區(qū)域農(nóng)地非農(nóng)化管制成效評價——以廣東省佛山市為例

楊杰

[摘要]改革開發(fā)前后兩個時期，國家出臺了一系列與當時經(jīng)濟體制和發(fā)展水平相適應(yīng)的有關(guān)農(nóng)地非農(nóng)化的政策，對農(nóng)地非農(nóng)化的調(diào)控由"放松"到"收緊"。為研究國家非農(nóng)化相關(guān)政策對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的管制效果如何，本文以處于珠江三角洲發(fā)達地區(qū)的佛山市為例，在界定農(nóng)地非農(nóng)化管制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)地非農(nóng)化管制成效評價體系，對佛山市1997-2010年間農(nóng)地非農(nóng)化管制的總成效、結(jié)果成效、行為成效及其之間的協(xié)調(diào)度進行綜合評價。研究結(jié)果表明不同時期農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效、行為成效存在一定的差異，但總成效相對平穩(wěn)，管制從總體上看是協(xié)調(diào)的。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地非農(nóng)化 成效評價 總成效 結(jié)果成效 行為成效 協(xié)調(diào)度

[中圖分類號]TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-9-368-2

1前言

目前，由于缺乏對政策執(zhí)行的成效進行評價的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致出現(xiàn) “頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的農(nóng)地保護政策局部應(yīng)急調(diào)整的尷尬局面，未能達到合理有效保護農(nóng)用地尤其是保護耕地的目的。佛山處于珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模和速度在全國都處于前列，但是到底這么多年農(nóng)地非農(nóng)化 的過程帶來什么樣的成效，卻缺乏系統(tǒng)的評價。因此，本文將對佛山1996-2010年農(nóng)地非農(nóng)化的成效進行綜合評價，為未來農(nóng)地非農(nóng)化的管制提供一定的依據(jù)。

2農(nóng)地非農(nóng)化管制成效評價體系構(gòu)建

2.1農(nóng)地非農(nóng)化管制成效的界定

農(nóng)地非農(nóng)化管制成效應(yīng)該是一個綜合的概念，既包括管制的結(jié)果成效，也應(yīng)包括管制的行為成效。因此在評價農(nóng)地非農(nóng)化管制成效時，不僅要關(guān)注管制的結(jié)果，也要關(guān)注管制的行為。具體來看，農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效主要體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)模的控制水平（f1）、建設(shè)用地增長的控制水平（f2）、建設(shè)占補平衡控制水平（f3）等方面；而農(nóng)地非農(nóng)化管制的行為成效主要體現(xiàn)在農(nóng)地非農(nóng)化的集約利用水平（f4）、農(nóng)地非農(nóng)化行為的守法性（f5）等方面[1]。以時間為統(tǒng)計變量的話，農(nóng)地非農(nóng)化管制的總成效函數(shù)表示為：

上式中，E為農(nóng)地非農(nóng)化管制總成效，SUM1為農(nóng)地非農(nóng)化管制結(jié)果成效，SUM2為農(nóng)地非農(nóng)化管制行為成效。

2.2評價方法與評價體系構(gòu)建

2.2.1評價方法

首先通過建立評價指標體系，對農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效、行為成效分別進行測算，求得結(jié)果成效指數(shù)和行為成效指數(shù)；其次，進行總成效的評價?？偝尚У脑u價通過兩個方面來實現(xiàn)：一是根據(jù)結(jié)果成效指數(shù)和行為成效指數(shù)，測算總成效指數(shù)，以總成效指數(shù)來判定農(nóng)地非農(nóng)化管制成效的高低；二是引入?yún)f(xié)調(diào)度函數(shù)，對結(jié)果成效和行為成效兩者之間的協(xié)調(diào)性進行評價，以此來判定農(nóng)地非農(nóng)化行為與結(jié)果是否充分協(xié)調(diào)。

農(nóng)地非農(nóng)化結(jié)果成效指數(shù)函數(shù)：

式（1）中，f（x）為結(jié)果成效指數(shù)，0≤f（x）≤1 ；xi為第i個評價指標；wi為第i個評價指標權(quán)重。

農(nóng)地非農(nóng)化行為成效指數(shù)函數(shù)：

式（2）中，g（y）為行為成效指數(shù)，0≤g（y）≤1；yj為第j個評價指標；wj為第j個評價指標權(quán)重。

農(nóng)地非農(nóng)化總成效指數(shù)函數(shù)：

式（3）中，R為總成效指數(shù)，0≤R≤1；k1為結(jié)果成效指數(shù)的權(quán)重；k2為行為成效指數(shù)的權(quán)重；f（x）為結(jié)果成效指數(shù)；g（y）為行為成效指數(shù)。

結(jié)果成效與行為成效協(xié)調(diào)度模型[2]：

式（4）中，C為協(xié)調(diào)度；f（x）為結(jié)果成效指數(shù)；g（y）為行為成效指數(shù)；k為調(diào)節(jié)系數(shù)，一般k≥2，在此k取2。 ，協(xié)調(diào)度0≤C≤1值越大則結(jié)果成效與行為成效兩者越協(xié)調(diào)，反之，兩者越不協(xié)調(diào)。

2.2.2評價指標體系及權(quán)重

農(nóng)地非農(nóng)化結(jié)果成效評價可從農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模、建設(shè)用地增長水平、占補平衡水平等方面入手，而農(nóng)地非農(nóng)化行為成效評價可從農(nóng)地非農(nóng)化的集約利用水平、農(nóng)地非農(nóng)化行為的守法性等方面入手，同時考慮指標的代表性、系統(tǒng)性和數(shù)據(jù)可獲取性，選取相關(guān)指標，建立管制成效評價指標體系，并用德爾菲法（Delphi）確定各項指標權(quán)重 。

