印度政府緣何對非政府組織出手

趙干城

今年5月，印度綠色和平組織的人員在進入新德里的時候遭到印度內(nèi)政部監(jiān)控人員的盤查扣押，因為印度政府懷疑該非政府組織來到新德里的目的是發(fā)動示威，抗議印度政府在電廠建設(shè)、核能使用、煤炭等領(lǐng)域的發(fā)展計劃。政府懷疑這些打著環(huán)保旗號的活動背后可能有某些國際非政府組織的勢力在操縱，旨在阻礙印度的經(jīng)濟發(fā)展。內(nèi)政部同時還對包括美國福特基金會在內(nèi)的一些重要的外國非政府組織在印度的活動提出監(jiān)控要求，命令這些機構(gòu)在印度的辦事處必須提交在印度活動的資金的流向，理由是要確保這些外國非政府組織在印度的活動有利于印度的社會與民生發(fā)展，而不是起阻礙甚至破壞作用。印度政府的這些舉措引起了國際媒體的關(guān)注，不少西方非政府組織認為印度政府的做法是一種倒退，不符合當(dāng)今世界的潮流。據(jù)《印度斯坦時報》5月7日報道，美國駐印度大使也對印度政府近期大規(guī)模取締非政府組織的行為發(fā)出罕見的公開批評。盡管如此，印度政府仍不為所動，堅持自己的主張。

在對待非政府組織上面臨兩難

非政府組織的興起是冷戰(zhàn)后國際政治中最令人矚目的現(xiàn)象之一，在各國政府的事務(wù)議程中，如何處理好非政府組織的有關(guān)問題一向是重要的挑戰(zhàn)之一，處理不當(dāng)則有可能成為大麻煩。印度因其分散和自治的傳統(tǒng)成為世界上非政府組織發(fā)展最快的國家之一。據(jù)印度方面的粗略估計，目前在印度國內(nèi)活動的非政府組織已超過200萬個，并且仍然在快速增加。雖然印度以“世界最大的民主國家”自居，對非政府組織原則上持歡迎和支持的態(tài)度，但在政策實踐中，印度政府也面臨巨大的挑戰(zhàn)。

平心而論，作為印度內(nèi)閣中最有權(quán)勢的部門，內(nèi)政部這次對其認為可能具有潛在破壞意義的非政府組織采取的行動還是相當(dāng)溫和的。印度自其獨立以來，各種反政府的活動就沒有停息過，因此內(nèi)政部負有維護國家穩(wěn)定的重要使命。在對待非政府組織的問題上，內(nèi)政部常常也面臨困難局面：一方面政府要維護自身民主和自由的形象，而監(jiān)控非政府組織很難與這一目標相符;另一方面，如果一些非政府組織以與政府作對為宗旨，處處為難政府，則政府就很難容忍它們。這其實也是世界上很多國家政府面臨的困境，包括美國政府。在治理國家的問題上，非政府組織與政府常常并不具有共同的看法，還有一些西方的非政府組織在他國大肆活動，其程度甚至超過在其國內(nèi)的活動。印度政府在維護政府權(quán)威上的態(tài)度是比較堅決的，莫迪上臺后，立場似乎更有所強化。

不愿經(jīng)濟發(fā)展大計被干擾

莫迪政府下令對非政府組織加強管束是與印度當(dāng)前的發(fā)展目標密切相關(guān)的。本屆政府去年在大選中高票當(dāng)選，在議會中取得壓倒性多數(shù)，主要是因為莫迪領(lǐng)導(dǎo)的人民黨給選民帶來了經(jīng)濟上強勢發(fā)展的希望。由于前政府執(zhí)政后期政績十分糟糕，經(jīng)濟發(fā)展停滯，通脹高企，貪腐橫行，民眾自然不滿。莫迪憑借其在地方執(zhí)政取得的優(yōu)異成績，向選民描述了經(jīng)濟高速發(fā)展的美妙前景，因此本屆政府最直接的使命首先就是要實現(xiàn)經(jīng)濟增長的承諾。況且執(zhí)政的印度人民黨“吃著碗里看著鍋里”，已經(jīng)將目標鎖定下一次大選，認為以莫迪的聲望連任兩屆是題中應(yīng)有之義，這就更加提升了兌現(xiàn)承諾的緊迫性。因此莫迪就任后大搞大國外交初看似乎意外，但其實總的來看也是圍繞經(jīng)濟發(fā)展這個主要命題來安排的。他每到訪一個大國，都充分肯定印度的投資環(huán)境，希冀吸引更多的外國直接投資。同時，政府也推動修改土地征用的相關(guān)法規(guī)等。

