人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問(wèn)題與難點(diǎn)分析

張敏

中央推動(dòng)開(kāi)展的“重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”工作，已經(jīng)初步使各級(jí)政府、各業(yè)務(wù)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員形成了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意識(shí)和觀念，按照要求建立了相應(yīng)的工作機(jī)制。人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也一定程度上起到了積極效果，防范和化解了一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但是我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型和深化改革過(guò)程中，政策領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域的政策面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜，重大決策的政策空間與社會(huì)承受力間不再存在穩(wěn)態(tài)的平衡;當(dāng)前開(kāi)展的 “穩(wěn)評(píng)”工作還不能很好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在以下六個(gè)方面的問(wèn)題，同時(shí)應(yīng)該從三個(gè)方面重視評(píng)估過(guò)程中的難點(diǎn)。

一、六個(gè)方面的主要問(wèn)題

（一）制度框架有待建立

從實(shí)際情況來(lái)看，促進(jìn)人力資源和社會(huì)保障工作科學(xué)決策、民主決策、依法決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)缺失，制度框架未有效建立，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制無(wú)法有效地嵌入原有的政府決策模式，使得評(píng)估由“戰(zhàn)略地位”淪為“略占地位”。

一是頂層制度框架設(shè)計(jì)缺失。2012年，人力資源和社會(huì)保障部根據(jù)中央2號(hào)文件制定了《人力資源和社會(huì)保障部重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》，地方人社部門在當(dāng)?shù)卣囊蠛椭笇?dǎo)下也相應(yīng)制定了省一級(jí)或地市一級(jí)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施意見(jiàn)?？傮w來(lái)看，這些文件的出臺(tái)是人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度框架建設(shè)的起點(diǎn)與嘗試，但尚未出臺(tái)整體的規(guī)范性文件，未從根本上解決社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中“干什么、怎么干”的問(wèn)題。

二是制度規(guī)范性不足，在一些重要領(lǐng)域存在空白。就目前狀況而言，我國(guó)還沒(méi)有通過(guò)立法的形式將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念、原則、范圍、程序、主體、法律責(zé)任和處罰措施等明確規(guī)定下來(lái)，存在制度規(guī)范性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠等問(wèn)題。如制度框架中關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在決策哪個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行并沒(méi)有規(guī)定，只是規(guī)定“凡是按規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要決策事項(xiàng)，未經(jīng)評(píng)估不得做出決策”。具體評(píng)估是在政策醞釀環(huán)節(jié)還是在決策框架成形后進(jìn)行語(yǔ)焉不詳，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估極易成為可有可無(wú)的裝飾機(jī)制。從決策與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)序來(lái)看，目前一般都是重大政策和項(xiàng)目的決策在前，然后再進(jìn)行相關(guān)政策和項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，極少是先進(jìn)行相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后再進(jìn)行決策。也就是說(shuō)，一般都是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作決策以后補(bǔ)充進(jìn)行的一個(gè)程序“走一走”，而極少把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目決策前的“依據(jù)”。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)體系不力

目前，人力資源社會(huì)保障領(lǐng)域開(kāi)展的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作存在“三重三輕”的現(xiàn)象，即“重領(lǐng)導(dǎo)意志，輕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判;重評(píng)估形式，輕評(píng)估過(guò)程;重決策部門意見(jiàn)，輕社會(huì)參與”。這些現(xiàn)象的存在，主要都是由社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織領(lǐng)導(dǎo)體系不力所導(dǎo)致的。

一是“穩(wěn)評(píng)”工作重要性認(rèn)識(shí)程度不一，未建立戰(zhàn)略思維。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的終結(jié)點(diǎn)不是風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)，而是最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制，為改革和發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前人力資源社會(huì)保障各級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于開(kāi)展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重要性認(rèn)識(shí)參差不齊，許多領(lǐng)導(dǎo)尚未真正認(rèn)識(shí)到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重要性，也未建立起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的戰(zhàn)略思維。

