基層協(xié)商民主的經(jīng)驗、價值與啟示

任中平　王菲

〔摘要〕成都市青白江區(qū)蘆稿村在推行村民議事會制度的實踐探索中，搭建了基層協(xié)商議事平臺，構建了村民協(xié)商議事程序，創(chuàng)造了基層協(xié)商議事辦法，并且取得了明顯的實際效果。蘆稿村開展基層協(xié)商民主的實踐經(jīng)驗，對于各地農(nóng)村積極探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，深入開展基層民主協(xié)商治理，具有一定的借鑒價值和啟示意義。

〔關鍵詞〕村民議事會；基層協(xié)商民主；村民自治；社會治理；群眾利益

〔中圖分類號〕D628 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0082-06

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化浪潮的猛烈沖擊和新農(nóng)村建設的大力推進，鄉(xiāng)村社會治理面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，村民自治已有的制度設計迫切需要進一步落實和完善。正是在這一新背景下，基層協(xié)商民主應運而生并蓬勃發(fā)展起來。2013年3月，黨的十八屆三中全會公報已經(jīng)明確提出：“要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，發(fā)展基層民主”。不久前，中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，對于發(fā)展基層協(xié)商民主，還強調(diào)指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。”由于基層社會是國家政權建設的基石，提升基層社會治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎。如果我國廣大農(nóng)村的基層協(xié)商民主搞好了，不僅可以為提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化打下堅實的基礎，而且還能進一步充實、豐富和完善我國協(xié)商民主建設的實際內(nèi)容。為了加深我們對這一問題的認識和了解，近期我們對成都市青白江區(qū)蘆稿村開展基層民主協(xié)商的工作情況進行了專題調(diào)研。蘆稿村在實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的過程中，面對村民大量集中居住、外來人口增多、個體利益訴求日趨多樣化等新情況新問題，積極推進農(nóng)村基層治理模式的轉(zhuǎn)型。蘆稿村的實踐表明：以“村民議事”為載體的基層協(xié)商民主自治，是落實村民自治的一種有效實現(xiàn)形式。他們在推行村民議事會制度的實踐中，通過廣泛而深入地開展基層協(xié)商民主建設，搭建了基層協(xié)商議事平臺，形成了協(xié)商民主議事程序，探索了基層協(xié)商民主具體辦法，從而擴大了村民的政治參與，協(xié)調(diào)了農(nóng)村社會的利益沖突，化解了基層社會的復雜矛盾，實現(xiàn)了公共事務的民主科學決策，促進了基層社會的和諧穩(wěn)定。

一、蘆稿村基層協(xié)商民主實踐的基本經(jīng)驗

（一）搭建平臺：通過三級授權方式，搭建基層協(xié)商議事平臺

基層協(xié)商民主作為協(xié)商民主的具體實現(xiàn)形式之一，其實質(zhì)就是保證和實現(xiàn)群眾廣泛、有序的政治參與。在基層社會推行協(xié)商民主，是解決當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期凸顯出來的基層公共事務治理矛盾和問題的有效途徑。作為社會治理形式的基層協(xié)商民主，需要一個平等協(xié)商議事的平臺來實現(xiàn)協(xié)商雙方有效地溝通和交流。蘆稿村的基層協(xié)商議事始于2006年制定全村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之時，村黨支部召集全村村民開會討論協(xié)商，主要目的是為了滿足絕大多數(shù)村民的意愿，解決與村民切身利益相關的經(jīng)濟發(fā)展問題，最終在廣大群眾的協(xié)商討論下，制定了《蘆稿村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》，也由此開創(chuàng)了“民主議政日”的活動。在此基礎上，于2008年，成立了黨總支，組建了村民議事會，民主選舉了59名村民議事會成員，正式搭建了村民民主協(xié)商議事的平臺。

