構建管資本的國資監(jiān)管新體制

文=陳友海

發(fā)展混合所有制，國有企業(yè)產(chǎn)權主體多元化需要有明確的持股人，國有資本投資、運營公司便成為選擇。通過建立投資、運營公司，可以讓國有資本具有更好的流動性和靈活性，國有資本的運營與投資能力才會變得更強。

中央《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，全面推進依法治企，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。當前，深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的核心，在于實現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。我們要認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，圍繞中央和省委、省政府深化國資國企改革的一系列決策部署，積極探索、大膽實踐，著力構建以管資本為主的經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制，努力提高國有資產(chǎn)監(jiān)管工作水平和效益。

明確國資監(jiān)管機構職能定位——保障管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。當前，按照中央關于管資本為主的要求，在法定框架內(nèi)切實厘清國資監(jiān)管機構作為政府層面出資人代表的職責定位，依法對監(jiān)管企業(yè)履行出資人職責，進一步推進完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國資監(jiān)管機構實行管資本，重點是管好國有資本布局、規(guī)范國有資本運作、提高國有資本回報、維護國有資本安全。一是以管好國有資本投向為重點，不斷優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構。國有企業(yè)很大程度上是落實政府宏觀調(diào)控、經(jīng)濟增長職能的工具。因此，要圍繞政府職能，把握國資“基礎性、公共性、先導性”功能作用，按照“資產(chǎn)資本化、資本證券化”思路，系統(tǒng)謀劃資源配置頂層設計，深入推進資源整合與資本運作，切實管好國有資本的投向。國有資本主要投入關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，發(fā)展重要的前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨區(qū)域的公益性企業(yè)，保護國家生態(tài)環(huán)境等；主要投入?yún)^(qū)域公共基礎設施建設、發(fā)展公共服務產(chǎn)業(yè)，圍繞地區(qū)功能定位孵化培育發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群和新興產(chǎn)業(yè)等。二是以管好國有資本運營主體為重點，持續(xù)完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度。加快推進國有資產(chǎn)證券化工作，指導推動企業(yè)上市和資本運作，鼓勵國有企業(yè)整體或核心業(yè)務資產(chǎn)在境內(nèi)外上市，主動管理上市公司市值，防控資本市場投資風險。推進規(guī)范的董事會建設，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，加快完善以董事會為核心的企業(yè)法人治理結(jié)構，形成國資委與企業(yè)董事會、黨委會、經(jīng)理層以及監(jiān)事會之間的良好互動，建立規(guī)范高效、有效制衡的公司治理機制。加強外部董事隊伍建設，通過建立外部董事人才庫、健全完善激勵機制等措施，選拔具備良好職業(yè)操守、具有較強專業(yè)素養(yǎng)和良好商業(yè)嗅覺、能夠?qū)κ袌霏h(huán)境變化具有較高敏銳度的外部董事人才。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，由董事會按照市場化原則選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制，積極探索堅持黨管干部原則與建立職業(yè)經(jīng)理人制度有機結(jié)合的方式和途徑。三是以管好國有資本回報為重點，積極履行社會責任。根據(jù)不同國有企業(yè)功能確定各自的業(yè)績指標，明確國有資本運營應產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。確定國有企業(yè)分紅政策，合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經(jīng)納入國有資本經(jīng)營預算管理，主要用于進一步發(fā)展國有經(jīng)濟和改善民生。這就要求國資委要進一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經(jīng)濟布局和體制機制性問題的“刀刃”上，并積極主動地履行社會責任，努力保障和改善民生。四是以管好國有資本安全為重點，切實防止國有資產(chǎn)流失。沿著國有資本投資運營和管理的全鏈條，進一步加強出資人監(jiān)督，不斷完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，加強和改進外派監(jiān)事會監(jiān)督，強化對資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)督，把好企業(yè)改制、股權變動、產(chǎn)權交易、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重要環(huán)節(jié)關口，切實防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。積極建立健全外部監(jiān)督協(xié)同機制，整合審計、紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。同時，切實加強企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督，確保企業(yè)境外國有資產(chǎn)安全可控、有效運營。

