英國國際學生政策分析（上）

盧瑤+陳曦+王蒼龍+金亭荷

摘 ? 要：近年來，英國高等教育國際化發(fā)展進程加快，對海外留學生的吸引力也與日俱增，赴英留學生人數(shù)穩(wěn)居世界第二，僅次于美國。高等教育國際化作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，英國政府在政治和經濟上為其提供了大量支持。反過來，高等教育國際化的實施不僅給英國帶來了可觀的經濟收益，也鞏固了其在全球知識經濟中的戰(zhàn)略地位。文章以英國留學政策的歷史演變?yōu)楸尘?，分析了英國在國際學生政策方面的保護性、限制性和差異性措施，以及英國成功吸引海外留學生的原因，為未來中國擴大和發(fā)展留學生市場提供了有益的借鑒和啟示。

關鍵詞：英國;國際教育;留學政策;留學市場

一、英國留學生政策的歷史演變

（一）后殖民時代（1960-1978年）

最早的留英學生可以追溯到幾個世紀以前。二戰(zhàn)以后，留英學生數(shù)量增長緩慢。20世紀60年代初，留學生規(guī)模逐漸擴大，生源多來自英聯(lián)邦國家。當時，留學生教育的目的是培養(yǎng)親英的政治、經濟力量及延續(xù)英國當時的政治戰(zhàn)略。英國高等教育在1963年《羅賓斯報告》（Robbins Report） 出臺后跨出了國際化的第一步。此后，英國不但打開了本土學生赴國外留學的大門，也招收來自歐洲、非洲和遠東的非英聯(lián)邦國家的學生。當時，留學生可享受與本國學生同等的收費政策。這一舉措使得留英學生數(shù)量猛漲，1963年已達到約2萬名。然而，隨之給英國納稅人帶來的不斷加重的經濟負擔偏離了改革的初衷。1967年，英國實行了差別性收費政策（Differential Fee Policy），對留英學生和本國學生收取不同的費用。1976年，英國政府頒布了《種族關系法》（Race Relations Act），將雇傭、培訓、教育等活動中存在的歧視行為定為非法行為，為海外學生赴英留學提供了法律保障。與此同時，各大學也開始為留學生提供相關的咨詢與支持服務。

（二）全額收費時期（1979-1998年）

在全球金融危機的籠罩下，英國的失業(yè)人數(shù)和通貨膨脹率居高不下，政府于1980年決定對留學生收取“全額成本”，以減少公共支出。此舉直接導致赴英留學生數(shù)量大幅下降——5年內下降了38%。1983年，英國政府采納了當時外交大臣弗朗西斯·皮姆（Francis Pym）的提議，實行“皮姆一攬子計劃”（Pym Package），即3年內向留學生提供1500萬英磅的補助（大約占原來對留學生補貼總額的1/10）。同年，英國外交和聯(lián)邦事務部（Foreign and Commonwealth Office，F(xiàn)CO）出臺了“志奮領獎學金計劃”（The Chevening Scholarships Programme）及一系列的留學生資助方案。這一時期，各種服務于留學生的咨詢機構得以建立，高校也積極主動地參與到留學生的招收工作當中。

從20世紀90年代開始，全球留學生市場的競爭愈來愈激烈。雖然在世界范圍內留學生規(guī)模居前3位的是英國、美國和澳大利亞，但是，加拿大、新西蘭等國也開始具備強勁的競爭力。自1992年英國出臺《高等教育改革法》起，英國教育開始完全面向市場，其在留學市場的地位也更加鞏固。英國于1994年簽署了世界貿易組織《服務貿易總協(xié)定》，承諾完全開放初、中、高等教育，以及成人教育領域的跨境交付、境外消費等，但因移民壓力，對自然人流動暫不開放。英國期望借助其優(yōu)勢教育資源，擴大在國際教育的市場份額。英國各高校為了籌集辦學資金及延攬人才，也大量招收海外學生。開發(fā)海外市場及大力發(fā)展留學生教育成為英國政府著重發(fā)展的方向之一。這些舉措都為英國留學市場的發(fā)展提供了重要保障。