村民議事會通過三級授權的方式，即村民會議（最高決策機構）→ 村民代表會議（重要決策機構）→村民議事會（常設決策機構）→村民委員會，分層級授權落實，保證了議事會權力來源的“合法性”。村民議事會這一協(xié)商自治制度，實現(xiàn)了基層社會治理由過去的村干部說了算到現(xiàn)在廣大村民自己說了算的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，從根本上保障了村民的自治權，開創(chuàng)了民主協(xié)商的新形式。在實踐中，村民議事會嘗試將黨的領導與人民當家作主緊密結合起來。村級黨組織在議題的選擇、議事會的組織、召開和決策的實施監(jiān)督過程中，始終處于領導核心地位。村民議事會成立后，村里的公共事務都交由村民議事會協(xié)商討論決定，村民委員會作為村民議事會決策的執(zhí)行機構，實現(xiàn)了村級公共事務決策權和執(zhí)行權的分離。更為重要的是，改變了村干部專斷的領導方式，變獨斷命令為平等對話，實現(xiàn)了農(nóng)村干部與廣大群眾在同一平臺上對等交流，保障了村民自由表達意志的權利，有助于實現(xiàn)村民的政治權利和社會權利。

（二）建立機制：創(chuàng)造“村民議事六步法”，構建村民議事基本程序

基層協(xié)商民主的主題主要是圍繞農(nóng)村的生產(chǎn)生活展開，解決農(nóng)民生產(chǎn)和生活中遇到的各種問題。因此，協(xié)商機制的建立健全是基層協(xié)商民主推進的基礎保障，也是保障基層協(xié)商民主科學決策，持續(xù)運轉(zhuǎn)的根本所在。庫克認為，“公共協(xié)商的程序能夠促進公平的民主結果”〔1〕，完善基層協(xié)商議事的基本程序，對于基層民主實踐結果起著關鍵作用。蘆稿村村民議事會自組建以來，一直堅持民事民議、民權民用的原則，定期召開村民議事會，摸索總結出了一整套村民議事的基本程序——“村民議事六步法”。“村民議事六步法”的主要流程：第一，進行議題的收集。對廣大村民關心的問題，進行分類匯總、整理篩選，形成議題。第二，對議題進行審查。對于收集到的議題，黨組織先從政策上把關，并召開黨組織和村務監(jiān)督小組聯(lián)席會議審查議題，討論決定是否提交村民議事會。第三，進行民主討論。對于審查通過的議題，由黨支部書記主持召開村民議事會進行討論協(xié)商，征求議事會成員和村民的意見。第四，結果公示。將村民議事會討論協(xié)商的結果公示給廣大村民，讓村民知曉討論結果。第五，執(zhí)行監(jiān)督。對于公示后村民無異議的決定，交由村民委員會具體執(zhí)行，同時接受村民議事會和村民的監(jiān)督。第六，評議整改。通過召開黨員大會、村民（代表）會議，對項目建設等村級重大事項的執(zhí)行情況進行評議，對于民主評議中存在的問題，制定整改方案，進一步完善村民議事會的工作程序。蘆稿村采用“村民議事六步法”議定通過了村級公共服務項目、村民享受低保、申請殘疾補助、村組財務制度、產(chǎn)改誤工費用支出等諸多涉及村民權益的重大事項。“村民議事六步法”初步形成了村民協(xié)商議事的機制，在實踐中取得了良好的成效，于2010年面向全市范圍進行推廣。

（三）探索方法：采用“三關工作法”，保證基層協(xié)商民主實際效果

基層協(xié)商民主的目的是形成共識，通過協(xié)商溝通暢通村民政治參與的渠道，促使決策科學化、民主化，提升基層社會治理的公眾認可度，保證基層協(xié)商民主的實際效果，進而實現(xiàn)農(nóng)村善治。蘆稿村采用“三關工作法”——黨員關、感情關、公開關，有效提升了協(xié)商議事、民主決策的效率。搞好這三個關鍵環(huán)節(jié)具體辦法是：首先，堅持抓好“黨員關”，贏取黨員議事成員共識，統(tǒng)一思想獲取支持。在基層黨組織內(nèi)部，對事關村民生產(chǎn)和生活的各項事宜，黨員議事會成員首先達成共識，統(tǒng)一思想。堅持黨組織在農(nóng)村基層政治中的領導核心地位，在村民議事會中，黨支部始終要起主導作用。議題的提出、議事會的組織、決策的落實等過程中，黨支部必須起核心領導作用。但是，黨支部也不能包攬一切，村民議事會是村民表達意見的一個重要平臺，要注意保護村民參與協(xié)商政治的積極性，保證村民對公共事務的決策權。其次，抓好“感情關”，親臨現(xiàn)場用事實說話，引導議事會成員轉(zhuǎn)變觀念，以小集體服務大局。在村民議事會中，要注意抓好“感情觀”，對議事會成員“曉之以情，動之以理”。也有部分議事會成員，議事不積極，從自身及本小組的利益出發(fā)，只注重小集體的利益，對于這種現(xiàn)象，需引導村民議事會成員從大局出發(fā)，服務大集體，保障更多人的利益。最后，堅持“公開關”，每一步?jīng)Q策民主透明，有記可查，接受全體村民監(jiān)督檢查。自覺接受群眾監(jiān)督，堅持“公開關”。定期在“三務”公開欄上公開村上財務收支情況、公共服務項目建設情況、公共服務資金使用情況、議事會決策事項等，利用黨員大會、議事會議等形式進行公布，通過信息及時公布消除群眾疑問。