二是評(píng)估多來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)部署，工作開(kāi)展缺乏預(yù)見(jiàn)性。當(dāng)前政府管理面臨的問(wèn)題和矛盾日益復(fù)雜，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)決定我們今天的選擇，因此越來(lái)越要求公共政策以前瞻性或預(yù)防性為導(dǎo)向。從人力資源社會(huì)保障部社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)際操作看，有的干部把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估看作是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評(píng)估，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來(lái)決定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及應(yīng)對(duì)措施，一般是上級(jí)要求哪個(gè)問(wèn)題就評(píng)估哪個(gè)問(wèn)題;哪個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)重大問(wèn)題，就評(píng)估哪個(gè)領(lǐng)域?！皯?yīng)評(píng)盡評(píng)”多來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)部署，而非業(yè)務(wù)部門或決策部門從政策科學(xué)性本身出發(fā)，從控制社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的工作需要出發(fā)進(jìn)行，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變成推卸責(zé)任的“擋箭牌”，致使評(píng)估流于形式。

三是地方被動(dòng)地以決策后的實(shí)施可行性評(píng)估為主，缺乏預(yù)前評(píng)估。實(shí)際工作中，地方人社系統(tǒng)主要是政策執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)將中央的各項(xiàng)決策在本地貫徹實(shí)施，因此決策的空間不大，更準(zhǔn)確地說(shuō)，當(dāng)前部分地方的“穩(wěn)評(píng)”工作多的是對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施方案社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，用來(lái)最終確定實(shí)施方案。

（三）工作存在薄弱環(huán)節(jié)

一是隊(duì)伍培訓(xùn)不足，疲于應(yīng)付評(píng)估工作。中央出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)的《實(shí)施辦法》，都提出對(duì)于重大決策要做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”，這個(gè)工作量對(duì)于各部門來(lái)講還是比較大的，最重要的是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還處于探索期，工作人員對(duì)于如何才能更好地實(shí)施評(píng)估，怎樣才能把結(jié)果真正用于科學(xué)決策還存在能力上的不足。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作推進(jìn)過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)決策制定部門的人員開(kāi)展過(guò)專門培訓(xùn)或輔導(dǎo)，相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)熟練不等于能做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，已有的知識(shí)和能力無(wú)法與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的要求相匹配。迫切需要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)分析等方面給予輔導(dǎo)和支持。

二是評(píng)估開(kāi)展以工作便利性為主，分析研判嚴(yán)重不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的部門開(kāi)展的評(píng)估工作按照程序走過(guò)場(chǎng)，為了迎合決策需要做出評(píng)估結(jié)論，偏離了評(píng)估的初衷。中央要求重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)從“合法性、合理性、可行性和可控性”四大方面進(jìn)行評(píng)估。實(shí)際工作中，評(píng)估報(bào)告分析的重點(diǎn)一般是合理性和可行性，對(duì)于合法性和可控性的分析、研判嚴(yán)重不足;如合法性方面，主要是缺乏對(duì)改革決策涉及依據(jù)的說(shuō)明和相應(yīng)分析，對(duì)于是否存在被公民、法人提起合法性審查的風(fēng)險(xiǎn)缺少研究。

三是評(píng)估方法與工具落后，創(chuàng)新和探索匱乏。公共政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是考慮社會(huì)穩(wěn)定和民眾擁護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，既不能完全照搬企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)估方法，也不能僵化固守于政府傳統(tǒng)的工作方式。中央印發(fā)的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》中提出采取公示、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開(kāi)座談會(huì)等充分獲取各方意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析論證和確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。人力資源和社會(huì)保障部據(jù)此進(jìn)行了評(píng)估工作安排。由于人力資源社會(huì)保障政策領(lǐng)域范圍較廣，因此不同政策決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要使用的工具和方法也不盡相同。實(shí)際操作中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基本是在原有政策流程中增加了部分意見(jiàn)聽(tīng)取環(huán)節(jié)，做出了風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果;但總體來(lái)看，評(píng)估所采用的工具與方法匱乏，輿情民意調(diào)查、相關(guān)利益群體協(xié)商、利用各類媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)作為載體收集風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等等手段使用不到位，評(píng)估結(jié)果也基本以定性分析為主，缺少對(duì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的合理收集和定量分析。

