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    對遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的認(rèn)識與思考

    2015-07-18 11:53:10北京空間科技信息研究所周一鳴
    衛(wèi)星應(yīng)用 2015年3期
    關(guān)鍵詞:衛(wèi)星政策發(fā)展

    ● 文|北京空間科技信息研究所 周一鳴

    對遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的認(rèn)識與思考

    ● 文|北京空間科技信息研究所 周一鳴

    一、前言

    遙感衛(wèi)星是人類最早發(fā)展的一類航天器,也是當(dāng)今社會中應(yīng)用最為廣泛的航天器之一,與通信衛(wèi)星、導(dǎo)航衛(wèi)星共稱為“應(yīng)用衛(wèi)星”。從歷史發(fā)射數(shù)量上看,遙感衛(wèi)星是迄今發(fā)射數(shù)量最多的一類航天器,截至2014年底,全球共成功發(fā)射遙感衛(wèi)星2432顆(含5顆空間目標(biāo)監(jiān)視衛(wèi)星),占成功發(fā)射總量的三分之一強;從在軌數(shù)量上看,遙感衛(wèi)星在軌318顆,占在軌總量的24%;從應(yīng)用領(lǐng)域上看,遙感衛(wèi)星已全面擴散至軍、民、商各個領(lǐng)域,發(fā)展比較均衡;從衛(wèi)星本體結(jié)構(gòu)和服務(wù)方面看,遙感衛(wèi)星的本體結(jié)構(gòu)日益緊湊,向綜合化和小型化兩個方向發(fā)展,向綜合應(yīng)用、深度應(yīng)用、信息挖掘等方向發(fā)展。

    隨著遙感衛(wèi)星能力的不斷增強,遙感衛(wèi)星應(yīng)用的廣度和深度不斷拓展,如何促進(jìn)、規(guī)范遙感衛(wèi)星應(yīng)用以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,已經(jīng)成為一個備受關(guān)注的科學(xué)問題和社會問題。一般來說,遙感衛(wèi)星應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,需要滿足兩個核心條件:一是能滿足應(yīng)用需求的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)能力;二是有助于應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的支撐環(huán)境。二者互為因果,缺一不可。對于后者,業(yè)界普遍認(rèn)為各國現(xiàn)存的各類遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策,是構(gòu)成各國遙感衛(wèi)星應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的核心?;谶@樣的認(rèn)識,本文在分析遙感數(shù)據(jù)政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,總結(jié)主要航天國家的遙感數(shù)據(jù)政策及其應(yīng)用情況,最后,提出進(jìn)一步的認(rèn)識和思考。

    二、對遙感數(shù)據(jù)政策的基本認(rèn)識

    要想弄清楚遙感數(shù)據(jù)政策,首先需要明確“政策”、“法令”、“條約”等概念;繼而明確“遙感數(shù)據(jù)政策”的涵義。同時,為使相關(guān)概念的邏輯關(guān)系更為清晰,還需要綜合考慮業(yè)界相關(guān)研究中論及的世界的、各國的“遙感數(shù)據(jù)政策”,對上述基本概念的解讀進(jìn)行一定程度的限定。

    1.一些基本概念

    (1)政策

    “政策”依照發(fā)布主體的不同,可以分為政府政策、政黨政策、其他集團(tuán)或組織政策等。在本文中,我們聚焦于政府政策。政府政策又可細(xì)分為元政策(又稱為總政策)、基本政策、具體政策幾類。

    其中,元政策是用于指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理論和方法的總稱,是其他各項政策的出發(fā)點和基本依據(jù),被認(rèn)為是政策的政策。基本政策通常是高層次的、大型的、長遠(yuǎn)的、帶有戰(zhàn)略性的政策,可分為兩類:一類是具有全面性和廣泛性的針對全國所有機構(gòu)的根本指導(dǎo)原則;另一類是規(guī)范某一領(lǐng)域各部門開展實際工作的根本指導(dǎo)原則。具體政策是在社會基本活動領(lǐng)域之下更小的范圍中發(fā)揮作用的政策,有時可以通過一項措施、一個工程表現(xiàn)出來。

    (2)法令

    “法令”,也稱“法案”,是政權(quán)機關(guān)所頒布的命令、指示、決定等的總稱,是國家確認(rèn)權(quán)利和義務(wù)的行為規(guī)范,由國家強制力保障實施。

    (3)規(guī)章制度

    “規(guī)章制度”是國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等頒發(fā)的有關(guān)行政管理、生產(chǎn)操作、學(xué)習(xí)和生活等方面的各種規(guī)章章程與制度的總稱,也成為內(nèi)部勞動規(guī)則,是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。

