"多規(guī)融合"必要性和可行性的探索與實踐

王曉平

[摘要]當前我國國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及各相關規(guī)劃的協(xié)調與銜接性相對較弱，在規(guī)劃管控地位日趨上升的今天，"多規(guī)融合"更有利于規(guī)劃的統(tǒng)籌和管理，更有利于各類規(guī)劃的順利實施。該研究在通過對"多規(guī)融合"存在的問題及原因分析、"多規(guī)融合"內容體系構建、實現(xiàn)"多規(guī)融合"的保障措施及"多規(guī)融合"的實踐探索等多個方面深入分析"多規(guī)融合"的必要性和可行性。

[關鍵詞]多規(guī)融合 統(tǒng)籌發(fā)展

[中圖分類號] TU98 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-9-367-2

1“多規(guī)融合”存在的問題及原因分析

1.1規(guī)劃管理體制不統(tǒng)一，規(guī)劃間橫向協(xié)調難度大

現(xiàn)存各類規(guī)劃分別由相應的主管部門牽頭編制，盡管法律和政策對各類空間規(guī)劃的銜接做出明確要求，但受行政管理職能的影響，各類規(guī)劃爭做“龍頭”，強調“以我為本”，規(guī)劃間的橫向協(xié)調難度大。另外，目前各項規(guī)劃自編制過程中自成體系，與其他部門的協(xié)調僅限于規(guī)劃完成后的座談或以文形式征求意見，但多數流于形式，在規(guī)劃編制過程中缺乏有效的銜接和協(xié)調。

1.2規(guī)劃編制基礎缺乏協(xié)調統(tǒng)一，規(guī)劃協(xié)調難度系數大

由于各規(guī)劃編制所采用的基礎資料不一致，規(guī)劃編制的基礎統(tǒng)計口徑不一致，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標準不一致，規(guī)劃編制時間和期限不一致，規(guī)劃編制技術方法各路線不一致，導致各規(guī)劃間協(xié)調難度系數增加。如土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的土地分類體制不同。土地利用總體規(guī)劃中，各類用地面積統(tǒng)計采用《全國土地分類》（2002 年），分3 個一級地類、10 個二級地類和52 個三級地類。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GBJ139-90），其用地類型分為10 個大類、46 個中類和73 個小類。這種土地分類的不同直接導致同一地類有不同的內涵，使相同區(qū)域可以統(tǒng)計出不同的地類面積，相同地類無法進行比較、計算等。

2“多規(guī)融合”內容體系構建

2.1“多規(guī)融合”方法途徑

探索規(guī)劃協(xié)調的方法途徑、理論模型，是規(guī)劃協(xié)調研究的一個新的嘗試。多規(guī)融合需要模型支持，多種規(guī)劃的整合方法和技術核心是土地供給分析、土地需求分析、土地空間分配分析。雖然多規(guī)融合的方法模型所涉及的分析因素眾多，相互關系復雜，但相對于單純尋求技術和制度的協(xié)調途徑，這種理性的邏輯分析過程，將為規(guī)劃協(xié)調提供更為科學的依據。

2.2“多規(guī)融合”關系處理

為破解國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他各相關規(guī)劃之間的沖突，應先確立“目標以發(fā)展規(guī)劃為導向，量上以土地利用總體規(guī)劃為依據，空間上以城鄉(xiāng)規(guī)劃為引導，設施配置標準上以各相關規(guī)劃為指導”的“多規(guī)融合”原則，通過目標思想協(xié)調、規(guī)模控制協(xié)調、標準配置協(xié)調和空間布局協(xié)調，形成“多規(guī)融合”的總體框架。

2.3“多規(guī)融合”內容體系

國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃：主導內容是確定近遠期經濟和社會發(fā)展總體目標，其主要協(xié)調內容包括發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)布局、人口經濟、近期重點項目等發(fā)展目標的確定。