（三）首相倡議計劃一期（1999-2005年）

20世紀末，高等教育國際化成為許多國家在知識經濟時代的重要戰(zhàn)略。與此同時，高等教育國際化也為許多國家?guī)砹素S厚的經濟收益。各國政府紛紛出臺了一系列的政策以促進本國高等教育國際化。作為老牌留學生接收國，英國開始面對來自澳大利亞、美國、新西蘭等多國的競爭壓力。1999年，英國時任首相布萊爾推出了“國際教育首相倡議計劃”（Prime Ministers Initiative for International Education， PMI，以下簡稱“首相倡議計劃”）。該計劃由當時的教育技能部（Department for Education and Skills）負責管理，開創(chuàng)了把政府、教育機構、國際組織等各種資源和活動納為一體的新模式，結束了英國高等教育國際化由各高校分別采取行動的歷史?！笆紫喑h計劃”為英國爭取到了在全球經濟競爭中的有利地位并重新塑造了英國的教育結構，開啟了英國教育國際化的國家戰(zhàn)略時代。

“首相倡議計劃”旨在吸引海外學生到英國高校就讀， 加強大學、政府和其他組織的合作關系，共同推動英國的教育國際化發(fā)展。其主要內容包括：制定市場戰(zhàn)略，打造英國教育品牌;新增留學生就業(yè)項目，減少簽證障礙;開展“真正英國運動”，創(chuàng)建獎學金;新增伙伴關系項目。

“首相倡議計劃”成效顯著，吸引了7萬名國際學生赴英國接受本科教育，3萬名海外學生赴英國接受繼續(xù)教育;提升了國際學生在英國的滿意度;增進了英國與其他國家在高等教育領域的合作。

2000年，英國國際學生人數(shù)突破了20萬，估計年均帶來的收益接近40億英鎊。到2005年，“首相倡議計劃”超過了預期效果，新增9.3萬名留學生接受高等教育，2.3萬多名留學生接受繼續(xù)教育。然而，這一時期英國對簽證和移民問題的爭論持續(xù)不斷。2001年，在美國發(fā)生的 “9·11”事件導致各國將簽證和移民制度嚴格化，英國也加強了對留學生簽證的管理。2004年2月，莫克姆灣（Morecambe Bay）發(fā)生的拾貝者慘案導致21名非法偷渡的中國人死亡，這起案件直接導致了英國收緊簽證政策，使得中國留學生的拒簽率增高。不過，在加強留學生簽證管理的同時，英國對于留學生留英就業(yè)的政策逐漸放寬，并推出多項獎學金計劃，以期解決高技能人才短缺的問題。2004年10月推出的“理工畢業(yè)生計劃”（the Science and Engineering Graduates Scheme，SEGS），允許理工科的學生畢業(yè)后留在英國1年。2005年，蘇格蘭又引入“新英才計劃”（Fresh Talent Scheme），允許所有在蘇格蘭院校畢業(yè)的留學生畢業(yè)后可以有2年時間留在蘇格蘭找工作。

（四）首相倡議計劃二期（2006-2011年）

英國“首相倡議計劃”二期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃更重視英國國際教育的可持續(xù)性發(fā)展，旨在維持英國在國際教育市場的領先地位。“首相倡議計劃”二期需要完成以下四個目標。第一，在英國高等院校及繼續(xù)教育院校就讀的國際學生分別增加7萬和3萬人次。內容包括在擬拓展的海外重點市場設立營銷機構及派駐營銷人員，建立“英國教育”（Education UK）品牌和網站，建立“首相倡議2”專門網站。第二，增加海外戰(zhàn)略性伙伴合作。實現(xiàn)方式是發(fā)展高等院校、繼續(xù)教育領域海外合作關系。第三，拓展多元化海外市場。使年輸送1萬名學生的生源國數(shù)量增加一倍，以減少對少數(shù)生源國的過度依賴。第四，提升國際學生教學質量，提高學生就業(yè)滿意度，實施學生經歷計劃和學生就業(yè)計劃。