發(fā)揮國有資本投資運營平臺作用——實現(xiàn)管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式。發(fā)展混合所有制，國有企業(yè)產(chǎn)權主體多元化需要有明確的持股人，國有資本投資、運營公司便成為選擇。通過建立投資、運營公司，可以讓國有資本具有更好的流動性和靈活性，國有資本的運營與投資能力才會變得更強。因此，一是國有資本投資運營公司平臺作用要充分發(fā)揮。以國有資本投資、運營公司為平臺，對國資委實現(xiàn)政資、政企分開，對企業(yè)實現(xiàn)資企分開，進一步提升國有企業(yè)治理水平，提高國有股權流動性，促進國有資產(chǎn)保值增值。指導省國資公司做好“十三五”規(guī)劃，積極參與省屬企業(yè)內(nèi)部重組、股權多元化、上市培育等改革實施工作，做好相關企業(yè)國有股權管理。省國資公司要積極承擔起省屬企業(yè)深化改革、發(fā)展混合所有制、實現(xiàn)資產(chǎn)證券化的平臺職責，承擔起省級國有資本對接資本市場、提高國有資本運營效率、提升國有資產(chǎn)保值增值水平的操盤手職責，發(fā)揮好我省國有資本更好推進社會產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、引領社會資源實現(xiàn)省委省政府重大戰(zhàn)略決策、推進全省經(jīng)濟社會發(fā)展的主渠道作用，服務全省發(fā)展戰(zhàn)略。通過省國資公司這一平臺履行出資人職責，實現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。要以港口、交通等投資平臺建設為突破口，加快推進省海港集團等國有資本投資公司的組建及后續(xù)運營工作，按照功能定位和市場規(guī)則，擇機推動海運等資源板塊的整合重組。二是國有資本投資運營公司高管人員應職業(yè)化和專業(yè)化。按照市場化的要求完善公司治理，國有資本投資、運營公司高管人員應達到職業(yè)化和專業(yè)化的要求。所謂職業(yè)化，就是高管人員應從職業(yè)經(jīng)理人市場選聘，按照市場標準確定高管人員的薪酬，引入市場化的績效考核方式對高管人員實施全方位的履職考核；所謂專業(yè)化，就是高管人員應具有資本運營的專業(yè)水平、資本投資的專業(yè)能力及履職承擔風險的能力。三是國有資本投資運營公司財務信息應公開透明。國有資本投資、運營公司設立后，應及時進行財務信息披露，以實現(xiàn)財務信息的公開透明。具體而言，國有資本投資、運營公司設立后，應參照上市公司的要求編制資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表及利潤表，并通過官方網(wǎng)絡平臺或其他媒體，及時將財務報表內(nèi)容向社會公眾披露，接受社會公眾的監(jiān)督。除此之外，國有資本投資、運營公司董事會的重大決策等重要信息也應定期進行信息披露。

完善國資監(jiān)管法規(guī)制度體系——規(guī)范管資本

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和要求及各類國有資產(chǎn)的屬性和監(jiān)管特點，完善相關的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律，加快制定形成比較完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和體系化。一是繼續(xù)完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度。建議修改完善《企業(yè)國有資產(chǎn)法》有關條款，為促進改革、完善體制努力尋求法律突破。加快推進具有浙江特色的國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)體系建設，扎實抓好《浙江省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的落實。全面梳理和完善現(xiàn)行國資監(jiān)管制度和規(guī)范性文件，抓好已出臺的各項制度和規(guī)范性文件的落實，及時廢止不符合改革方向、不適應監(jiān)管要求或與上位法不一致的文件規(guī)定，為加快推進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展營造寬松高效的政策環(huán)境。加強對制度政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，探索建立政策制度實施后評價制度。二是不斷強化企業(yè)集團內(nèi)控體系。注重抓好全面風險管理、全面預算管理、目標成本管理、資金集中管理、生產(chǎn)質(zhì)量管理，縮小與全國一流企業(yè)的差距。加強對中長期發(fā)展所面臨風險的全局性、趨勢性研判，準確定位風險管理工作的方向和重點。加大對企業(yè)重大經(jīng)營活動的日常監(jiān)控力度，督促企業(yè)對經(jīng)營業(yè)務進行全面梳理，查找薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險點，及時消除可能存在的重大隱患。推進企業(yè)集團管控集約化、扁平化和戰(zhàn)略一體化，提高集團總部的資源配置能力、戰(zhàn)略協(xié)同能力和風險管控能力。加快信息化建設，全面梳理優(yōu)化管理流程，實現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程信息化。三是切實實行國有資產(chǎn)損失責任追究。建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責任追究機制，認真實施《省屬企業(yè)經(jīng)營投資資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》，對決策嚴重失誤造成重大損失的，嚴格追究相關責任。對企業(yè)重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的由司法機關依法追究刑事責任。完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務的行為。

