西非國家“抱團反恐”

王震

2014年5月26日，尼日利亞民眾在阿布賈呼吁政府營救被“博科圣地”綁架的女學生。

今年以來，西非地區(qū)的恐怖活動出現(xiàn)了升級態(tài)勢。近年來肆虐尼日利亞北部地區(qū)的“博科圣地”今年3月又與臭名昭著的極端組織“伊斯蘭國”暗送秋波，主動宣誓對其效忠并改名為“伊斯蘭國西非省”。與此同時，乍得湖地區(qū)的尼日利亞、乍得、喀麥隆、尼日爾等國也加強了反恐合作，近期在國際社會的鼎力支持下組建多國聯(lián)合反恐部隊。

西非恐怖活動快速升級

9.11事件后，在全球反恐戰(zhàn)爭和地區(qū)動蕩等多重因素影響下，恐怖活動在全球范圍內(nèi)完成了一輪“乾坤大挪移”。這一方面是因為9.11后西方國家紛紛加強了防范，恐怖組織的活動成本大幅上升，從事恐怖活動的成功幾率則大大降低，從而迫使一些國際恐怖組織把目光轉(zhuǎn)向了防范薄弱、宗教色彩濃厚、政局動蕩因而使其更容易生存的“破碎地帶”;另一方面，9.11后國際媒體對于恐怖活動連篇累牘的報道形成了強大的“示范效應(yīng)”，促使許多具有內(nèi)戰(zhàn)色彩的內(nèi)部沖突開始越來越多地采取恐怖主義手段，或是尋求與國際恐怖組織合作。就目前而言，因中東變局而出現(xiàn)大規(guī)模政治動蕩的西亞北非地區(qū)，以及社會經(jīng)濟發(fā)展長期落后、治理水平較低的其他非洲地區(qū)正逐漸成為新一輪恐怖活動的“重災(zāi)區(qū)”。

與此同時，國際恐怖組織之間也加強了橫向聯(lián)合?；钴S在西非乍得湖地區(qū)的“博科圣地”自2002年成立后，就與“基地”組織馬格里布分支等“圣戰(zhàn)”組織之間存在密切聯(lián)系，該組織還宣稱曾將其成員送往許多戰(zhàn)亂國家參加軍事訓練。近期，“博科圣地”又宣誓效忠“伊斯蘭國”。盡管其中的一些聯(lián)系還未被完全證實，但是不少專家認為，這種“國際合作”直接推動了“博科圣地”恐怖手段的快速升級。比如，“博科圣地”早期從事恐怖襲擊的工具主要是刀具、弓箭和汽油彈等，后來開始使用威力巨大的自殺性汽車炸彈以及肽胺炸藥、液體炸藥等爆炸裝置。

“博科圣地”恐怖活動的升級給西非帶來一系列挑戰(zhàn)。持續(xù)不斷的恐怖活動不僅削弱了尼日利亞執(zhí)政當局的權(quán)威，還造成尼北部地區(qū)社會動蕩不已，大量民眾流離失所。同時也給鄰國帶來沖擊與威脅，比如造成巨大的難民潮，在鄰國喀麥隆就有7萬多尼日利亞難民，乍得境內(nèi)也存在著數(shù)萬名尼日利亞難民。此外，恐怖活動還沖擊著本地區(qū)的傳統(tǒng)國際秩序，無論是2011年襲擊聯(lián)合國駐尼日利亞首都阿布賈辦公室，還是近期宣布與“伊斯蘭國”結(jié)盟，都表明“博科圣地”追求的目標并不是本土性的，而是要成為全球“圣戰(zhàn)”運動的一個組成部分。

新型的反恐合作

在奧巴馬政府全球反恐戰(zhàn)略調(diào)整的影響下，美國“先發(fā)制人”的單邊主義反恐政策已不復(fù)再現(xiàn)，美國反恐重心開始聚焦國內(nèi)，并力圖從全球反恐的主戰(zhàn)場抽身。然而，國際恐怖主義就像一個被美國捅破了的馬蜂窩，并不會因為美國的戰(zhàn)略收縮而停止活動。在缺少主導性外部力量推動的情況下，為了應(yīng)對國際恐怖活動帶來的挑戰(zhàn)，地區(qū)有關(guān)國家必須攜手尋找共同的應(yīng)對之道。