可以看出，在“首相倡議計劃”一期項目重點的基礎上，二期加強了對留學生群體的關注，更加重視國際學生的留學經歷和就業(yè)問題，并且新增了國際教育海外合作關系?？傮w來說，這一階段，英國留學政策呈現(xiàn)出兩個主要特點。

第一，增加留學生就業(yè)項目，減少簽證障礙。留學經歷帶來的更高的工作期待是促使學生出國留學的一個重要因素。因此，“首相倡議計劃”二期更加重視學生的就業(yè)能力，新增了留學生就業(yè)項目。例如，英國放寬了對留學生工作的限制，規(guī)定留學生可以有每周不超過20小時的兼職時間，以幫助他們積累更多的工作經驗。從2007年5月開始，在取得英國學士或學士以上學位的留學生，畢業(yè)后可以有2年的時間留在英國找工作，而沒有任何專業(yè)或成績限制。2年后，如滿足相關規(guī)定，學生也可通過多種方式留在英國，如技術移民、高技術移民、工作簽證、學習或者經商。2008年6月，英國公布了新的學生簽證體系——積分制（Points-Based System）。該體系簡化了原有的簽證程序，使簽證體系更加簡單、公正、透明，從而幫助學生更加順利地拿到簽證。以上政策的實施都表明，增加留學經歷的附加值，會吸引更多的國際學生到英國求學。

第二，重視伙伴關系項目的發(fā)展。這一項目主要是針對“首相倡議計劃”一期過于強調招收留學生的數(shù)量而忽視海外長期合作伙伴的狀況而設立的，由政府資助英國教育管理機構與外國政府部門、教育機構和產業(yè)部門建立戰(zhàn)略伙伴關系和同盟，以尋求長期而穩(wěn)定的發(fā)展關系，實現(xiàn)本國國際教育的可持續(xù)性發(fā)展。伙伴關系項目包含豐富的內容和層次，如政策對話、研究合作、聯(lián)合課程、伙伴發(fā)展資助等形式。

經過10年的發(fā)展，“首相倡議計劃”基本實現(xiàn)了其目標，并且在經濟、教育、政治等領域帶來了明顯的成效，使英國在國際教育方面一直處于全球領先地位。僅一期計劃，就為英國經濟帶來了38億英鎊。

“首相倡議計劃”是一項由國家主導的政策，高等教育的戰(zhàn)略發(fā)展、留學生帶來的巨大經濟利益是其關注的重點。該計劃不僅為英國帶來了巨大的經濟收益，還使留學簽證的成功率大幅度上升。這表明學生對英國教育品牌的認可度有所提高。除此之外，“首相倡議計劃”還使英國形成了其獨特的國際教育品牌、中心網絡及一批商業(yè)性教育服務機構。例如，在高等教育方面，英國文化協(xié)會（British Council）與中國政府、高校進行政策對話，開展全球伙伴關系、教育市場咨詢、學生流動等方面的活動。此外，就一期計劃存在的問題，二期計劃也及時做出了調整，主要包括兩方面：第一，在長期合作關系上，與多個國家和地區(qū)簽訂合作項目，與多所高校建立伙伴項目；第二，提高留學生對留學體驗的滿意度，增強英國高校在國際學生市場的競爭力。

然而，在肯定其巨大成功的同時，也應注意到“首相倡議計劃”的一些目標未能實現(xiàn)。例如，使每年輸送留學生數(shù)量過1萬的國家數(shù)量增加一倍。同時，雖然留學生對英國留學經歷的整體評價是積極的，但是也有調查顯示，在社會融合方面，65%的留學生希望增加他們與英國學生的交流機會。另外，與一期計劃相比，二期計劃中，學生在簽證和移民方面出現(xiàn)的問題更多。

二、英國國際教育現(xiàn)狀和采取的措施

對于英國來說，國際教育是一個巨大的機會。2012-2013學年，在英國留學的國際學生人數(shù)達42.5萬多人，其中來自非歐盟國家和地區(qū)的學生為299970人，來自歐盟地區(qū)的學生為125290人。英國大學校長聯(lián)盟（Universities UK）于2014年4月3日發(fā)布的《高等教育行業(yè)對英國經濟的影響》（The Impact of Universities on the UK Economy）報告指出，英國大學創(chuàng)造了730億英鎊的產值——比2009年公布的590億英鎊增長了24%。這一產值超過制藥、航空、廣告和市場研究、法律服務、計算機制造業(yè)等多個行業(yè)。