    2.遙感數(shù)據(jù)政策的基本認(rèn)識

    結(jié)合對主要航天國家的遙感數(shù)據(jù)類政策調(diào)研,不難得出,主要航天國家現(xiàn)存遙感數(shù)據(jù)政策的表現(xiàn)形式是多層次的,覆蓋了“政策”、“法令”、“規(guī)章制度”等多個層次。

    首先,在政策層面,遙感數(shù)據(jù)政策是一類政府政策,并且是政府為了規(guī)范遙感領(lǐng)域各部門開展實際工作而發(fā)布的根本指導(dǎo)原則。

    其次,一些國家以“法案”形式存在的遙感數(shù)據(jù)類政策,是在相關(guān)政策指導(dǎo)下制定的法律,政策對法律有指導(dǎo)作用。比如美國1992年頒布的《陸地遙感政策法案》,即是在美國1989年版《國家航天政策》的指導(dǎo)下制定的;這些方案進(jìn)一步明確了相關(guān)實體在遙感領(lǐng)域的投資方式、管理方式、各方權(quán)利、各方義務(wù)、各方責(zé)任、可否盈利、如何盈利等關(guān)鍵問題,并由國家強制力保障施行,對領(lǐng)域的發(fā)展具有強力促進(jìn)作用。

    再次,在國家遙感數(shù)據(jù)政策、法案的引領(lǐng)下,主要航天國家遙感領(lǐng)域的政府部門、商業(yè)部門結(jié)合主營業(yè)務(wù)、部門運行模式等眾多因素,制訂了一系列規(guī)章制度,這些規(guī)章制度是為落實部門具體工作業(yè)務(wù)、操作流程而制定的。

    綜上所述,雖然國內(nèi)外對于遙感數(shù)據(jù)政策還沒有形成統(tǒng)一的概念,但圍繞遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)而發(fā)展出的多層次政策、法令、規(guī)章制度等,已經(jīng)在推動遙感衛(wèi)星應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面發(fā)揮了實實在在的重要作用,以美國為典型代表的國家級多層次遙感數(shù)據(jù)政策體系已經(jīng)初具規(guī)模。結(jié)合國內(nèi)外近些年在遙感數(shù)據(jù)政策方面的研究,可以認(rèn)為,遙感數(shù)據(jù)政策,是為推動遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)實現(xiàn)深度應(yīng)用、商業(yè)化的一系列政策、法令、規(guī)章制度的總稱。

    三、國外遙感數(shù)據(jù)政策的發(fā)展情況簡介

    與通信、導(dǎo)航等其他應(yīng)用衛(wèi)星相比,遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)由于與國家安全關(guān)系密切,呈現(xiàn)出了一些獨有的特點和應(yīng)用方式。一方面,迄今為止,雖然國際上現(xiàn)存有《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應(yīng)遵守原則的條約》和《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》兩部與遙感有關(guān)的政策,但世界各國還難以在權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等方面達(dá)成共識,具有強制約束力、國際級通用的遙感數(shù)據(jù)政策出臺困難;另一方面,美國、加拿大、德國、印度等國立足于本國的權(quán)益和要求,紛紛發(fā)布了一系列政策,這些政策引導(dǎo)并規(guī)范了本國遙感衛(wèi)星系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的應(yīng)用,但也在不同國家之間造成了不對等、不平衡的關(guān)系。

    1.美國

    美國是世界上最早頒布遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的國家,也是實踐經(jīng)驗最為豐富的國家。經(jīng)過近30年的發(fā)展和完善,美國逐步形成了由政策、法令、規(guī)章組成的層次完整的遙感數(shù)據(jù)政策體系,這些數(shù)據(jù)政策又可分為兩類,一是民用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)政策,二是商用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)政策。

    民用系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策主要圍繞“陸地衛(wèi)星”(Landsat)、氣象衛(wèi)星、地球觀測系統(tǒng)(EOS)衛(wèi)星等民用遙感衛(wèi)星而設(shè)計。這些衛(wèi)星主要依賴政府投資,面向社會公益事業(yè)和科學(xué)研究等服務(wù)領(lǐng)域,因此,民用系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策不以盈利為目的,而是傾向于免費服務(wù)或最低成本服務(wù)。需要說明的是,其中的美國“陸地衛(wèi)星”系列早期曾試圖探索商業(yè)化的道路,對應(yīng)發(fā)布了1982年版《國家航天政策》和1984年版《陸地遙感商業(yè)化法案》,但幾經(jīng)周折后嘗試失敗。