二、蘆稿村基層協(xié)商民主實踐的重要價值

蘆稿村在實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的過程中，面對村民大量集中居住、外來人口逐漸增多、個體利益訴求增加等新變化，積極探索推進農(nóng)村基層治理模式轉(zhuǎn)型，初步形成了新型村級治理體系。蘆稿村在探索和實踐中組建的以村民議事會為主導的基層協(xié)商民主新形式，取得了一系列明顯的實際成效，實現(xiàn)了廣大群眾的自由表達意志的權利，確立了村民在自治事務中的主體地位，解決了新時期農(nóng)村社會治理中出現(xiàn)的新情況和新問題，取得了明顯的成效，同時，對于豐富和完善村民自治制度，有效化解農(nóng)村社會矛盾，協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，實現(xiàn)公共決策的科學化和民主化，具有重要的意義和價值。

（一）有序擴大公眾參與，有效化解農(nóng)村社會矛盾

隨著當前我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村社會的利益分化越來越明顯，由于不同利益主體之間的利益沖突導致農(nóng)村社會成為矛盾多發(fā)地帶，化解分歧、構建和諧，已成為農(nóng)村社會發(fā)展的關鍵。對于農(nóng)村社會的這些矛盾沖突，最主要的是給予沖突雙方一個平等對話與溝通交流的平臺，讓其充分地表達自己的利益訴求，暢通意愿表達渠道是解決農(nóng)村社會矛盾的根本保障。協(xié)商民主承認并接受不同利益主體之間存在的差異和分歧，因此能夠有效地消除分歧和差異，形成共識?！?〕蘆稿村村民議事會自組建以來，在村莊公共事務的決策過程中，有序擴大了村民的參與，廣泛吸納群眾的意見，切實尊重大多數(shù)人的利益，為廣大群眾提供了一個自主協(xié)商、討論解決矛盾糾紛的平臺，解決了村兩委應該做，但是又難以做好的問題，有效地化解了農(nóng)村社會矛盾，從而實現(xiàn)了由“村干部自治”向基層協(xié)商民主的深刻轉(zhuǎn)變。

自議事會制度實施以來，當涉及農(nóng)村發(fā)展中的征地拆遷、項目引進、公共服務基礎設施建設等關系村民切身利益的重大事項時，都能借助村民議事會這個平臺，在村民與村民以及村民與政府間的交流中，得到有效解決。如：蘆稿村作為合并村，申報建設融資項目意見分歧較大。老蘆稿村的村民認為資金應該用于修建文化廣場，而老大吉村的村民則認為資金應該用于道路建設、溝渠改造。議事會上雙方爭吵不休。村兩委召集原蘆稿村議事會成員到大雨之后的大吉村泥濘地實地考察之后，議事會成員紛紛表示：“同意修路，回去也做好宣傳，爭取村民的支持?！钡诙蔚淖h事非常順利，議事會成員都同意將資金的絕大部分用于老大吉片區(qū)的道路建設，其次再用于溝渠整治和文化廣場的建設。通過實地考察，對癥下藥、具體分析問題，實現(xiàn)了村民在融資建設項目申報上的統(tǒng)一。因此，在協(xié)商議事的過程中，弱勢群體的聲音更能夠引起公眾的關注，通過民主協(xié)商，實現(xiàn)了大多數(shù)人的利益，化解了社會矛盾，有效維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）協(xié)調(diào)整合多種利益訴求，努力尋求最大公約數(shù)

