對遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的認(rèn)識與思考

● 文|北京空間科技信息研究所 周一鳴

對遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的認(rèn)識與思考

● 文|北京空間科技信息研究所 周一鳴

一、前言

遙感衛(wèi)星是人類最早發(fā)展的一類航天器，也是當(dāng)今社會中應(yīng)用最為廣泛的航天器之一，與通信衛(wèi)星、導(dǎo)航衛(wèi)星共稱為“應(yīng)用衛(wèi)星”。從歷史發(fā)射數(shù)量上看，遙感衛(wèi)星是迄今發(fā)射數(shù)量最多的一類航天器，截至2014年底，全球共成功發(fā)射遙感衛(wèi)星2432顆（含5顆空間目標(biāo)監(jiān)視衛(wèi)星），占成功發(fā)射總量的三分之一強；從在軌數(shù)量上看，遙感衛(wèi)星在軌318顆，占在軌總量的24%；從應(yīng)用領(lǐng)域上看，遙感衛(wèi)星已全面擴散至軍、民、商各個領(lǐng)域，發(fā)展比較均衡；從衛(wèi)星本體結(jié)構(gòu)和服務(wù)方面看，遙感衛(wèi)星的本體結(jié)構(gòu)日益緊湊，向綜合化和小型化兩個方向發(fā)展，向綜合應(yīng)用、深度應(yīng)用、信息挖掘等方向發(fā)展。

隨著遙感衛(wèi)星能力的不斷增強，遙感衛(wèi)星應(yīng)用的廣度和深度不斷拓展，如何促進(jìn)、規(guī)范遙感衛(wèi)星應(yīng)用以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為一個備受關(guān)注的科學(xué)問題和社會問題。一般來說，遙感衛(wèi)星應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要滿足兩個核心條件：一是能滿足應(yīng)用需求的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)能力；二是有助于應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的支撐環(huán)境。二者互為因果，缺一不可。對于后者，業(yè)界普遍認(rèn)為各國現(xiàn)存的各類遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，是構(gòu)成各國遙感衛(wèi)星應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的核心?；谶@樣的認(rèn)識，本文在分析遙感數(shù)據(jù)政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，總結(jié)主要航天國家的遙感數(shù)據(jù)政策及其應(yīng)用情況，最后，提出進(jìn)一步的認(rèn)識和思考。

二、對遙感數(shù)據(jù)政策的基本認(rèn)識

要想弄清楚遙感數(shù)據(jù)政策，首先需要明確“政策”、“法令”、“條約”等概念；繼而明確“遙感數(shù)據(jù)政策”的涵義。同時，為使相關(guān)概念的邏輯關(guān)系更為清晰，還需要綜合考慮業(yè)界相關(guān)研究中論及的世界的、各國的“遙感數(shù)據(jù)政策”，對上述基本概念的解讀進(jìn)行一定程度的限定。

1.一些基本概念

（1）政策

“政策”依照發(fā)布主體的不同，可以分為政府政策、政黨政策、其他集團(tuán)或組織政策等。在本文中，我們聚焦于政府政策。政府政策又可細(xì)分為元政策（又稱為總政策）、基本政策、具體政策幾類。

其中，元政策是用于指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理論和方法的總稱，是其他各項政策的出發(fā)點和基本依據(jù)，被認(rèn)為是政策的政策。基本政策通常是高層次的、大型的、長遠(yuǎn)的、帶有戰(zhàn)略性的政策，可分為兩類：一類是具有全面性和廣泛性的針對全國所有機構(gòu)的根本指導(dǎo)原則；另一類是規(guī)范某一領(lǐng)域各部門開展實際工作的根本指導(dǎo)原則。具體政策是在社會基本活動領(lǐng)域之下更小的范圍中發(fā)揮作用的政策，有時可以通過一項措施、一個工程表現(xiàn)出來。

（2）法令

“法令”，也稱“法案”，是政權(quán)機關(guān)所頒布的命令、指示、決定等的總稱，是國家確認(rèn)權(quán)利和義務(wù)的行為規(guī)范，由國家強制力保障實施。

（3）規(guī)章制度

“規(guī)章制度”是國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等頒發(fā)的有關(guān)行政管理、生產(chǎn)操作、學(xué)習(xí)和生活等方面的各種規(guī)章章程與制度的總稱，也成為內(nèi)部勞動規(guī)則，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。

2.遙感數(shù)據(jù)政策的基本認(rèn)識

結(jié)合對主要航天國家的遙感數(shù)據(jù)類政策調(diào)研，不難得出，主要航天國家現(xiàn)存遙感數(shù)據(jù)政策的表現(xiàn)形式是多層次的，覆蓋了“政策”、“法令”、“規(guī)章制度”等多個層次。