土地利用總體規(guī)劃：重點強調調控指標，突出體現(xiàn)對耕地保有量、基本農田保護和城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等約束性指標控制，同時充分發(fā)揮土地利用空間管制。

城鄉(xiāng)規(guī)劃：城鄉(xiāng)規(guī)劃具體確定空間結構、建設用地內部各項用地比例和空間布局，將經濟發(fā)展目標和用地指標落實到具體空間坐標中。

各相關規(guī)劃：重點對各公共服務設施和市政設施進行詳細具體的綜合部署，專業(yè)性強，具有針對性，重點針對各項設施需求量預測、用地量以及空間布局等設施配置目標確定。

3實現(xiàn)“多規(guī)融合”的保障措施

3.1加強溝通交流，健全“多規(guī)融合”協(xié)調機制

一是建立聯(lián)席會議制度。對重大基礎設施、重大產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護、水資源綜合開發(fā)利用等市域重要的規(guī)劃，以及影響區(qū)域發(fā)展的重大建設項目選址，應提交聯(lián)席會議研究確定，議定后再由發(fā)改、規(guī)劃、國土部門在相關規(guī)劃的制定和實施中予以落實，確保各類規(guī)劃的相互銜接；二是建立部門的協(xié)作交流機制。各部門在各自規(guī)劃的政策和標準規(guī)范、規(guī)劃基礎資料和成果、專家和專業(yè)技術人才等方面，建立統(tǒng)一的信息庫，實現(xiàn)資源共享，為動態(tài)掌握實際情況、統(tǒng)籌解決區(qū)域發(fā)展重大問題提供技術支撐；三是建立重要信息溝通反饋機制。各部門在制定和實施各自規(guī)劃過程中，對涉及規(guī)劃的交叉內容、需要共同協(xié)商解決的有關重大問題，應當及時向其他各部門反饋信息，廣泛征求意見，在充分溝通和協(xié)商的基礎上，達成共識，納入各自的相關規(guī)劃中予以落實。

3.2完善體制改革，轉變傳統(tǒng)觀念

通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其他專項規(guī)劃通過一個制度銜接起來，進而建立一個規(guī)范化、法制化的規(guī)劃管理機制。打破條文式管理方式，由一個單一的部門機構進行各種規(guī)劃的制定和相應的立法，從而為規(guī)劃的編制和實施提供統(tǒng)一的標準。任何對舊體制的改革都必然會遭遇一定的阻力，規(guī)劃體制的改革一樣也會因為阻力重重而難以深入，甚至可能停滯不前，尤其是當改革觸動了原有體制利益，認為搞改革就是想吃掉他們的職能時，體制改革更加難以深入。

3.3建立有效的規(guī)劃體系，促進“多規(guī)融合”合理實施

以土地的節(jié)約集約為目標，將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃等“多規(guī)融合”，有效化解在同一個城市空間上，多個政府部門規(guī)劃引導和控制要求并存，彼此之間缺乏協(xié)調甚至相互沖突，難以形成對城市建設和經濟發(fā)展的統(tǒng)籌合力，從而導致開發(fā)管理混亂、開發(fā)無序，建設工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制交叉矛盾，銜接缺失，直接導致土地規(guī)劃的引領作用得不到凸顯、城鎮(zhèn)布局結構難以完整、土地利用效率無法充分發(fā)揮，嚴重制約城鄉(xiāng)一體化進程，影響了整個城市的良性發(fā)展等一系列問題。

3.4建立制度保障，形成“多規(guī)融合”堅實后盾

當傳統(tǒng)規(guī)劃向協(xié)商型規(guī)劃轉變，利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施達成規(guī)劃共識已被普遍認同。然而由于缺乏可行的協(xié)調制度，當出現(xiàn)意見分歧時，多數只能是采取“抹平”的辦法，結果往往使規(guī)劃內容大打折扣，失去應有的功效。對此，國內外眾多國家和地區(qū)紛紛結合自身情況，進行了協(xié)調制度的創(chuàng)新探索。