當前，農(nóng)村社會治理面臨新的挑戰(zhàn)：一方面，隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，農(nóng)民的權利意識不斷覺醒，利益訴求不斷增加；另一方面，以選舉民主為基礎的基層群眾自治組織，在實踐中困難重重，比如由村兩委關系、干群關系等導致的村干部公信力弱化的問題，需要以“對話為中心”的協(xié)商民主來彌補。在推行基層協(xié)商民主的治理中，村兩委扮演的是一個公平、中立的角色，只是起一個搭建協(xié)商平臺的作用，在此基礎上對不同利益主體間的利益關系進行協(xié)調(diào)和整合，引導其參與到公共事務的管理和討論中，在平等對話的前提下理性地表達自己的意見與建議，通過尋求最大公約數(shù)，最終達成某種共識。例如，2009年10月，蘆稿村的文化活動廣場建設順利實施，但是對于完工后廣場附屬的小便民超市歸誰經(jīng)營的問題在村里鬧得沸沸揚揚，村民都眼巴巴地盯著這個不出村就能賺錢的營生。村民們也是絞盡腦汁，托關系說情，甚至當時村支部書記的侄兒也來托關系，多年不聯(lián)系的遠方親戚也找上了門，希望能夠租用。這讓村兩委干部感到了無比的壓力，同時也堅定了他們通過村民大家議定經(jīng)營權的決心。在超市竣工之前，村上召開了組長會議，宣布便民超市的經(jīng)營問題采取招標的形式來進行。在村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督下，小超市經(jīng)營權的招標會順利舉行，競標人、全體議事會成員、部分群眾代表參加了這次會議。在會上，村會計向與會人員宣讀了經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，經(jīng)舉手表決后通過了協(xié)議。8名競標人按照競標的規(guī)則，以1000元起價，100元追增的方式進行競標。通過相互競標，最終監(jiān)委會主任確定了競標的中標價2700元。在競標會后，一名競標人說：“很透明，我確實不敢再加了。以后村上的這些事情就要這樣子，這樣大家才支持你們”。對此，蘆稿村黨支部書記曾修和深有感悟：“自從有了議事會，老百姓都積極地參與到村莊公共事務中來，踴躍地發(fā)表自己的看法，積極地建言獻策，通過對村干部和公共事務的決策和實施的監(jiān)督，老百姓確確實實感受到了是按照他們的意愿在執(zhí)行，因而更加信任我們了，密切了干群關系。”通過村民議事會這一平臺，群眾民主議定關系自身利益的事情，解決了一大批村干部難斷的難事、瑣事，消除了群眾對政府的猜忌和誤解，提升了村干部的公信力。蘆稿村積極開展基層協(xié)商民主的成功經(jīng)驗充分表明，基層協(xié)商民主是以村民平等參與、理性協(xié)商為基礎的，主張將相關利益主體都納入政治決策過程中，通過平等協(xié)商和討論，在充分考慮公共利益的基礎上做出群眾一致認可的決定。村民議事會通過建立平等、自由的交流機制，廣大村民在對公共事務的參與中，就關注的問題進行討論、商議，尋求共識?？梢?，以討論、協(xié)商為基礎的協(xié)商民主決策更符合群眾的利益訴求，也容易被群眾接受。