首先，在政策層面，遙感數(shù)據(jù)政策是一類政府政策，并且是政府為了規(guī)范遙感領(lǐng)域各部門開展實際工作而發(fā)布的根本指導(dǎo)原則。

其次，一些國家以“法案”形式存在的遙感數(shù)據(jù)類政策，是在相關(guān)政策指導(dǎo)下制定的法律，政策對法律有指導(dǎo)作用。比如美國1992年頒布的《陸地遙感政策法案》，即是在美國1989年版《國家航天政策》的指導(dǎo)下制定的；這些方案進(jìn)一步明確了相關(guān)實體在遙感領(lǐng)域的投資方式、管理方式、各方權(quán)利、各方義務(wù)、各方責(zé)任、可否盈利、如何盈利等關(guān)鍵問題，并由國家強制力保障施行，對領(lǐng)域的發(fā)展具有強力促進(jìn)作用。

再次，在國家遙感數(shù)據(jù)政策、法案的引領(lǐng)下，主要航天國家遙感領(lǐng)域的政府部門、商業(yè)部門結(jié)合主營業(yè)務(wù)、部門運行模式等眾多因素，制訂了一系列規(guī)章制度，這些規(guī)章制度是為落實部門具體工作業(yè)務(wù)、操作流程而制定的。

綜上所述，雖然國內(nèi)外對于遙感數(shù)據(jù)政策還沒有形成統(tǒng)一的概念，但圍繞遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)而發(fā)展出的多層次政策、法令、規(guī)章制度等，已經(jīng)在推動遙感衛(wèi)星應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面發(fā)揮了實實在在的重要作用，以美國為典型代表的國家級多層次遙感數(shù)據(jù)政策體系已經(jīng)初具規(guī)模。結(jié)合國內(nèi)外近些年在遙感數(shù)據(jù)政策方面的研究，可以認(rèn)為，遙感數(shù)據(jù)政策，是為推動遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)實現(xiàn)深度應(yīng)用、商業(yè)化的一系列政策、法令、規(guī)章制度的總稱。

三、國外遙感數(shù)據(jù)政策的發(fā)展情況簡介

與通信、導(dǎo)航等其他應(yīng)用衛(wèi)星相比，遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)由于與國家安全關(guān)系密切，呈現(xiàn)出了一些獨有的特點和應(yīng)用方式。一方面，迄今為止，雖然國際上現(xiàn)存有《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應(yīng)遵守原則的條約》和《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》兩部與遙感有關(guān)的政策，但世界各國還難以在權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等方面達(dá)成共識，具有強制約束力、國際級通用的遙感數(shù)據(jù)政策出臺困難；另一方面，美國、加拿大、德國、印度等國立足于本國的權(quán)益和要求，紛紛發(fā)布了一系列政策，這些政策引導(dǎo)并規(guī)范了本國遙感衛(wèi)星系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的應(yīng)用，但也在不同國家之間造成了不對等、不平衡的關(guān)系。

1.美國

美國是世界上最早頒布遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的國家，也是實踐經(jīng)驗最為豐富的國家。經(jīng)過近30年的發(fā)展和完善，美國逐步形成了由政策、法令、規(guī)章組成的層次完整的遙感數(shù)據(jù)政策體系，這些數(shù)據(jù)政策又可分為兩類，一是民用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)政策，二是商用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)政策。

民用系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策主要圍繞“陸地衛(wèi)星”（Landsat）、氣象衛(wèi)星、地球觀測系統(tǒng)（EOS）衛(wèi)星等民用遙感衛(wèi)星而設(shè)計。這些衛(wèi)星主要依賴政府投資，面向社會公益事業(yè)和科學(xué)研究等服務(wù)領(lǐng)域，因此，民用系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策不以盈利為目的，而是傾向于免費服務(wù)或最低成本服務(wù)。需要說明的是，其中的美國“陸地衛(wèi)星”系列早期曾試圖探索商業(yè)化的道路，對應(yīng)發(fā)布了1982年版《國家航天政策》和1984年版《陸地遙感商業(yè)化法案》，但幾經(jīng)周折后嘗試失敗。

商業(yè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)政策主要圍繞商用遙感衛(wèi)星設(shè)計。由于商業(yè)遙感衛(wèi)星的高分辨率模糊了傳統(tǒng)軍民遙感衛(wèi)星的界限，因此，為了在國防安全和經(jīng)濟(jì)利益之間尋找平衡，美國陸續(xù)發(fā)布了1992年版《陸地遙感政策法案》、1996年版《國家航天政策》、2003年版《美國商業(yè)遙感政策》、2006年版《私營陸地遙感空間系統(tǒng)授權(quán)許可》等政策，一方面全力推進(jìn)商業(yè)對地觀測衛(wèi)星的發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用，另一方面在涉及國家安全的方面施加限制性或?qū)徍诵源胧?/p>