2011年，英國教育輸出產值為175億英鎊；2011-2012年度，國際學生在英開支達102億英鎊（根據(jù)英國高教統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，其中學費支出39億，生活費63億），占教育輸出總額的75%左右。除了直接的經濟收入，國際學生教育還帶來了諸多間接利益，如強化了英國教育的知名度和美譽度，推廣了英語、英國文化等。在這些貢獻中，非歐盟的國際學生占據(jù)了相當大的比重。例如，在2011-2012學年中，13所高等教育機構超過20%的學費來自于非歐盟學生。可以說，國際學生促進了英國教育的多元化，有助于學生們開拓國際視野。2013年，英國政府提出，未來5年本國的留學生增長率為15%～20%，必須重視國際學生并采取相關措施。以下從英國對留學生以及國際教育政策的保護性、限制性和差異化措施三個方面來闡述所采取的措施。

（一）保護性措施

為了吸引更多的留學生赴英留學，英國商務、創(chuàng)新與技能部采取了如下具體措施為國際學生提供保護。

第一，改革學生簽證系統(tǒng)，防止其被惡意濫用。商務、創(chuàng)新與技能部認為，人們對簽證規(guī)則還存在一些誤解，因此，他們必須對赴英留學的學生人數(shù)、畢業(yè)后留英工作的學生人數(shù)等進行清晰說明。此外，所有博士研究生在完成學業(yè)后都可以自動獲得1年留英工作的權利。而且，英國政府計劃最多允許1000名MBA學生持Tier 1簽證留英工作1年。

第二，加強對目標市場的留學服務。商務、創(chuàng)新與技能部將以下9個國家和地區(qū)確定為未來英國國際教育合作的優(yōu)先目標市場：中國、印度、巴西、沙特阿拉伯、哥倫比亞、土耳其、墨西哥、印度尼西亞和海灣地區(qū)。商務、創(chuàng)新與技能部將與英國文化協(xié)會、英國貿易投資總署以及其他機構一起合作，加強與這些目標市場的交流，為來自這些目標市場的學生提供服務。

第三，為國際學生提供安全保障。例如，鑒于那些來自戰(zhàn)爭國家的學生面臨著資金和續(xù)簽的問題，商務、創(chuàng)新與技能部已經設立了一個新的跨政府的國際學生危機響應（Responding to International Student Crises）委員會，用以監(jiān)控危機并采取相應行動。

第四，規(guī)范留學中介，保護赴英留學生的權益。雖然留學中介在一些國家中對推動學生赴英留學起到了重要作用，與英國教育機構保持著良好的合作關系，但仍有一些中介試圖通過不法行為幫助學生獲取英國簽證。英國文化協(xié)會正在積極加強對留學中介的培訓和規(guī)范，政府也發(fā)布了《教育中介和咨詢機構合法招收國際學生的原則聲明》（Statement of Principles for the Ethical Recruitment of International Students by Education Agents and Consultants），并敦促各國實施。

第五，加強與各國政府合作，設立獎學金。商務、創(chuàng)新與技能部將鞏固與主要留學輸出國的合作關系，通過設立政府合作獎學金吸引更多國外學生赴英留學。類似的合作項目正在建設之中，如英國與巴西政府合作推出的“科學無國界”獎學金計劃在未來4年內輸送1萬名巴西學生赴英留學；與印度尼西亞政府合作的Dikte項目，計劃每年輸送150名印尼博士生赴英留學。

第六，擴展校友聯(lián)系網絡。英國外交部將會加強與曾經獲得“志奮領獎學金項目”資助的各國校友們的聯(lián)系，從而建立一個全球網絡，以便與每年從英國高校畢業(yè)的20萬名外國學生保持聯(lián)絡。