3.5建立健全法律法規(guī)，完善地方政策配套

城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃是依據由全國人大批準通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》編制而成，受到相關法律法規(guī)保護。而經濟社會規(guī)劃這塊目前還沒有任何法律約束，所以三種規(guī)劃沒有形成統(tǒng)一協(xié)調的法律體系，缺乏法律保障也是這次規(guī)劃體制改革最大的軟肋之一。

4“多規(guī)融合”的實踐探索

4.1“多規(guī)融合”的實踐路徑

（1）堅持以土地利用總體規(guī)劃為引領。按照“發(fā)展規(guī)劃定空間、土地規(guī)劃定規(guī)模、城鄉(xiāng)規(guī)劃定布局”的原則，以土地利用總體規(guī)劃為引領，有效探索”多規(guī)融合”。各級政府建立由發(fā)改、國土、經信、住建、交通、規(guī)劃、環(huán)保、農委、水利等部門組成的聯(lián)合辦公制度，要求各類建設項目要以土地節(jié)約集約使用為落腳點，各類規(guī)劃編制必須符合土地利用總體規(guī)劃，并通過聯(lián)合會審、專家論證等方式，實行平臺共建、資源共享、規(guī)劃共依、部門共管，有效解決多規(guī)并行中的交錯碰撞、分散重疊、相互制約、延誤推諉等問題，提升了土地利用總體規(guī)劃的引領作用。

（2）有機促進多規(guī)有效銜接?！岸嘁?guī)融合”的核心內容和難點問題正是土地規(guī)劃與各類各層級規(guī)劃的有效銜接。以深度整合土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩規(guī)融合為重點，通過對兩規(guī)的疊加套合，分析兩規(guī)在時序、規(guī)模、布局等方面存在的共性和差距。

（3）建立“一張圖”管理的城市管理新模式。城市要在哪里發(fā)展，就要預知邊界在哪里，就先在哪里儲備足夠的建設用地空間，用地先行，項目跟著土地走，有效解決有項目無地、有地無項目的現(xiàn)象。違法用地、違法建設也將極大減少。各地在目前“多規(guī)融合”的基礎上，實現(xiàn)以土地利用總體規(guī)劃為引領，多重規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調，全力推進規(guī)劃編制和管理一體化進程，建立全域“一張圖”、區(qū)域全覆蓋的城市管理新模式。

（4）將規(guī)劃編制成果從技術層面向公共政策層面轉化。各地將梳理、整合后編制的各項規(guī)劃進行綜合統(tǒng)籌，并且具體落實到執(zhí)行空間上，將規(guī)劃編制成果順利地從技術層面向公共政策層面轉化，使規(guī)劃編制與規(guī)劃管理有效銜接。同時，通過各職能部門的貫徹、監(jiān)督和管理，進一步完善規(guī)劃體系的功能建設，全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)和社會管理等“一體化”工作。

4.2“多規(guī)融合”的實踐探索

從跨行政區(qū)的城市群到縣市區(qū)，有關兩規(guī)、三規(guī)，乃至多規(guī)的協(xié)調舉措不斷推出。其中具有代表性的有：珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃研究；廣州市“三規(guī)合一”工作實施；深圳市坪山新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃編制；江蘇常熟市“四規(guī)合一”規(guī)劃探索；安吉、臨安省級“多規(guī)融合”工作試點；赤壁市“多規(guī)融合”工作嘗試；佛山市順德區(qū)實施“大部制”改革，以“多規(guī)融合”方式推動功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃開展。各方規(guī)劃協(xié)調實踐都在尋求區(qū)域全覆蓋、城鄉(xiāng)一張圖的統(tǒng)籌規(guī)劃方法?？梢哉f，正是這一地方多元化的探索過程，為國家規(guī)劃體系調整、完善提供了直接素材，并可通過總結提煉上升為新的理論，以更好的指導地方的規(guī)劃實踐。