2.歐洲

歐洲的遙感數(shù)據(jù)政策和法規(guī)是以共享為核心的。為更好地發(fā)揮遙感衛(wèi)星的效益，為社會、國家創(chuàng)造利益，歐洲在空間遙感數(shù)據(jù)應(yīng)用方面更加注重戰(zhàn)略層次和政策層次的指導(dǎo)，而未制訂具體的法律來對各國空間活動進(jìn)行強制性約束。一方面，歐洲通過歐洲航天局（ESA）發(fā)布《ESA對于“歐洲資源衛(wèi)星”、“環(huán)境衛(wèi)星”和“地球探測者”任務(wù)的數(shù)據(jù)政策（ESA/PB-EO（2010）54）》、GMES“哨兵”數(shù)據(jù)政策等政策，對于歐洲共同發(fā)展的計劃或系統(tǒng)提出建議和引導(dǎo)。另一方面，歐洲區(qū)域內(nèi)的法國、德國、意大利、英國等國，也都根據(jù)自身發(fā)展情況，提出了有針對性的相關(guān)遙感數(shù)據(jù)政策。

3.其他國家

印度、加拿大、日本、韓國、澳大利亞、俄羅斯等國近年來也都發(fā)布了相關(guān)的政策，發(fā)展出一系列有特色的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)，有力地推動了遙感數(shù)據(jù)的應(yīng)用，并取得了很大進(jìn)展。

四、認(rèn)識和思考

1.遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)該是多層次的

由于遙感衛(wèi)星兼具國防安全應(yīng)用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)用的雙重特性，美國等航天強國在發(fā)展中逐漸意識到，必須設(shè)計多層次、不同強度的政策彼此呼應(yīng)，并根據(jù)實際應(yīng)用情況不斷調(diào)整，才能從整體上將遙感衛(wèi)星應(yīng)用保持在可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)中。比如，戰(zhàn)略性的政策引導(dǎo)具體遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用行為的實施；法令形式的政策以強制性明確各方的責(zé)任、義務(wù)及組織結(jié)構(gòu)關(guān)系等內(nèi)容；規(guī)章條例形式的政策以明晰某一具體操作系列的流程和規(guī)范等等。

2.遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)緊密圍繞自身發(fā)展需求

遙感數(shù)據(jù)政策是執(zhí)行類的政策。為確保能夠正確引導(dǎo)和規(guī)范本國遙感衛(wèi)星應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，世界各國都很重視根據(jù)自身的國情，制定緊貼本國需求的遙感數(shù)據(jù)政策。從外在表現(xiàn)看，各國的遙感數(shù)據(jù)政策都具有鮮明的專有屬性。比如美國的發(fā)展非常齊備，以保持世界領(lǐng)先、促進(jìn)全面應(yīng)用為目的；歐洲強調(diào)集眾家所長，統(tǒng)籌資源的優(yōu)化使用，以合作的形式實現(xiàn)綜合發(fā)展；俄羅斯力圖恢復(fù)能力，并積極開拓市場；日本、韓國等新興國家，采取邊發(fā)展邊深挖應(yīng)用潛力的手段，實現(xiàn)系統(tǒng)的最高效應(yīng)用。

3.民用和商用遙感數(shù)據(jù)政策應(yīng)各有側(cè)重

由于民用遙感衛(wèi)星和商用遙感衛(wèi)星的出資方不同，其具有的權(quán)利和義務(wù)也具有非常大的差別。民用系統(tǒng)作為政府出資建設(shè)的系統(tǒng)，天生具有公益屬性。因此，首重公益、兼顧有限商業(yè)發(fā)展應(yīng)該是民用數(shù)據(jù)政策的發(fā)展依據(jù)。而商用系統(tǒng)是由商業(yè)投資建設(shè)的系統(tǒng)，因此其數(shù)據(jù)政策更應(yīng)偏重運營模式、盈利模式的引導(dǎo)和規(guī)范。從國外發(fā)展來看，兩類對地觀測數(shù)據(jù)政策也存在很大的不同，各有側(cè)重。

參考文獻(xiàn)

[1]National Space Policy of the United States of America.

[2]The Land Remote Sensing Laws and Policies of National Governments: A Global Survey.

[3]艾什頓·卡特，約翰·阿利克，劉易斯·布蘭斯科姆，等.美國21世紀(jì)科技政策[M].華宏勛，吳展，華宏慈，譯.北京：國防工業(yè)出版社，1999.

[4]中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報中心.中外科技政策評論[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2003.

[5]周一鳴，龔燃，王余濤，等.國外天基對地觀測數(shù)據(jù)政策的發(fā)展和啟示[J].衛(wèi)星應(yīng)用，2014（2）：31-36.