西非國家的區(qū)域安全合作并非始于今日。早在1998年，尼日利亞、乍得和尼日爾就組建了多邊聯(lián)合部隊以打擊乍得湖地區(qū)的跨國犯罪，但其基本上處于休眠狀態(tài)。直到2012年，為了應(yīng)對“博科圣地”的威脅，這一軍事合作框架才被重新激活。2014年5月，在巴黎召開的非洲國家反恐峰會上，來自貝寧、乍得、喀麥隆、尼日爾和尼日利亞，以及英、美、法和歐盟的代表一致決定在打擊“博科圣地”方面加強合作，并決定采取協(xié)調(diào)巡邏、合作監(jiān)控、加強情報搜集和交換等措施。當年10月，乍得湖流域委員會成員國（喀麥隆、乍得、尼日爾、尼日利亞）和貝寧又進一步?jīng)Q定在打擊“博科圣地”方面加強合作，承諾共同出兵組建一支多國聯(lián)合特遣部隊。2015年初，多邊聯(lián)合行動指揮部所在地尼日利亞北部城鎮(zhèn)巴加陷入“博科圣地”之手。當時只有尼日利亞軍隊駐扎在那里，尼日爾和乍得軍隊為躲避安全風險已經(jīng)撤離。1月20日，來自13個西非和中非國家的領(lǐng)導人進一步討論了設(shè)立打擊“博科圣地”國際聯(lián)合武裝的問題。從1月中旬起，乍得開始在喀麥隆和尼日利亞部署軍隊，正式參與打擊“博科圣地”的行動。與此同時，非盟和平與安全委員會首腦會議也為聯(lián)合軍事行動開了綠燈，并在3月份正式批準設(shè)立一支多國聯(lián)合反恐部隊。尼日利亞、乍得、喀麥隆、貝寧和尼日爾五國則開始著手組建一支8700人的多國部隊，隨后這支隊伍又進一步擴大到1萬人，聯(lián)軍指揮部設(shè)在乍得首都恩賈梅納。

外部力量也在推動與幫助西非國家“抱團反恐”。首先是美國的立場與態(tài)度，盡管美國不愿再直接介入地區(qū)性反恐斗爭，但仍對西非地區(qū)的反恐合作給予了一定支持。它不僅在2013年將“博科圣地”列入國際恐怖組織名單，重金懸賞捉拿該組織的主要頭目，近日又通過“世界安全緊急基金計劃”向有關(guān)國家提供資金支持。其次是其他大國的作用，比如法國總統(tǒng)奧朗德曾多次推動非洲國家領(lǐng)導人在反恐領(lǐng)域的協(xié)商，加拿大、英國和中國等也提供了一些支持。最后是多個國際組織的推動，其中最為重要的當屬非盟和聯(lián)合國，前者為西非組建聯(lián)合武裝力量提供了授權(quán)，后者則提供了主要的資金和政治支持。西非經(jīng)濟共同體、乍得湖流域委員會等其他國際組織也在其中發(fā)揮了重要作用。這也從另一個側(cè)面表明，在全球反恐戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)型過程中，美國在全球反恐過程中的主導性作用已經(jīng)有所下降，其他大國和國際組織的作用正在上升。

能走多遠

對于西非國家共同打擊“博科圣地”的舉措，國際社會反應(yīng)不一，雖然以歡迎、支持者居多，但也不乏觀望、質(zhì)疑，乃至批評的聲音。

人們對于這一合作機制的評價無疑將在很大程度上取決于其打擊“博科圣地”的效果。就短期而言，新組建的多國聯(lián)合反恐部隊有望通過協(xié)調(diào)邊境管控、聯(lián)合行動、情報共享等舉措防止局勢進一步惡化，并壓縮“博科圣地”在四國邊境地區(qū)的活動空間;另一方面，國際合作也將迫使最主要的當事國——尼日利亞政府采取更為積極有效的反恐姿態(tài)。事實上，尼日利亞當局最近也一改此前在國際反恐合作中相對消極的立場，允許周邊鄰國進入其邊境地區(qū)打擊“博科圣地”。此外，尼日爾、乍得、喀麥隆都在近期的反恐軍事行動中有一定斬獲。如果這種“以暴制暴”式的軍事反恐行動能夠摧毀“博科圣地”的主要活動基地和領(lǐng)導架構(gòu)，就有可能使其在一定時期內(nèi)喪失發(fā)動大規(guī)?？植酪u擊的能力。

但是，通過聯(lián)合軍事行動徹底根除“博科圣地”不太現(xiàn)實。首先，面對“打了就跑”的恐怖分子和當?shù)氐膹?fù)雜地形，即便是裝備和訓練良好的正規(guī)武裝也未必擁有很大優(yōu)勢。其次，參與反恐斗爭勢必會招致恐怖組織的報復(fù)和反擊，這是國際反恐斗爭與反恐合作必須要支付的一項重要成本。5月15日，乍得首都恩賈梅納就發(fā)生了疑似“博科圣地”報復(fù)襲擊的自殺性連環(huán)爆炸，共造成23人死亡，上百人受傷。這無疑是對各國領(lǐng)導人和民眾參與區(qū)域反恐合作決心的嚴峻考驗。最后，也是最為重要的一點，反恐斗爭通常都是一項綜合性社會治理工程，僅靠軍事手段不可能實現(xiàn)這一點。從長遠來看，徹底擊敗“博科圣地”首先要清除其滋生和賴以生存的社會土壤，在尼日利亞北部地區(qū)貧困率普遍居高不下的情況下，這顯然不是一朝一夕可以實現(xiàn)的事情。如果進一步考慮到尼日利亞國內(nèi)的宗教分歧、政治腐敗、社會治理能力低下、南北發(fā)展差距等因素，尼日利亞和乍得湖地區(qū)的反恐形勢遠不能令人樂觀。此外，在聯(lián)合反恐過程中，西非國家難免也會面臨主導權(quán)之爭。但不管怎樣，作為新近出現(xiàn)的一種國際反恐合作路徑，西非國家“抱團反恐”代表了國際社會在反恐合作領(lǐng)域的新探索。

（作者為上海社會科學院副研究員，上海反恐研究中心理事）