國內(nèi)旅游管理體制的發(fā)展與改革

白娜　李海

摘 要：隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，旅游管理體制也隨之創(chuàng)新發(fā)展。本篇論文以未來旅游業(yè)的發(fā)展趨勢為重點(diǎn)，詳細(xì)分析了當(dāng)前國內(nèi)旅游管理體制存在的問題，并針對問題提出相應(yīng)的改革建議，最終建立多元的管理主體，明確職能職權(quán)，構(gòu)建出完善的旅游管理體制促進(jìn)旅游管理業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè)；管理體制；發(fā)展與改革

自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)物質(zhì)水平的提高，國內(nèi)旅游管理體制在經(jīng)過四個(gè)階段的改革之后，到目前為止已經(jīng)取得了較為顯著地成效，推動了旅游業(yè)健康、穩(wěn)步的發(fā)展。但是隨著旅游業(yè)跨境、跨業(yè)不斷深化，國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展不斷暴露出一些弊端，旅游管理體制不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展，從而很大程度上制約了旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。旅游業(yè)發(fā)展改革和創(chuàng)新管理體制勢在必行，能否探索出既適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，又能夠?qū)崿F(xiàn)旅游業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的高校運(yùn)轉(zhuǎn)，對于未來適應(yīng)旅游業(yè)跨境、跨界快速協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義。

一、未來旅游業(yè)發(fā)展的趨勢

1.旅游業(yè)將朝著綜合化發(fā)展

未來世界旅游業(yè)發(fā)展的趨勢就是綜合化發(fā)展。旅游業(yè)本身具備高度的關(guān)聯(lián)性，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)，與單體產(chǎn)業(yè)相比較，旅游業(yè)綜合化發(fā)展更具優(yōu)勢與意義。首先，旅游業(yè)集吃、住、行、游、購及娛樂于一體，其綜合化發(fā)展將相關(guān)產(chǎn)業(yè)、部門實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合與統(tǒng)一，摒棄了傳統(tǒng)模式，能夠形成一定規(guī)模的綜合效益，增強(qiáng)旅游業(yè)的跨行業(yè)聚集吸引力。其次，旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其綜合化發(fā)展具備規(guī)模大、資產(chǎn)實(shí)力雄厚、產(chǎn)業(yè)鏈完備等優(yōu)勢，并且將有效的周邊經(jīng)濟(jì)及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，旅游業(yè)將中小型單體旅游業(yè)聯(lián)合，加快了旅游業(yè)國際化與現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2.旅游管理技術(shù)的現(xiàn)代化發(fā)展

未來旅游管理中，將實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代化管理。特別是在市場觀念日益提升的時(shí)代，現(xiàn)代化管理有利于提升和完善旅游業(yè)的管理水平，旅游業(yè)的生產(chǎn)、營銷、消費(fèi)等環(huán)節(jié)都借助市場獲取信息，通過現(xiàn)代化管理手段的利用，可有效降低成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)市場信息獲取的渠道與質(zhì)量，此外，現(xiàn)代化管理還有助于提高管理效率，不僅提高了旅游經(jīng)營者的效率，重要的是能夠借助現(xiàn)代科技提高游客消費(fèi)旅游資源的效率、制定行程的效率、獲取信息的效率。

二、國內(nèi)旅游現(xiàn)行管理體制存在的問題

旅游管理體制應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展。但是，當(dāng)前國內(nèi)旅游業(yè)頂層設(shè)計(jì)及管理機(jī)制仍然存在一些問題，從而導(dǎo)致其在管理中主導(dǎo)作用發(fā)揮不足。

1.旅游業(yè)行政主管部門缺乏統(tǒng)一規(guī)范性

當(dāng)前國內(nèi)一些地方，政府旅游管理機(jī)制在設(shè)置與行政主管部門的職責(zé)不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致并不能適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展，更不能滿足依法行政的需求。從國務(wù)院部委到地方各級人民政府的旅游行政主管部門的設(shè)置并不統(tǒng)一。這些主要表現(xiàn)為：首先，名稱不規(guī)范，國務(wù)院各部委行政管理機(jī)構(gòu)，為中華人民共和國國家旅游局，但是到了省市自治區(qū)之后，由于具體情況復(fù)雜，各地設(shè)立旅游局、旅游管理委員會，有的省以前設(shè)旅游局，后來又改為旅游發(fā)展委員會等名稱的機(jī)構(gòu)。再到縣級城市，旅游管理機(jī)構(gòu)則成為旅游局、旅游文化體育局、旅游委等。同時(shí)，我國旅游業(yè)發(fā)展地域性非常強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地理位置優(yōu)越的沿海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于中西部內(nèi)陸地區(qū)。在一些地方，旅游管理機(jī)構(gòu)只是單純的旅游局，職能劃分明確。不過，有些地方則改成旅游委，職能簡單單一。那些魚外辦、僑辦單位合在一起的旅游管理機(jī)構(gòu)，它們的職能更為模糊。

2.旅游管理機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)不健全，管理部門的職權(quán)相對有限

