如何建立兼顧公平與效率的教育財政體制機制？

王蓉

2005年以來我國教育財政政策的演進

教育財政政策一般來說都與教育財政體制機制有關。所謂教育財政體制，簡而言之，就是誰拿錢的問題；教育財政機制，就是怎么拿錢的問題。2005年以來，我國教育財政體制機制的變化有如下特點：

一方面大力增加財政性投入，在教育財政責任的公私劃分這一根本的體制性安排方面有顯著改變。以2005年為分界點，非財政性教育經(jīng)費占GDP比逐年下降，2013年達到1.03%的低位，甚至低于2000年的1.30%。與此同時，財政性教育經(jīng)費占GDP比例經(jīng)歷了2000-2005年期間的波動性上升和2005年之后的穩(wěn)步性上升，形成了目前的財政性教育經(jīng)費、非財政性教育經(jīng)費“一條腿粗、一條腿細”的格局。

另一方面在學前、義務教育與職業(yè)教育領域，中央財政政策以促公平為主導性政策目標，這主要體現(xiàn)在中央資金的主要投放對象是農(nóng)村地區(qū)、特別是農(nóng)村貧困地區(qū)、弱勢群體以及弱勢群體較為聚集的學校。最為重要的政策發(fā)展是以實施免費義務教育和免費中職為標志，進行了一些重大的、不可逆的教育財政體制改革。另外，在教育財政機制方面，建設與完善經(jīng)費保障機制與項目化投入手段并舉，持續(xù)依賴項目化投入手段應對制度配套較為復雜又亟待解決的突出問題，例如農(nóng)村教師問題。這些舉措極大程度地改善了貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的義務教育、學前教育和中等職業(yè)教育學校的硬件條件，有力保障了學前教育普及率提升等事業(yè)發(fā)展目標的落實，前所未有地建立了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，基本解決了上世紀末普遍困擾我國農(nóng)村學校的公用經(jīng)費短缺問題。在宏觀層面，小學和初中的以省為單位以及以縣為單位測算的地區(qū)間生均經(jīng)費差異均有所下降。

這種政策演進的趨勢仍然在持續(xù)。如2014年，從教育財政的角度看，中央在基礎教育和職業(yè)教育領域做了幾件大事，包括實施學前教育第二期三年行動計劃，中央財政共安排157.7億元，引導和支持各地落實好相關政策；2014年還是啟動“全面改薄”的第一年，中央財政當年安排310億元。從2014年起，中央財政還建立了“以獎代補”機制激勵和引導各地建立完善高職院校生均撥款制度，提高生均撥款水平，當年中央財政安排綜合獎補資金64.9億元。

在完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制方面力度也很大。一是將農(nóng)村中小學校生均公用經(jīng)費基準定額提高40元，中西部地區(qū)達到年生均小學600元、初中800元；東部地區(qū)達到年生均小學650元、初中850元，以滿足學校信息技術和教師培訓等方面的開支需求。二是在提高基準定額基礎上，進一步提高農(nóng)村寄宿制學校公用經(jīng)費，由省級財政統(tǒng)籌使用，切實解決寄宿制學校運轉困難的問題。三是單獨核定農(nóng)村義務教育階段特殊教育學校和隨班就讀的殘疾學生公用經(jīng)費補助資金預算，并大幅度提高生均公用經(jīng)費補助標準，達到年生均4000元，所需資金由中央和地方按公用經(jīng)費分擔比例分擔。四是落實好“兩免一補”、北方地區(qū)取暖費補助和不足100人學校按100人核定公用經(jīng)費、鄉(xiāng)村教師生活補助獎補等政策。2014年，中央財政安排農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制資金878.97億元。2014年，中央財政進一步加大城市義務教育投入力度，安排城市義務教育補助經(jīng)費130.4億元。