（二）限制性措施

英國教育部門除了為留學生提供上述一系列保護性措施以外，還出臺了限制性措施，在學習和就業(yè)方面設置門檻。特別是金融危機爆發(fā)以來，英國經濟受到巨大影響，失業(yè)率居高不下。2011年3月，英國推出留學“新政”，對國際學生進行限制，旨在減少外國學生對本國就業(yè)市場造成的壓力?？偟膩碚f，這些限制性措施主要包括以下五個方面。

第一，提高招生機構資質。英國起初對招收留學生的教育機構并沒有特別要求，2009年開始統(tǒng)一規(guī)范招生機構資質，當年實施的是“教育擔保人”制度，即只有在英國邊境管理局注冊成為核準許可“擔保人”的教育機構才有資格招收留學生。2011年3月，英國政府進一步提高招收留學生教育機構的門檻。從2012年4月起，只有經過法定教育監(jiān)察機構的審核認證，獲得“高度信任擔保人地位”的學校才有資格招收留學生，并發(fā)放學習錄取確認信（Confirmation of Acceptance for Studies，CAS）。

第二，提高對留學生英語的要求。過去，英國政府對留學生的英語水平要求較低，很多缺乏基本英語聽說能力的學生也能獲得學生簽證。但從2011年4月起，所有學習本科以下課程的學生必須擁有B1英語成績（相當于雅思4.0分），學習本科及以上階段課程的學生必須擁有英語B2成績（相當于雅思5.5分）。這一要求雖然對公立大學基本沒有影響，但對私立學校的沖擊較大，因為后者往往通過降低對學生的英語要求提高自身吸引力。

第三，限定學生的學習期限。過去，英國留學簽證時間最長為8年，但從2012年4月起，本科或以上的課程必須在5年內完成，本科以下的課程必須在3年內完成。該政策對按時畢業(yè)的學生影響不大，但對學習不好、考試不及格的學生，以及以各種借口延長簽證而去打工的學生有較大影響。

第四，限制在讀留學生打工。過去，英國政府允許16歲及以上在讀留學生每周工作20小時（假期可全日工作），允許留學生參加與課程有關的實習工作。2011年3月后，公立大學留學生的打工權利不變；在公立繼續(xù)教育學院學習的留學生，每周工作時間減為10小時，但允許假期全日工作；不允許其他教育機構的留學生從事任何形式的課外工作。

第五，取消留學生畢業(yè)后留英2年的政策。過去，留學生畢業(yè)后可以延長2年簽證時間留在英國工作，無論畢業(yè)時是否找到工作。2012年4月后，留學生畢業(yè)后申請留英工作的條件被抬高，即必須找到一份年薪至少2萬英鎊的技術工作，否則就要按時離境。這直接影響到那些試圖通過從事低工資、低技術含量的工作而延長留英時間的留學生。

除此之外，英國國際教育的限制性措施還體現(xiàn)在近期對其簽證政策的調整，總結起來主要有以下兩點。

第一，增加可信度面試。自2013年6月起，所有申請英國學生簽證的申請人都要進行可信度面試，面試時間一般在10分鐘左右。

第二，限制一般性技能工作簽證（Tier 2）。隨著英國失業(yè)率的上升，一般性技能工作簽證也受到了諸多限制，尤其是對收入水平和工作時間的限制。年收入約2.4～4萬英磅的人只能申請12個月以下的Tier 2簽證，并且不能在英國續(xù)簽，在簽證過期一年內也不能再次申請。只有年收入達4萬英磅以上的管理人員才可以無限期得到Tier 2簽證。

（三）差異化措施

英國國際教育的差異化措施主要體現(xiàn)在它的跨境教育戰(zhàn)略上。所謂跨境教育（Transnational Education，TNE），就是學生在學歷頒發(fā)機構所在國之外的國家或地區(qū)所接受的教育。跨境教育大大拓展了英國的國際教育市場和機會，并客觀上鼓勵國際學生在本國接受教育后赴英國繼續(xù)深造，因此，受到商務、創(chuàng)新與技能部的高度重視。為了保證跨境教育的質量，英國教育部門在英語教學，以及中小學、學院、大學等方面采取了差異策略，并將這些策略整合到跨境教育質量保障框架（Quality Assurance Framework for TNE）之中。具體來說包括以下四點。