國內(nèi)旅游管理體制的不斷革新發(fā)展，旅游管理機(jī)構(gòu)面向國家到地方，分別設(shè)有特定的管理部門，雖然形成較為理想的局面，但是因?yàn)槿鄙兕愃朴谄髽I(yè)模式的高效旅游行政管理體制，而且現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面并沒有達(dá)到最好的狀態(tài)。首先，各級政府行政管理機(jī)構(gòu)體系不健全。在國家層面，旅游行政管理機(jī)構(gòu)，缺少級別高、權(quán)力大和職能高；地方層面，權(quán)力小，而且協(xié)調(diào)功能薄弱，甚至在一些地區(qū)，到目前為止尚未建立獨(dú)立的旅游管理機(jī)構(gòu)。市縣級的旅游行政管理機(jī)構(gòu)仍為空白。其次，旅游業(yè)協(xié)會民間管理機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)，建設(shè)薄弱，公民缺少參與主動性，在參與過程中也未受到重視。政府主導(dǎo)多元交叉融合度非常高的產(chǎn)業(yè)，往往不能發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢，收到多種因素制約，存在諸多問題。特別突出的是導(dǎo)游隊(duì)伍的管理，導(dǎo)游一般隸屬于旅游企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會，然而，導(dǎo)游在帶團(tuán)過程中又發(fā)揮著重要的作業(yè)，尤其是出境領(lǐng)隊(duì)，然而導(dǎo)游隊(duì)伍的地位和工作性質(zhì)的重要性不相匹配，應(yīng)該不斷加強(qiáng)提升導(dǎo)游隊(duì)伍的地位和待遇。旅游的涉外事業(yè)性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性決定了它的重要地位，然而，相應(yīng)的旅游行政主管機(jī)構(gòu)權(quán)力的有限性直接導(dǎo)致旅游企業(yè)在發(fā)展中缺乏獨(dú)立性與自主性，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。

3.政府相關(guān)部門管理出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，過于干預(yù)企業(yè)的運(yùn)作經(jīng)營

近年來，隨著國內(nèi)旅游業(yè)的開發(fā)與成熟發(fā)展，在一些舉措的設(shè)定方面均已按照國際管理進(jìn)行，為促使國內(nèi)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游業(yè)相關(guān)部門在日常實(shí)踐中摸索制定了一些符合中國旅游行業(yè)規(guī)律的規(guī)章制度，以保證旅游業(yè)有章可循。但是政府的越權(quán)行為，在一定程度上也嚴(yán)重影響到了旅游業(yè)的發(fā)展。

形成這一現(xiàn)象的原因，主要包括兩個(gè)方面：一是政府方面，政府行政管理部門，因?yàn)樯形疵撾x計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用，且管理部門受自身利益驅(qū)使，從而導(dǎo)致政府部門在行使職權(quán)時(shí)，出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，他們在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中，對自己角色的定位不準(zhǔn)確，該干什么，不該干什么，并不清楚，他們在旅游管理中不必要的干政，大大降低了行業(yè)管理部門樹立起來的威信。另一個(gè)是企業(yè)自身方面，企業(yè)自身的惰性，與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的怯懦，致使政企不分的現(xiàn)象。旅游企業(yè)比較其他工業(yè)，在經(jīng)濟(jì)效益方面存在的優(yōu)勢，致使旅游企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生惰性。同時(shí)，企業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)人員，并沒有認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，在經(jīng)營運(yùn)作中，缺乏自信心，因此容易受到政府等管理部門的干預(yù)，另外，企業(yè)與政府通常還會形成一些潛規(guī)則，政府會通過各種途徑為企業(yè)提供經(jīng)營項(xiàng)目，企業(yè)也愿意為政府干預(yù)。久而久之，旅游企業(yè)與政府之間多是維持現(xiàn)狀，政府管理部門干預(yù)企業(yè)行為的權(quán)力，企業(yè)也多接受政府的管理。

4.政府主導(dǎo)乏力

旅游業(yè)是個(gè)復(fù)雜、多元、綜合、交叉、與其他產(chǎn)業(yè)高度關(guān)聯(lián)，但在實(shí)際的旅游行政管理中試行政府主導(dǎo)分割管理，導(dǎo)致政府主導(dǎo)乏力，換言之，旅游資源分別有不同的行政管理部門來管理，其中旅游企業(yè)也交由不同的主管部門負(fù)責(zé)。不同的景區(qū)資源、文物資源，分別交由林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)遺跡旅游等部門行駛管理，條塊分割明顯，管理職權(quán)有限，從而政府對各部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)與組織的主導(dǎo)能力有限。其次，在旅游行業(yè)中，國務(wù)院及地方各級政府旅游行政主管部門缺乏溝通性，上級旅游管理部門對下級單位，實(shí)施的是一種垂直管理模式，國家與地方旅游行政主管部門處理相關(guān)問題協(xié)調(diào)性差，從而嚴(yán)重阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。加之受利益關(guān)系、地方保護(hù)主義的影響，旅游景區(qū)、產(chǎn)品被分割，旅游行業(yè)間、企業(yè)間的摩擦與沖突現(xiàn)象惡劣，行業(yè)混亂，從而阻礙旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)，造成旅游產(chǎn)品缺乏整體設(shè)計(jì)，諸多旅游產(chǎn)品長期處于成本投入低、包裝粗放、效益低的階段，從而大大降低了整體競爭力，增加了行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府對旅游企業(yè)過度干預(yù)，兩者之間缺乏合理的用于交流與溝通的機(jī)制，從而為發(fā)展造成阻力。