政策所引發(fā)的地方政府的行為變化往往比預想的更復雜

自2005年開始，我們共同見證了一輪教育財政體制機制的政策調整。關于這一輪調整有什么經(jīng)驗，對教育公平或效率目標的達成是否有影響，又有哪些新的挑戰(zhàn)，亟需客觀和系統(tǒng)的討論。

分析這些問題，目前需要從“三個‘兩種”問題談起，即“兩種效應”“兩種關系”和“兩種結構性因素”。

所謂“兩種效應”就是指教育財政政策的資源動員效應和教育財政政策的事業(yè)效應。在現(xiàn)實中，教育財政政策首先是在體制內(nèi)為教育系統(tǒng)爭取更多財政資源的手段。某個政策作為這類手段的有效與否，叫做“資源動員效應”。例如，免費政策具有將教育財政政策意識形態(tài)化、政治化的潛質，具有較高可置信性（即政府加大公共投入的承諾將持久穩(wěn)定），具有較高的分配剛性（也就是在財政總盤子中一旦劃定就可以固守），因此具有較高的資源動員效應。

值得指出的是，在全球視野下以教育為名的資源動員努力都是強大而不可忽視的。首先，教育與基本人權、公平和正義等基本道德理念密切相關，因此為教育進行資源動員往往具有道德基礎和民眾支持。其次，教育的功能性有強大的學理基礎，即教育與促進經(jīng)濟增長、提高國家競爭力、改善收入分配等密切相關，這是宏觀意義層面的教育效率論。

所謂教育財政政策的事業(yè)效應，是指某個政策對于學校、學生和家長到底有什么影響，這也就是一般意義上的所謂公平和效率問題。在我國的公共財政資源分配制度背景下，教育的政策目標往往被作為資源動員的合理性依據(jù)，而沒有被落實為政策實施結果的評價依據(jù)。在對于具體政策的爭議中，例如在中職免費政策的爭議中，反對者往往基于對事業(yè)效應的關注，而支持者往往基于對資源動員效應的考慮。在過去幾年，教育財政政策的資源動員效應至上，分析具體政策的事業(yè)效應的努力不足，忽視“好動機不等于好結果”這種客觀存在的可能性，教育財政撥款機制的現(xiàn)代化努力嚴重滯后。

所謂“兩種關系”，就是說討論我國教育財政政策需從兩個三角形關系的分析入手，一個是中央政府、地方政府和老百姓的關系，另一個是政府、學校、教師和老百姓的關系。在過去約十年的時間里，我國在基礎教育和職業(yè)教育領域的教育財政政策總的來說是教育公平目標主導，為此有兩個方面的體制調整：一個是大幅提高了中央財政承擔的教育財政責任；另一個是徹底摒棄了“教育產(chǎn)業(yè)化”和“教育市場化”思想，在教育財政責任的公私劃分中，由“公家”承擔了更多的責任。

關于中央政府、地方政府和老百姓的關系，學者們通常認為，在我國，一方面，執(zhí)政合法性的壓力聚集在中央政府，直接影響政府與民眾關系的公共服務事權卻在地方政府。地方政府很難有足夠的激勵提供農(nóng)村公共服務。另一方面，正是中央政府——地方政府的分離保證了我國政府體制的彈性和適應性。當公共服務政策發(fā)生問題時，中央干預和糾偏地方的過失，中央與民眾立場一致、對錯誤的地方行為進行批評，鞏固了執(zhí)政合法性的基礎。在這種思想基礎上，來自學術界的政策呼吁和“中央地方共擔”、“讓中央財政承擔更多的責任”這種教育財政體制調整的指導原則是完全一致的。