首先，在英語教學方面，英國教育部門準備在歐洲和中美洲兩個地區(qū)試點一項國際英語教學組織認證計劃。這項計劃將按照通行的規(guī)則和認證標準對所有相關組織進行評估，從而提高英語教學的質量。

其次，在中小學方面，英國教育部門已經引進一項針對海外中小學的質量保障計劃，學?？梢宰灾鬟x擇是否接受檢查，檢查標準與英國國內的私立學校的標準一致。

再次，在學院方面，繼續(xù)教育部門已經建立了一套針對教學內容的質量保障系統(tǒng)，商務、創(chuàng)新與技能部將要求他們把這個系統(tǒng)推廣至海外學院。

最后，在大學方面，高等教育質量保障署（Quality Assurance Agency，QAA）與高等教育國際辦公室（HE International Unit）已于2013年就如何提高海外高等教育質量進行了磋商，這有助于提高英國跨境教育的質量。

更重要的是，英國教育部門在發(fā)展海外教育的過程中非常注重適應不同國家的需求，采取相應的差異化政策?？傮w來說，主要有如下四點。

第一，根據(jù)市場需求，擴大跨境教育項目的錄取名額或者設立新的畢業(yè)后實習計劃。最新的調查表明，大多數(shù)高等教育機構都計劃增加聯(lián)合學位和雙學位課程，但會根據(jù)不同市場需求有所調整。例如，根據(jù)英國文化協(xié)會的一項最新研究，英國跨境教育在不同國家和地區(qū)的實施狀況并不相同，其中，中國香港、馬來西亞、新加坡和阿聯(lián)酋因具有更有利的教育環(huán)境而更受青睞。

2014年4月1日新修訂并出臺的英國移民法中通過了關于中國學生畢業(yè)后在英國實習的最新細則，新增“國際學生實習計劃”（International Student Internship Scheme，ISIS），被歸入第五級（Tier 5）簽證。該計劃規(guī)定，來自中國“211”院校的中國學生，可直接在中國申請參與該計劃；在英的中國留學生可從Tier 4學生簽證轉到Tier 5簽證參與該計劃。

第二，建設海外大學校區(qū)或合作院校，滿足海外市場對英國高等教育的需求。目前，英國已經有很多高校在海外建有分校區(qū)或合作院校。例如，在中國已經與幾所大學建立合作辦學院校，包括寧波諾丁漢大學、西交利物浦大學、東北財經大學薩里國際學院。此外，英國在東南亞、中東、澳大利亞和非洲都建有分校，其中僅在阿聯(lián)酋迪拜一座城市就建有包括赫瑞·瓦特大學（Heriot-Watt University）在內共7所分校。商務、創(chuàng)新與技能部對英國高校設立海外校區(qū)設有清晰的指導規(guī)范，這有助于保證海外校區(qū)的教育質量。

第三，根據(jù)不同國家的條件因地制宜地推動網絡課程的發(fā)展。英國高校正在發(fā)展大規(guī)模開放在線課程，即慕課，目前主要市場在美國，但潛在的市場遍布全球。慕課的發(fā)展表明英國教育技術在世界上的領先地位，并將進一步促進英國高等教育的國際化進程。

第四，注重與歐盟國家保持密切的教育聯(lián)系。英國高等教育國際化是整個歐盟高等教育國際化的一部分，因此英國特別注重與歐盟國家高校之間的交流。作為歐洲高等教育改革計劃——“博洛尼亞進程”的參與者，英國采取了一系列具體措施推動本國與歐洲國家的教育合作。例如，推進課程內容的國際化，特別是引入“歐洲維度”，增進學生的歐洲身份認同；推進英國與歐洲大陸國家學分、學歷、文憑互認進程，從而便于外國教育機構及勞動力市場招收或雇傭其他國家的學生；參與伊拉斯謨項目（Erasmus），增加短期留學的學生數(shù)量，并啟動歐洲研究生交流項目伊拉斯謨世界計劃（Erasmus Mundus），加強與第三世界國家的文化交流與合作。

編輯 潘雅 校對 朱婷婷