（四）多元參與嚴(yán)重不足

一是單一部門評(píng)估為主，尚未形成完整的工作鏈條。中央要求評(píng)估工作可由政法、綜合、維穩(wěn)、法治、信訪等部門聯(lián)合開(kāi)展，人力資源和社會(huì)保障部要求“提出重大決策事項(xiàng)的部屬司局單位具體負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。重大決策事項(xiàng)涉及部?jī)?nèi)兩個(gè)以上司級(jí)單位的，由牽頭單位會(huì)同其他單位共同負(fù)責(zé)評(píng)估”。這些政策規(guī)定對(duì)于建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制提出了要求。實(shí)際上，完整的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作鏈條還需要立法部門、信息部門以及宣傳和輿情監(jiān)測(cè)部門的參與，對(duì)評(píng)估過(guò)程給予支撐。實(shí)際工作中，一方面，指定或允許重大決策擬定部門成為開(kāi)展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的承辦單位，如果兼有決策和評(píng)估職能的部門和單位認(rèn)為有必要的，可商請(qǐng)維穩(wěn)、信訪部門參與，而不是強(qiáng)制性地要求維穩(wěn)、信訪部門一定得參與。評(píng)估工作基本由決策提出部門負(fù)責(zé)，其他部門參與程度較低，嚴(yán)重影響了評(píng)估效果的發(fā)揮。另一方面，評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用也僅限于本部門，評(píng)估結(jié)論在決策中的運(yùn)用環(huán)節(jié)運(yùn)行不佳，缺少相關(guān)部門對(duì)某項(xiàng)重大決策實(shí)施后的效果反饋。

二是缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家協(xié)助，第三方評(píng)估工作機(jī)制有待建立。在推進(jìn)人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估中，一般由重大決策擬定部門作為承辦重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位。同一個(gè)部門既負(fù)責(zé)重大政策決策的出臺(tái)又負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和判定，體現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體單一，評(píng)估主體的權(quán)威性和中立性不足。目前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，部分地方規(guī)定“可委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“可委托中介機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告評(píng)估時(shí)一并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可委托中介機(jī)構(gòu)單獨(dú)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)”，如此的“可委托”“也可委托”顯然不具有強(qiáng)制性和約束力。當(dāng)前的評(píng)估工作基本由政府部分負(fù)責(zé)，第三方參與不足;即使有第三方機(jī)構(gòu)參與，第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)也只側(cè)重于外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的定量計(jì)算，對(duì)政府體系內(nèi)運(yùn)作過(guò)程因職責(zé)交叉、利益阻礙所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和評(píng)估不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)科學(xué)、完善、系統(tǒng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

三是公眾和利益相關(guān)群體參與不夠，社會(huì)公眾互動(dòng)機(jī)制有待建立。未來(lái)整個(gè)公共政策都是面向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的，政府的治理方式也應(yīng)由單一治理向合作治理與動(dòng)態(tài)治理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建與社會(huì)其他部門、公眾的協(xié)作關(guān)系。當(dāng)前，從運(yùn)行情況看，公眾以及政策利益相關(guān)群體對(duì)于重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程參與嚴(yán)重不足，缺少政府決策與社會(huì)訴求之間的有效互動(dòng)。中央出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)的《實(shí)施辦法》，都提到了群眾代表可以參加評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估，但是對(duì)群眾如何參與、在哪些環(huán)節(jié)參與沒(méi)有細(xì)化的規(guī)定和可操作性的建議，因此，評(píng)估工作開(kāi)展過(guò)程中本應(yīng)受到重視的群眾意見(jiàn)卻成了“最弱音”甚至沒(méi)有聲音，最終導(dǎo)致決策與社會(huì)互動(dòng)缺失，難以落實(shí)以人為本、執(zhí)政為民的政策出發(fā)點(diǎn)。