但是，在實施這種調整的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，政策所引發(fā)的地方政府的行為變化往往比預想的更復雜。中央迫使地方政府加大某一領域公共服務支出的政策，導致地方政府內(nèi)部發(fā)生橫向和縱向兩種變化，橫向上是部門（如縣教育局）的相關自由裁量權反而被削弱與被集中化，而地方“一把手”或綜合管理部門對該領域的直接介入加強；縱向上是地方內(nèi)的基層政府——如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——其決策權及責任被削弱與被集中到高一層政府。這些變化導致大量宏觀性的面向農(nóng)村貧困縣的教育公平政策，在縣域之內(nèi)缺乏堅持教育公平原則的有效的微觀執(zhí)行系統(tǒng)，政策實施效果打了折扣。

就另一個關系，也即政府、學校、教師與老百姓的關系來說，存在兩種模式。第一種模式是“教育市場化”模式。第二種模式是公共財政投入取代了學生付費而作為保障服務供給的物質基礎，教師這樣的專業(yè)群體因此被更加嚴密地整合進政府系統(tǒng)，其薪酬等激勵制度與政府體制內(nèi)的相關安排更加貼合，政府——專業(yè)群體的關系因此加強，專業(yè)群體——老百姓的按質取酬、按量取酬的直接交易關系被削弱甚至完全割斷。教育系統(tǒng)內(nèi)的資源配置，主要由政府通過行政手段達成。這是所謂的“教育行政化”模式。

我國過去十年的教育財政體制政策調整，是與“教育市場化”模式被徹底摒棄相一致的。在現(xiàn)實中，可以觀察到現(xiàn)行政策的批評者由兩個陣營組成。一個陣營是以教育公平為口號、對于農(nóng)村和弱勢群體的教育現(xiàn)狀不滿者。滿足這些訴求往往需要加大政府干預。另一個陣營是以教育效率為旗幟的、對政府在教育中的作用和教育供給不滿者。他們批評的焦點正是政府部門管理水平低下、政府尋租導致的效率損失問題，其中堅力量往往是社會中的精英人群和優(yōu)秀的教育實踐者。根本的問題在于，在“教育市場化”模式下專業(yè)群體“按質取酬”部分的服務，如果在“教育行政化”模式下完全改變?yōu)檎{配且其調配沒有合理、透明的制度時，容易激發(fā)政府與專業(yè)群體中的優(yōu)秀分子之間、政府與服務需求者之間的矛盾，從而導致效率損失。如一位轉制高中的校長所說：“一旦優(yōu)質資源做大做強，政府就千方百計把優(yōu)質資源拿回體制內(nèi)供其權力尋租?！?/p>

我國的A字型教育系統(tǒng)需進一步改善

大量的實證研究已經(jīng)表明，在我國解釋學校和學校之間的財政經(jīng)費差異時，重要的影響因素是地域，包括是在農(nóng)村還是在城市，是在哪個省份、哪個市州縣；除此之外還有學校的行政隸屬關系。這是與我國多層次嵌套的政府管理體系相關的結構性因素。

另一種影響我國教育公平和效率的教育體系結構性因素，值得同等程度的重視，那就是我國基礎教育的管理高度分權，而高等教育的頂尖部分的管理高度集中，從而形成了A字型的教育系統(tǒng)。在高等教育中與我國有類似集權化管理體制的國家，在基礎教育領域，沒有我國如此分權。在基礎教育中與我國有類似的分權化管理體制的國家，如美國，其教育系統(tǒng)的頂尖部分，沒有我國如此集權。在美國，甚至沒有聯(lián)邦政府舉辦的大學，精英型的世界一流的私立大學和公立大學同時存在。除此之外，美國還有一批歷史悠久、提供優(yōu)質本科教育的四年制文理學校，為學生們在研究型大學之外提供另一種選擇。對于美國的兩年制的社區(qū)學院，升學教育是其重要的功能之一，學力充足的學生在社區(qū)學院完成本科頭兩年的學習后，經(jīng)過一定的程序和系統(tǒng)化的制度性安排，有升學進入研究型大學或教學研究型大學完成后兩年本科教育的通道。與我國的A字型教育系統(tǒng)相對應，我們暫且稱美國為H型的教育系統(tǒng)，也就是雖然其基礎教育同樣較為分權，但是在優(yōu)質的高等教育部分，民眾具有更多的選擇。