（三）堅持民事民議原則，促進決策的科學化民主化

民主議事不僅發(fā)生在決策之前，也體現(xiàn)在決策的制定和執(zhí)行過程中，可以有效彌補選舉民主中群眾只是在決策前就不同意見的決策方案進行選擇，而無法真正參與到?jīng)Q策過程中的困境，從而使決策更具科學性。蘆稿村的基層協(xié)商民主以村民議事會為載體，充分調(diào)動廣大群眾的智慧和積極性，激發(fā)社會組織活力，以公共利益最大化為基礎，形成了村黨組織、村民議事會和村委會之間的良性互動，最終實現(xiàn)了權力回歸農(nóng)村社會，使村民自治真正落到實處。蘆稿村自村民議事會組建以來，始終堅持“民事民議、讓民作主”的原則，在涉及農(nóng)村發(fā)展中的征地拆遷、項目引進、公共服務基礎設施建設等關系村民切身利益的重大事項時，經(jīng)村民協(xié)商、討論，充分考慮各個利益主體的利益訴求，結合實際情況制定政策，最終實現(xiàn)科學民主決策。2010年，作為“成都經(jīng)濟區(qū)環(huán)線”的成都第二繞城高速公路（簡稱“二繞”）正式開工建設，這條高速公路從姚渡鎮(zhèn)蘆稿村穿境而過，涉及征地拆遷12個村民小組的部分土地，共計230余畝。隨著該項目的動工，由此引發(fā)的利益矛盾和糾紛在蘆稿村內(nèi)部開始逐漸顯露出來。為了做好“二繞”征地拆遷相關工作，蘆稿村黨總支一班人充分發(fā)揮村民議事作用，由村民自行決定相關權益分配。在解決“二繞”征地拆遷工作時，對于村民普遍關心、爭議較大的“轉(zhuǎn)戶問題”，通過村民議事會成員的商討，最后決定“下放決策權”，即由各村民小組自行制定符合本組村民的轉(zhuǎn)戶方案。凡是涉及“二繞”征地拆遷的12個村民小組，各自召開了本組的村民會議，廣泛征求各村民的意見，結合本組的實際情況，形成了“多種形式”的“轉(zhuǎn)戶”方案，確保了本組內(nèi)絕大多數(shù)村民的利益。最后，“二繞”征地拆遷工作順利完成，自始至終未出現(xiàn)一例因此事上訪上訴事件?？梢?，村民議事會在制定決策時不是將群眾排除在外，而是將村情民意納入其中，打破了傳統(tǒng)決策的封閉性。因此，協(xié)商民主較好地實現(xiàn)了基層民主從理念民主、結果民主向過程民主、實效民主的轉(zhuǎn)變，保障了村民的自治權，促進了決策的科學化和民主化。

三、 蘆稿村基層協(xié)商民主實踐的幾點啟示

蘆稿村的基層協(xié)商民主實踐較好地彌補了現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理中權力結構失衡的困境，搭建了基層協(xié)商議事平臺，完善了村民協(xié)商議事程序，創(chuàng)設了基層協(xié)商民主新的實踐形式，并取得了豐富的經(jīng)驗和顯著的成效，因而對于各地探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，開展基層民主協(xié)商治理，顯然具有重要的借鑒價值和啟發(fā)意義。

第一，充分發(fā)揮黨組織的核心領導作用，真正落實村民議事會的決策權，保證基層協(xié)商民主的實際效果。

村級黨組織是農(nóng)村各項事業(yè)的領導核心，是實現(xiàn)黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗堡壘作用的基礎。因此，在開展基層協(xié)商民主的過程中，農(nóng)村黨組織一定要切實加強領導，充分發(fā)揮好其在基層協(xié)商民主實踐中的領導作用。黨支部成員尤其是支部書記要帶頭樹立協(xié)商民主觀念，養(yǎng)成民主協(xié)商習慣，以自己的行動帶動基層黨組織的協(xié)商民主建設，普通黨員也要增強協(xié)商民主意識，積極參與重大問題的討論，不斷提升協(xié)商能力。同時，村黨支部要自覺踐行黨的群眾路線，尊重群眾的主體地位，認真聽取群眾的意見，增強為民服務能力，實現(xiàn)基層黨組織從管理者向服務者的轉(zhuǎn)變。村黨支部成員要主動聯(lián)系村民，將民情民意及時反映給村民議事會和上級黨組織，同時也將上級黨組織的政策傳達給村民，做好溝通協(xié)調(diào)和政策宣傳，確保黨的政策得到有效落實、農(nóng)民群眾的權益得到有效保障。蘆稿村黨支部在領導村民開展基層協(xié)商民主實踐之所以能夠取得明顯效果，這與他們充分發(fā)揮村黨支部的核心領導作用是分不開的：首先，蘆稿村通過制度設計明確了村支部書記作為村民議事會的召集人，賦予了黨組織對議事會的領導權，從而保證了在民主議事的整個過程中，從議題的確定，到?jīng)Q策的形成、實施和監(jiān)督，都必須堅持黨的領導，貫徹黨的路線、方針、政策。其次，蘆稿村的基層協(xié)商民主實踐之所以取得較為顯著的效果，很重要的一個原因，還在于他們自覺地從根本上改變了以往村干部專斷的領導方式，變管理者為服務者，變獨斷命令為平等對話，實現(xiàn)了農(nóng)村干部與廣大群眾在同一平臺上對等交流，保障了村民自由表達意志的權利，從而實現(xiàn)了廣大村民對村莊公共事務的決策權?？梢?，開展基層協(xié)商民主實踐的效果究竟如何，在很大程度上取決于有沒有一個堅強的基層黨組織發(fā)揮領導核心作用，關鍵還在于議事會召集人即村黨支部書記能力強不強、威信高不高、方法好不好，這會極大地影響基層協(xié)商民主的實際成效。由于蘆稿村黨支部充分發(fā)揮了黨組織的核心領導作用，尤其是有一位能力強、威信高、經(jīng)驗豐富的黨支部書記曾修和作為村民議事會召集人，充分尊重民意，引導廣大村民科學議事、民主議事，通過基層協(xié)商民主實踐探索，吸引廣大村民積極參與經(jīng)濟社會管理事務，管好用好各種公共服務專項資金，為化解基層社會矛盾、建設和諧新農(nóng)村奠定了堅實基礎。所以，蘆稿村的基層協(xié)商民主實踐受到廣大村民的高度認可。由此看來，開展基層協(xié)商民主建設，首先要加強農(nóng)村基層黨組織建設，關鍵是要選好一個稱職的基層黨組織書記。而這是基層協(xié)商民主本身無法解決的問題，只能有賴于黨內(nèi)民主和基層民主的深入推進，尤其是村黨支部書記選任制度的改革。這也就是說，基層協(xié)商民主能否有效推進，很大程度上還要取決于基層黨內(nèi)選舉民主的實現(xiàn)程度。只有這樣，才能從制度上保證和實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織在基層協(xié)商民主實踐中的領導核心作用。