（五）全局性動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制缺失

當(dāng)前的實(shí)際要求政府改變實(shí)際工作方式，從關(guān)注內(nèi)部轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注全局。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不僅應(yīng)考慮本部門、本系統(tǒng)重大決策可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，也要關(guān)注其他部門決策給人力資源和社會(huì)保障部工作帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)以及相關(guān)決策實(shí)施對(duì)人力資源和社會(huì)保障部工作的影響和沖擊，針對(duì)這些外來(lái)決策風(fēng)險(xiǎn)建立起相應(yīng)的預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一方面，目前開(kāi)展的人力資源社會(huì)保障社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作主要針對(duì)的是自身重大決策，顧“上下”而輕“左右”，全局性評(píng)估預(yù)警機(jī)制缺失。人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還缺乏全局視野，不能跳出圈子看風(fēng)險(xiǎn)，因此出現(xiàn)外部聯(lián)動(dòng)跟不上，對(duì)系統(tǒng)外決策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)控制失靈的問(wèn)題。其他部門決策和工作給人力資源社會(huì)保障工作帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，如失地農(nóng)民由拆遷引起，其保障問(wèn)題卻屬于人社部門職能。在實(shí)際工作中，這種來(lái)自“左右”的政策風(fēng)險(xiǎn)常常被忽略，與外部決策聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制跟不上，導(dǎo)致對(duì)其他系統(tǒng)決策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)控制失靈。

另一方面，當(dāng)前人力資源社會(huì)保障領(lǐng)域開(kāi)展的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估孤立地、一過(guò)性地開(kāi)展工作，動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制不足。如果說(shuō)以前的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是“成本—收益”之比，那么現(xiàn)在及以后的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將是“收益—風(fēng)險(xiǎn)”之比。我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政策領(lǐng)域特別是民生領(lǐng)域的政策面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜，重大決策的政策空間與社會(huì)承受力間的“單一平衡”受“互動(dòng)平衡”挑戰(zhàn)，各系統(tǒng)的決策之間的關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強(qiáng)，任何一個(gè)部門的政策決策都可能引發(fā)其他部門的政策決策失衡。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與重大決策的互動(dòng)，不再只是限于本系統(tǒng)、本部門的某項(xiàng)決策之間的互動(dòng)，而是與涉及某一群體、某些利益相關(guān)方的多維政策組合的互動(dòng)，如“兩衛(wèi)”單位績(jī)效工資與“醫(yī)改”之間的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)關(guān)系，就要求建立起與時(shí)俱進(jìn)、著眼全局的，能夠處理評(píng)估靜態(tài)性與穩(wěn)定動(dòng)態(tài)性的工作機(jī)制。

（六）結(jié)果運(yùn)用成效不佳

當(dāng)前政策框架中關(guān)于評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的規(guī)定中，只是停留在根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)做出“不實(shí)施、暫緩實(shí)施、可部分實(shí)施、可實(shí)施的決定”，未就決策實(shí)施后的跟蹤和調(diào)整未明確評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用做出系統(tǒng)規(guī)定，更未就決策出臺(tái)的法律在立法后評(píng)估方面做出任何規(guī)定或說(shuō)明。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際操作中，穩(wěn)評(píng)的目的和作用從處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的關(guān)系簡(jiǎn)化為歸列風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。人力資源社會(huì)保障重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的焦點(diǎn)是對(duì)重大決策相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和判斷，但這項(xiàng)工作的根本任務(wù)是要在政策決策過(guò)程中處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的關(guān)系。但是當(dāng)前的政策框架關(guān)于“穩(wěn)評(píng)”工作的部署，強(qiáng)調(diào)的是評(píng)估結(jié)果的三類風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及對(duì)應(yīng)的處理結(jié)果，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情況的深入分析以及相應(yīng)的決策方案設(shè)計(jì)。業(yè)務(wù)部門因此簡(jiǎn)單地認(rèn)為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅僅是為了通過(guò)分析列出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

二、三個(gè)亟待重視的難點(diǎn)