2.2.3評價指標基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與標準化處理

本文以佛山市行政區(qū)域為研究區(qū)域，以1996-2010年各年份為評價年份，將10個評價指標設(shè)置為分析變量，建立評價變量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表。數(shù)據(jù)主要來源于佛山市1996-2010年土地利用變更詳查數(shù)據(jù)、佛山市1997-2011年統(tǒng)計年鑒、佛山市國土管理部門關(guān)于用地審批、執(zhí)法監(jiān)察等相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。由于各評價指標計量單位不同，原始數(shù)據(jù)無法建立統(tǒng)一的綜合評價模型，進行綜合指數(shù)計算，故需對評價指標數(shù)據(jù)進行標準化處理。以各指標標準值作為標準，指標實際值與之對比，計算出指數(shù)，從而實現(xiàn)無量綱化。

3農(nóng)地非農(nóng)化管制成效評價結(jié)果及分析

3.1農(nóng)地非農(nóng)化管制成效評價結(jié)果

根據(jù)所構(gòu)建的評價模型及評價方法，對佛山市1997-2010年每年的農(nóng)地非農(nóng)化管制結(jié)果成效、行為成效、總成效及結(jié)果成效與行為成效間的協(xié)調(diào)度進行計算，計算結(jié)果詳見表1所示。

3.2不同時期農(nóng)地非農(nóng)化的管制成效差異分析

3.2.1不同時期管制成效差異分析

從表1的計算結(jié)果來看，不同時期農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效、行為成效存在一定的差異。從結(jié)果成效來看，除1997年、2002年兩個年份外，其余各年的結(jié)果成效評價值都穩(wěn)定在0.38-0.46之間，差距不大。從行為成效來看，1997-2007年，評價值呈現(xiàn)一個波動上升的過程，但2008年后呈現(xiàn)一個小幅地下降過程。從總成效來看，由于結(jié)果成效對總成效的貢獻率較大，因此總成效反映出來的特點與結(jié)果成效相類似，除1997年評價值較大外，其他年份總成效評價值都穩(wěn)定在0.55-0.64之間，說明這十幾年的管制效果相對比較平穩(wěn)，無大起大伏。

3.2.2不同時期管制協(xié)調(diào)度分級

不管不同時期農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效、行為成效如何變化，但之間必定是有聯(lián)系的。協(xié)調(diào)度評價值就是來測算這兩者之間內(nèi)在聯(lián)系的重要指標，是一個更能充分反映綜合管制成效的重要指標。在這里，我們根據(jù)協(xié)調(diào)度評價值進行管制協(xié)調(diào)度分區(qū)，通過斷點分析法，我們把區(qū)間分級標準界定為：一級區(qū)間[0.9001-1.0000]、二級區(qū)間[0.8001-0.9000] 、三級區(qū)間[0.6000-0.8000]。

結(jié)合表2計算出的協(xié)調(diào)度評價值，對佛山市1996-2010年間14個年份的農(nóng)地非農(nóng)化管制成效進行級別劃定，劃定結(jié)果詳見表2。

從各年度的協(xié)調(diào)度評價值來看，評價值集中在0.70到0.90之間，說明農(nóng)地非農(nóng)化管制總體上是協(xié)調(diào)的，運行效果較好。其中，協(xié)調(diào)度最高出現(xiàn)在2002年（0.9987），協(xié)調(diào)度最低出現(xiàn)在2007年（0.6733）。從協(xié)調(diào)度分級來看，97年、98年、02年三個年份處于Ⅰ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度最高，管制成效最理想；99年、00年、01年、03年、04年、06年、09年七個年份處于Ⅱ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度次之，管制成效也次之；05年、07年、08年、10年四個年份處于Ⅲ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度較低，管制成效也不及其他年份。

4結(jié)論與討論

本文通過研究與測算，得出以下結(jié)論：（1）不同時期農(nóng)地非農(nóng)化管制的結(jié)果成效、行為成效存在一定的差異。結(jié)果成效相對穩(wěn)定，而行為成效以2008年為界，之前呈現(xiàn)波動上升，之后出現(xiàn)小幅下降，而總成效相對也比較平穩(wěn)。（2）從各年度的協(xié)調(diào)度評價值來看，評價值集中在0.70到0.90之間，說明農(nóng)地非農(nóng)化管制總體上是協(xié)調(diào)的，運行效果較好。從協(xié)調(diào)度分級來看，97年、98年、02年三個年份處于Ⅰ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度最高，管制成效最理想；99年、00年、01年、03年、04年、06年、09年七個年份處于Ⅱ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度次之，管制成效也次之；05年、07年、08年、10年四個年份處于Ⅲ級區(qū)域，協(xié)調(diào)度較低，管制成效也不及其他年份。

隨著國家對用地政策的收緊及節(jié)約集約用地理念的貫徹實施，對于像佛山這樣的經(jīng)濟發(fā)達、用地矛盾相對較突出的城市應(yīng)該建立一套更完善的農(nóng)地非農(nóng)化的管制體系，從時間、空間、數(shù)量、機制、措施等多維度細化管制，最終實現(xiàn)結(jié)果管制、行為管制的運行成效最理想，各類管制之間達到最高協(xié)調(diào)度的目標。