    商業(yè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策主要圍繞商用遙感衛(wèi)星設(shè)計。由于商業(yè)遙感衛(wèi)星的高分辨率模糊了傳統(tǒng)軍民遙感衛(wèi)星的界限,因此,為了在國防安全和經(jīng)濟(jì)利益之間尋找平衡,美國陸續(xù)發(fā)布了1992年版《陸地遙感政策法案》、1996年版《國家航天政策》、2003年版《美國商業(yè)遙感政策》、2006年版《私營陸地遙感空間系統(tǒng)授權(quán)許可》等政策,一方面全力推進(jìn)商業(yè)對地觀測衛(wèi)星的發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用,另一方面在涉及國家安全的方面施加限制性或?qū)徍诵源胧?/p>

    2.歐洲

    歐洲的遙感數(shù)據(jù)政策和法規(guī)是以共享為核心的。為更好地發(fā)揮遙感衛(wèi)星的效益,為社會、國家創(chuàng)造利益,歐洲在空間遙感數(shù)據(jù)應(yīng)用方面更加注重戰(zhàn)略層次和政策層次的指導(dǎo),而未制訂具體的法律來對各國空間活動進(jìn)行強制性約束。一方面,歐洲通過歐洲航天局(ESA)發(fā)布《ESA對于“歐洲資源衛(wèi)星”、“環(huán)境衛(wèi)星”和“地球探測者”任務(wù)的數(shù)據(jù)政策(ESA/PB-EO(2010)54)》、GMES“哨兵”數(shù)據(jù)政策等政策,對于歐洲共同發(fā)展的計劃或系統(tǒng)提出建議和引導(dǎo)。另一方面,歐洲區(qū)域內(nèi)的法國、德國、意大利、英國等國,也都根據(jù)自身發(fā)展情況,提出了有針對性的相關(guān)遙感數(shù)據(jù)政策。

    3.其他國家

    印度、加拿大、日本、韓國、澳大利亞、俄羅斯等國近年來也都發(fā)布了相關(guān)的政策,發(fā)展出一系列有特色的遙感衛(wèi)星系統(tǒng),有力地推動了遙感數(shù)據(jù)的應(yīng)用,并取得了很大進(jìn)展。

    四、認(rèn)識和思考

    1.遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)該是多層次的

    由于遙感衛(wèi)星兼具國防安全應(yīng)用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)用的雙重特性,美國等航天強國在發(fā)展中逐漸意識到,必須設(shè)計多層次、不同強度的政策彼此呼應(yīng),并根據(jù)實際應(yīng)用情況不斷調(diào)整,才能從整體上將遙感衛(wèi)星應(yīng)用保持在可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)中。比如,戰(zhàn)略性的政策引導(dǎo)具體遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用行為的實施;法令形式的政策以強制性明確各方的責(zé)任、義務(wù)及組織結(jié)構(gòu)關(guān)系等內(nèi)容;規(guī)章條例形式的政策以明晰某一具體操作系列的流程和規(guī)范等等。

    2.遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)緊密圍繞自身發(fā)展需求

    遙感數(shù)據(jù)政策是執(zhí)行類的政策。為確保能夠正確引導(dǎo)和規(guī)范本國遙感衛(wèi)星應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展,世界各國都很重視根據(jù)自身的國情,制定緊貼本國需求的遙感數(shù)據(jù)政策。從外在表現(xiàn)看,各國的遙感數(shù)據(jù)政策都具有鮮明的專有屬性。比如美國的發(fā)展非常齊備,以保持世界領(lǐng)先、促進(jìn)全面應(yīng)用為目的;歐洲強調(diào)集眾家所長,統(tǒng)籌資源的優(yōu)化使用,以合作的形式實現(xiàn)綜合發(fā)展;俄羅斯力圖恢復(fù)能力,并積極開拓市場;日本、韓國等新興國家,采取邊發(fā)展邊深挖應(yīng)用潛力的手段,實現(xiàn)系統(tǒng)的最高效應(yīng)用。

    3.民用和商用遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)各有側(cè)重

    由于民用遙感衛(wèi)星和商用遙感衛(wèi)星的出資方不同,其具有的權(quán)利和義務(wù)也具有非常大的差別。民用系統(tǒng)作為政府出資建設(shè)的系統(tǒng),天生具有公益屬性。因此,首重公益、兼顧有限商業(yè)發(fā)展應(yīng)該是民用數(shù)據(jù)政策的發(fā)展依據(jù)。而商用系統(tǒng)是由商業(yè)投資建設(shè)的系統(tǒng),因此其數(shù)據(jù)政策更應(yīng)偏重運營模式、盈利模式的引導(dǎo)和規(guī)范。從國外發(fā)展來看,兩類對地觀測數(shù)據(jù)政策也存在很大的不同,各有側(cè)重。

    參考文獻(xiàn)

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