我國A字型教育系統(tǒng)對于我國基礎教育的公平與效率產(chǎn)生了極大的、根本性的影響。在教育公平方面，教育投入的公平、教育過程的公平最終都是為了教育結果的公平。對于基礎教育來說，A字型教育系統(tǒng)中教育結果的公平最為直接和可操作性的衡量指標就是不同背景的學生升入高一等級學校，進而是高一等級學校中的精英學校的比例，我國教育系統(tǒng)結構性因素必然導致這種比例不可能高。

在過去一段時間，我國的教育財政體制機制改革，總的來說在基礎教育領域以教育公平目標為主導，而在高等教育領域以教育效率目標為主導。特別是以“985”、“211”這些項目為標志，一系列的政策措施力圖使我國A字型的教育系統(tǒng)的塔尖拔得更高、更加具有國際競爭力。這種“占領制高點”、不斷拔高塔尖的努力使整個教育系統(tǒng)受到影響，特別是由此導致的競爭壓力不斷向下傳導，使整個基礎教育系統(tǒng)產(chǎn)生了不斷加強的“效率焦慮”。在國家層面是“985”高校沖擊國際競爭力的目標，與此同時在各個地區(qū)層面，政策關注、優(yōu)秀生源、優(yōu)秀師資和其他資源不斷涌向精英型的基礎教育學校從而加強其高考競爭力、加強其輸送學生進入頂尖高校的能力，這是影響我國教育公平與效率的一個根本性因素。這一點迄今為止沒有得到充分關注。

在我國，重視并著手建立基礎教育與高等教育協(xié)調發(fā)展的機制迫在眉睫。在統(tǒng)籌推進一流大學和一流學科建設政策的同時，必須進一步放松高等教育的集權化管制，加強地方性高等教育系統(tǒng)的建設，更大力度地推進高等教育國際化，允許甚至激勵有條件的地方政府、體制內(nèi)的其他部門例如中國科學院和中國社會科學院以及社會力量開展世界一流大學和一流學科建設，切實改變當前高等教育領域多年采用“重點建設、項目支持”的財政投入模式導致的“身份固化、競爭缺失”等問題。就這一點，國務院最近印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》已經(jīng)提出了明確的要求。

扭轉財政性、非財政性教育投入“一條腿粗、一條腿細”的局面

除上文提到的教育財政體制機制改革建議之外，值得指出的是，在我國居民收入差距拉大的背景之下，兼顧教育公平和效率具有挑戰(zhàn)性。此時，扭轉財政性、非財政性教育投入“一條腿粗、一條腿細”的局面，有可能是當前最為重要的戰(zhàn)略性決策，也必須從這個意義上來認識公立學校與民辦學校協(xié)調發(fā)展的重要性。

應該通過民辦學校和混合所有制學校吸納更多社會資金進入教育領域，應該堅持以公立學校為主體的教育系統(tǒng)對于多種教育需求的容讓度，使優(yōu)質的公私立學校有效引領我國整個教育系統(tǒng)的質量提升。對于精英型的公立學校，應該進行更加科學和精細的教育成本測算，厘清其中基本性的教育服務和滿足個性化需求的教育服務，制定更加合理的公共財政保障標準，在這類學校中貫徹教育公平原則的核心是其滿足個性化需求的教育服務應該由學生和家庭個人負擔。應該讓各級各類教育的精英型學校更強地發(fā)揮其教育教學創(chuàng)新基地、教師培訓基地等功能并為此完善相應的配套措施。同時，完善公共財政對民辦教育的財政支持與激勵制度體系，建立公立學校撥款標準、民辦學校財政補貼標準的聯(lián)動機制，保障民辦學校的健康發(fā)展，鼓勵更多的公益性、普惠性以及創(chuàng)新性導向的民辦學校。