優(yōu)化國資監(jiān)管有效方式——開展管資本

在黨的十八屆三中全會《決定》提出市場對資源配置起決定性作用的新形勢下，國資監(jiān)管機構要不斷改進優(yōu)化新功能定位下的有效監(jiān)管方式，根據(jù)不同行業(yè)、不同定位、不同產(chǎn)權結(jié)構的國企特點，積極探索有針對性的監(jiān)管模式和方法。一是積極探索分類監(jiān)管途徑和方式。準確界定不同國有企業(yè)功能，根據(jù)企業(yè)所處不同行業(yè)或領域、不同業(yè)務屬性、不同目標責任、不同市場定位進行科學分類，實施分類改革、分類監(jiān)管。更多運用法治化、市場化監(jiān)管方式，改變行政化管理方式，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營業(yè)績考核等方面，實施更加精準有效的分類監(jiān)管。在具體實施中，按照政企分開、政資分開的改革方向，實行一企一策，分類進行研究，分類提出措施，不搞一刀切，不斷提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的科學性、針對性和有效性，進一步激發(fā)企業(yè)活力。二是加快實施分類考核。根據(jù)中央和省委、省政府的有關精神，研究制定出臺適合行業(yè)特點、企業(yè)發(fā)展階段，符合企業(yè)實際情況的省屬企業(yè)經(jīng)營業(yè)績分類考核辦法，完善企業(yè)分類考核框架體系，依據(jù)省屬企業(yè)功能定位和行業(yè)特點，將企業(yè)區(qū)分為競爭類和功能類實施分類考核。同時，積極引入經(jīng)濟增加值考核，不斷強化非經(jīng)常性損益和風險指標考核，探索引入對標考核，加大研發(fā)費用和重點項目的考核政策支持，引導企業(yè)向先進企業(yè)看齊，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是不斷完善企業(yè)激勵約束手段。優(yōu)先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的企業(yè)開展員工持股試點，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干等持股。通過采取管理層持股、技術入股、職工持股、經(jīng)營者持大股和企業(yè)交叉持股等手段，進一步完善與業(yè)績考核緊密掛鉤的任期激勵和中長期激勵機制，進一步激發(fā)企業(yè)經(jīng)營者、技術骨干和員工的內(nèi)在活力。建立健全股權流轉(zhuǎn)和退出機制，健全與激勵機制相配套的財務審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制，確保員工持股公開透明，防止利益輸送。

構建國資監(jiān)管大格局——體現(xiàn)管資本

中央深化國企改革《指導意見》提出，以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。實行經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，改變國有資產(chǎn)多頭投資、產(chǎn)業(yè)層次低散弱的狀況；有利于提高國企經(jīng)營規(guī)模和競爭實力，實現(xiàn)資源要素的集約化經(jīng)營和規(guī)?；l(fā)展。省國資委要圍繞集中統(tǒng)一履行出資人職責這一目標，逐步做到全方位監(jiān)管，著力構建國資監(jiān)管大格局，以更好地體現(xiàn)管資本的目的要求。一是依據(jù)國家所有、分級代表的原則，依法明確、逐步拓展監(jiān)管對象和范圍，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。當前，重點是明確和出臺省本級經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管辦法，進一步摸清省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀，分步推動省本級經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入省國資委監(jiān)管范圍，確保國有資產(chǎn)在體制內(nèi)得到有效監(jiān)管和健康運行。二是根據(jù)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的不同類型、特點和所分布領域，積極探索分類采取直接監(jiān)管、委托監(jiān)管、參與監(jiān)管、協(xié)助監(jiān)管等多種監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一的國資監(jiān)管制度和基礎管理工作體系，不斷提高監(jiān)管水平，推動省本級經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作取得實質(zhì)性進展。三是按照政企分開、政資分開的原則，正確處理好政府、國資監(jiān)管機構與國有企業(yè)的關系，充分發(fā)揮國資監(jiān)管機構的專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，積極推動省屬國有企業(yè)在制度框架內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，防止經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管條塊分割，為在更大范圍、更寬領域、更高層次優(yōu)化配置資源，提高國有資本運行效率，加快資源整合和企業(yè)重組，培育具有核心競爭力的企業(yè)集團創(chuàng)造有利條件。