（一）頂層與基層關(guān)系處理難

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在“頂層”與“基層”的作用空間是不一樣的。一方面，中辦指導(dǎo)文件要求，凡是涉及重大利益應(yīng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;實(shí)際工作中，由于人力資源社會(huì)保障工作面廣，目前的政策規(guī)定對(duì)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域中重大決策的針對(duì)性不夠，政策文件規(guī)定應(yīng)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的領(lǐng)域和標(biāo)的與各地、各業(yè)務(wù)部門實(shí)際情況有出入，最終哪些決策需要評(píng)估由各地確定。另一方面，實(shí)際工作中，地方是對(duì)中央制定政策的執(zhí)行，決策的空間非常小，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更多的是政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)。如2011年63號(hào)文關(guān)于退休職教、幼教職工工資問(wèn)題，許多地方實(shí)施過(guò)程當(dāng)中非常困難，有些市甚至想抵制不干，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更無(wú)從談起。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別測(cè)量難

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益訴求日趨多元化，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源也日益復(fù)雜，識(shí)別難度增加。歷史的因素和現(xiàn)實(shí)的因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)既有群眾的利益訴求過(guò)高所引發(fā)的，也有現(xiàn)有的政策、規(guī)章和法律滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的原因，還有的是歷史遺留問(wèn)題誘發(fā)的。這些需要在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中加以區(qū)分，才能真正對(duì)重大決策起到保障和支撐作用。

此外，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)，尤其是政府的公信力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起到?jīng)Q定性作用，測(cè)量難度上升?！耙粋€(gè)系統(tǒng)需要信任作為輸入條件，缺乏信任會(huì)形成惡性循環(huán)，系統(tǒng)就無(wú)法在不確定性和有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中激發(fā)起支持行動(dòng)”。在政府與公眾信息不對(duì)稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無(wú)論地方政府出臺(tái)的重大決策具有多大的可行性、合理性和合法性，公眾都會(huì)提出質(zhì)疑。因此在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中要客觀看待社會(huì)評(píng)價(jià)，合理分析政策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）責(zé)任追究落實(shí)難

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制嵌入到了我國(guó)政府的原有決策模式之中，對(duì)地方政府的決策起到了一定的糾錯(cuò)功能。但是由于在實(shí)際運(yùn)作中存在以下幾種情況，導(dǎo)致人力資源和社會(huì)保障社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，決策與評(píng)估職責(zé)劃分不清，問(wèn)責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)，難以真正落實(shí)。

一是上級(jí)要求地方必須貫徹落實(shí)的項(xiàng)目和政策，“穩(wěn)評(píng)”責(zé)任追究難。這類事項(xiàng)如果在評(píng)估中存在風(fēng)險(xiǎn)，為了保證順利推進(jìn)，地方政府往往采取提高利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式，為其他重大項(xiàng)目和政策的推進(jìn)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。一旦社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生“翻燒餅”或“漣漪”效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的責(zé)任就難以界定。

二是多個(gè)部門聯(lián)合推動(dòng)的重大事項(xiàng)，“穩(wěn)評(píng)”責(zé)任落實(shí)難。由于重大事項(xiàng)由各部門共同推進(jìn)，各部門之間的權(quán)力和職責(zé)交叉，風(fēng)險(xiǎn)的界定難以清晰，這就導(dǎo)致在進(jìn)行責(zé)任倒查的過(guò)程中各部之間相互推諉。

三是具有高度變動(dòng)性的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，“穩(wěn)評(píng)”責(zé)任追究難。對(duì)重大決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在評(píng)估階段風(fēng)險(xiǎn)低，但在執(zhí)行中卻產(chǎn)生極高的風(fēng)險(xiǎn)的情形，造成責(zé)任倒查中的責(zé)任主體難以界定。目前，我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還停留在部門性、地方性的制度層面，還未進(jìn)行立法，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任界定和倒查，還缺乏法律的剛性約束力，這必然會(huì)影響評(píng)估制度的實(shí)效。

（作者單位：中國(guó)人事科學(xué)研究院）