5.旅游監(jiān)察管理不夠嚴(yán)格

當(dāng)前我國的旅游行業(yè)混亂、公民旅游行為過激，監(jiān)督監(jiān)察不到位問題極為突出。旅游資源、旅游企業(yè)、旅游行業(yè)、旅游者在縱向與橫向管理中，分別有不同的部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，縱向管理中缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，諸如泰國設(shè)立旅游警察。橫向管理中缺乏明確合理的分工，從而造成監(jiān)督工作中相互推諉的現(xiàn)象。一些管理部門追求政績或利益，在監(jiān)督管理中工作并不到位。此外，旅游管理體制缺乏強(qiáng)有力的政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行之有效的社會公眾監(jiān)督機(jī)制。例如，缺乏對民眾及旅游者的研究，未能采納民眾的意見，或者民眾根本不了解監(jiān)督管理體制的內(nèi)容，當(dāng)旅游景區(qū)出現(xiàn)游客投訴、糾紛以及秩序混亂等問題時(shí)，缺乏官方或者民間組織執(zhí)法與維護(hù)，相應(yīng)的工作人員不到位；旅游協(xié)會、旅游社協(xié)會以及旅游飯店協(xié)會，這些民間旅游組織尚未實(shí)現(xiàn)普遍化發(fā)展。這些都極大限度的限制了旅游業(yè)的監(jiān)督力度。而且，對游客在境內(nèi)、出境旅游中的不文明行為缺乏有力的監(jiān)督和管制，可以借鑒泰國設(shè)立旅游警察的做法。

三、我國旅游管理體制改革的建議

綜上所述，旅游業(yè)管理體制的改革和創(chuàng)新成為重中之重，在景區(qū)資源管理、導(dǎo)游隊(duì)伍等從業(yè)人員管理、旅游企業(yè)管理、旅游執(zhí)法管理等方面都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大幅度的改革，主要從以下幾個(gè)方面探索：

1.國內(nèi)旅游管理體制改革創(chuàng)新的原則

旅游管理體制的改革與創(chuàng)新首先須遵循旅游業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，以市場為導(dǎo)向，發(fā)揮市場對資源的配置作用，強(qiáng)化市場“無形的手”在管理中的作用，實(shí)現(xiàn)旅游資源的撇脂，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)效益；其次，須遵循可持續(xù)發(fā)展原則，加大力度發(fā)展旅游業(yè)，處理好旅游資源的開發(fā)，保護(hù)好旅游資源的利用，做到開發(fā)適度，不破壞和污染生態(tài)環(huán)境，不干擾當(dāng)?shù)鼐用裾５纳?；最后，?yán)格按照國際旅游開發(fā)與游覽慣例，培育市場規(guī)模，規(guī)范旅游者行為。

此外，注重協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)行業(yè)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)劃分管理職能部門的責(zé)權(quán)，轉(zhuǎn)變各個(gè)單位的職能，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保、文明旅游、健康旅游意識。

2.構(gòu)建多元化管理主體

首先，完善旅游行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確各個(gè)管理部門的職能，促進(jìn)各個(gè)部門主體交互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)平等互利的關(guān)系，最終促進(jìn)國內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展。完善地方旅游管理機(jī)構(gòu)組織，明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能職權(quán)、地位作用，保證旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定的發(fā)展。

其次，大力推動旅游企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮其在旅游業(yè)的市場主體中的作用，一方面由政府將旅游企業(yè)推向市場，并進(jìn)行宏觀調(diào)控，并針對行業(yè)推出規(guī)范的監(jiān)督體制；另一方面，隨著旅游業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)等質(zhì)量的提升，旅游企業(yè)須按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來經(jīng)營，因而企業(yè)管理體制也應(yīng)得到健全與完善。

最后，對旅游行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)建設(shè)，促使其發(fā)揮作用，正真能夠在旅游業(yè)中起到的作用，并建立健全、完善的公眾參與制度，提高公民文明旅游意識和消費(fèi)心態(tài)。最終為實(shí)現(xiàn)我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展提供充足的保障。

四、結(jié)論

旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要支柱，其的發(fā)展水平直接影響到了國家經(jīng)濟(jì)水平。本篇論文主要是通過對國家旅游現(xiàn)行管理體制的論述，從機(jī)構(gòu)、體系以及制度等多個(gè)方面，詳細(xì)的分析了其存在的問題，并針對問題提出相應(yīng)的改革對策，指出我們需要結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)實(shí)際情況，不斷借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善和健全旅游管理體制，以推動和實(shí)現(xiàn)我國旅游業(yè)的快速穩(wěn)步發(fā)展。

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