第二，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村治理中的決定性作用，激發(fā)和調(diào)動村民參與基層協(xié)商民主的內(nèi)在動力。

“協(xié)商民主本質(zhì)上以公共利益為取向，主張通過對話實現(xiàn)共識，明確責任，進而作出得到普遍認同的決策?！薄?〕因此，只有足夠多的人參與其中，協(xié)商民主才能有效實現(xiàn)。而人們參與政治活動的動力，歸根到底是由他們的經(jīng)濟利益所決定的。在我國村民自治實踐中，政府的主導作用當然非常重要，但經(jīng)濟的原因始終是基礎性的制約因素。自上個世紀90年代以來，由于大量農(nóng)民進城務工，因而村民自治與這些農(nóng)民的利益相關性逐漸淡化。尤其是近幾年取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多村民覺得村委會與自己已經(jīng)沒有什么經(jīng)濟上的關系，村民的政治參與也就越來越缺乏動力。農(nóng)村社會的治理必須同時具備一些基礎性的條件。著名美國政治學家帕特南指出：民主政治的績效與社會資本呈正相關關系，社會資本豐富的地方，民主制度的實施績效就好，反之，民主制度的實施績效就差。換言之，使民主運轉(zhuǎn)起來的不是民主制度自身，而是社會資本?！?〕帕特南的這一觀點對我國目前村民自治的轉(zhuǎn)型和發(fā)展頗有啟發(fā)，要使廣大農(nóng)村尤其是經(jīng)濟比較落后的西部地區(qū)農(nóng)村的村民自治能夠深入發(fā)展，就必須加強村民自治的基礎條件建設，才能為村民自治提供必須的經(jīng)濟條件。對于廣大西部農(nóng)村而言，依靠農(nóng)村自身的經(jīng)濟發(fā)展在短時期內(nèi)是難以做到的，這就要求加大國家對農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務的扶持力度，理順各級政府的公共產(chǎn)品供給責任，重構農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。正是在這一社會背景下，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，成都市早在2008年就開始啟動了農(nóng)村公共服務體制的改革進程，以農(nóng)村社會管理和公共服務為主要內(nèi)容的公共產(chǎn)品，由原來主要依托村兩委提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?、多方參與的分類供給，由原來的城鄉(xiāng)分離轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一體統(tǒng)籌安排。從2009年開始，由市、區(qū)（市）縣兩級財政剛性保證，為每個村（社區(qū)）每年提供不少于20萬元的社會管理與公共服務專項資金，并且逐年增加，目前已經(jīng)達到40—45萬元。對于這些專項經(jīng)費，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”，由村民議事會通過民主協(xié)商從而決定實施項目，由村委會或其他經(jīng)濟社會組織負責實施，由村民議事會進行監(jiān)督。這就大大優(yōu)化了原有的村級公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)，切實體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務中的主體地位和村民議事會在村級公共服務事項中的決定作用。這就需要構建一種新型村級治理機制，通過“草根民主”的形式，真正把政府投入的大量資金的支配權交給農(nóng)民，才能保證“好事辦好”，才能有效地調(diào)動群眾的參與熱情，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務改革的工作目標。因此，必須大力改革現(xiàn)有農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村治理中的決定性作用，使農(nóng)村治理主體真正獲得公共產(chǎn)品供給的決策權，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能充分發(fā)揮農(nóng)村治理主體在公共產(chǎn)品需求方面的信息優(yōu)勢，最大限度地避免誤導農(nóng)民對公共產(chǎn)品的偏好。只有農(nóng)民在本社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給中贏得了“話語權”，才能夠建立起良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表達機制，并根據(jù)基層政府在公共產(chǎn)品供給方面的績效對其合法性作出具有影響力的評價，這樣，才能有效保證農(nóng)村公共產(chǎn)品公共選擇機制的形成和完善。蘆稿村之所以開展基層協(xié)商民主實踐取得較好成效，除了農(nóng)村公共生活自身存在問題迫切需要解決的內(nèi)在動因，同時也得益于成都市政府加大農(nóng)村公共服務投入和深化農(nóng)村公共服務體制改革，為解決這些現(xiàn)實問題創(chuàng)造了有利條件?？梢?，在當前情況下，要提升農(nóng)民參與基層協(xié)商民主的內(nèi)在動力，就一定要與農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展相結合，與完善農(nóng)村社區(qū)服務相結合，與新農(nóng)村建設這個戰(zhàn)略目標相結合。一句話，就是要與農(nóng)民的切身利益密切結合起來。只有這樣，才能從根本上調(diào)動農(nóng)民政治參與的積極性、主動性，也才能極大地激發(fā)農(nóng)民群眾的自主性和創(chuàng)造性，從而使村民自治和新農(nóng)村建設獲得源源不斷的動力支持。

