭擺動(dòng)的頻率和幅度，以多口或?qū)挿牒＞S持入?？诘臐竦厣鷳B(tài)。要在近海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田灌溉、生態(tài)保障、淤海造地等各功能相統(tǒng)一的大型水利設(shè)施，增強(qiáng)蓄水能力，以應(yīng)對(duì)黃河水量突變的風(fēng)險(xiǎn)。要適當(dāng)增加黃河取水總量中生態(tài)環(huán)境取水的比重，并向黃河三角洲地區(qū)重點(diǎn)傾斜，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)用水蓄水。要改變基本農(nóng)田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要防止耕地退化，又要厲行節(jié)約用水。

總之，黃河三角洲未利用地開發(fā)必須以生態(tài)保護(hù)為主線，突出生態(tài)價(jià)值，嚴(yán)格用途管制，集約開發(fā)，重在保護(hù)，以強(qiáng)大的生態(tài)保障功能拓展黃河三角洲開發(fā)的空間，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

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[責(zé)任編輯：趙玲]

The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG ?Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.

Key words： the Yellow River Delta; unused land; development; protection

[收稿日期] 2015-04-01