第三，要使基層協(xié)商民主真正做到平等公正、公開透明，必須從制度和機制上加以切實保證，從而不斷提升基層協(xié)商民主的質(zhì)量。

蘆稿村在開展基層協(xié)商民主的過程中，始終堅持“民事民議、讓民作主”的原則，屬于村民的事讓村民自己進行民主協(xié)商，自己決定解決辦法，從而實現(xiàn)了廣大村民對村莊公共事務的決策權。在村民開展民主協(xié)商的過程中，村黨支部決不包辦和代替村民進行決策，而主要是發(fā)揮好領導作用，堅持公平公正公開原則，從制度和機制上保證參與協(xié)商的各個利益主體之間進行平等對話，引導村民學會換位思考，互相體諒，求同存異，尋求最大公約數(shù)，爭取達成共識，從而化解利益矛盾和糾紛。同時，還要保證基層民主協(xié)商過程中的信息公開透明。“信息對稱是協(xié)商民主實踐價值的外在表征?！薄?〕協(xié)商主體只有充分掌握政策背景和協(xié)商的內(nèi)容、方式，才可能進行有效地協(xié)商。所以說，公開性是協(xié)商民主的一個重要特征，公開性能夠使協(xié)商主體全面審視協(xié)商過程，清楚地知曉協(xié)商的主題、內(nèi)容和方式，真正了解政策和決策的形成過程。因此，如果能夠保證基層民主協(xié)商的內(nèi)容、過程以及結果的公開化、透明度，讓廣大村民都能了解參與協(xié)商的各方都說了些什么，是怎么說的，這就不僅能夠增強廣大村民對基層協(xié)商民主重要作用的真實感受，更能增強他們對發(fā)展基層民主政治的希望和信心。因為只有當廣大村民充分地了解和把握各種政策信息之后，才更愿意真實和主動地表達自身的利益訴求，這就有利于調(diào)動廣大村民政治參與的積極性，逐步提升和增強村民的協(xié)商議事能力。因此，基層黨組織在領導基層協(xié)商民主過程中要重視現(xiàn)代信息技術的利用，通過各種現(xiàn)代信息技術來拓展民主協(xié)商的渠道，為發(fā)展基層協(xié)商民主創(chuàng)造有利條件，從而不斷提高基層協(xié)商民主的質(zhì)量和水平。

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〔5〕陳懷平.價值·困境·路徑：論協(xié)商民主視閾下的政治主體間信息對稱〔J〕.廣東行政學院學報，2014，（3）.【責任編輯：朱鳳霞】