印度以發(fā)展為首要任務(wù)既有政治上的需要，也是因為各方面條件在印度看來已經(jīng)成熟。例如本屆政府上任伊始，就提出“印度制造”的口號，這是基于印度以及諸多國際經(jīng)濟機構(gòu)的一個研判，即認為中國的發(fā)展已經(jīng)進入“新常態(tài)”，將面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整，增長率將下滑。這給印度向制造業(yè)進軍創(chuàng)造了條件，以替補中國的地位，由此印度學(xué)者認為世界經(jīng)濟下一輪增長的領(lǐng)頭羊?qū)⑹怯《?。無論這種預(yù)測是否靠譜，印度確實是朝著這方面在努力。作為世界主要的發(fā)展中國家，印度的發(fā)展如果進入快速軌道，必定會引起世界輿論的極大關(guān)注，也會引來非政府組織的注目。這種注目就其性質(zhì)而言未必就一定是反政府的，但非政府組織在發(fā)展問題上通常更注重公平正義與環(huán)境保護，而不是效率和更高的經(jīng)濟發(fā)展目標，這就很難與政府的思路走到一起。例如印度是嚴重缺電的國家，缺電已成為其發(fā)展的重大瓶頸，但大量建造電站——無論是用什么方式發(fā)電，通常都會引起如印度綠色和平組織這類非政府組織的關(guān)注乃至抗議。對印度政府來說，先將電站建起來才是硬道理，否則那些發(fā)展的承諾也多半將成為空話。這類沖突隨著印度政府加快發(fā)展的步伐將不斷加劇，對印度政府在管控非政府組織的同時又維護好民主自由的形象無疑是巨大挑戰(zhàn)。

2009年12月17日，印度新德里，警察強行驅(qū)散在美國駐印大使館前示威的綠色和平組織成員。他們裝成尸體躺在地上，T恤和橫幅上都寫著“現(xiàn)在行動”的口號，呼吁即將前往丹麥哥本哈根出席聯(lián)合國氣候變化大會的美國總統(tǒng)奧巴馬和國際社會對全球變暖采取行動。

總體歡迎，但要加強必要監(jiān)控

1993年美國克林頓政府在西雅圖主辦亞太經(jīng)合組織（APEC）首次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，遭到了來自全球的非政府組織在西雅圖街頭的大規(guī)?？棺h，成為非政府組織在世界范圍崛起的標志性事件。這也說明非政府組織的活動是與經(jīng)濟政治文化的全球化運動聯(lián)系在一起的。印度亦不例外，后冷戰(zhàn)時代非政府組織的迅速發(fā)展，成為影響印度社會發(fā)展的重要現(xiàn)象。同時，印度也成為國際非政府組織關(guān)注的重要國家，世界上重要的非政府組織，如較大規(guī)模的基金會等，無不將印度視為活動的對象。印度政府一向以民主和自由為標榜，因此在政府層面上對非政府組織活動總體上給予正面評價。但非政府組織的理念基礎(chǔ)事實上是新自由主義，而印度在發(fā)展問題上對新自由主義持嚴重懷疑態(tài)度;且印度珍惜其獨立的傳統(tǒng)，對國際機構(gòu)或以國際機構(gòu)的名義在印度活動的組織大規(guī)模參與在政府看來屬于其內(nèi)部事務(wù)的活動自然要睜大眼睛。目前看來，印度政府將繼續(xù)采取類似的政策，即總體上允許和歡迎國際非政府組織在印度開展活動，但要加強必要的監(jiān)控，防止出現(xiàn)嚴重損害政府既定目標的事態(tài)。

對印度政府的措施，非政府組織當(dāng)然不會給予積極的評價，但這不重要;重要的是非政府組織必須明確它們在印度活動的目標究竟是什么。大多數(shù)非政府組織標榜它們是非盈利性的，主要目的是維護社會公正、促進公民自治、加快公民社會建設(shè)、保護環(huán)境等，但很多組織在言及其活動資金究竟來自何處時往往含糊其辭，并沒有足夠的透明度，特別是那些接受外國機構(gòu)資助的組織，更不愿意向印度政府講明其資金來源。這促使印度政府加快制定相關(guān)的管理措施，此次內(nèi)政部要求西方主要的非政府組織在印度的機構(gòu)必須向印度政府報告其資金的具體來源和流向就是一項比較有力的舉措。其實從監(jiān)管的角度看，非政府組織是否從事盈利性活動反而不如其資金來源的透明程度來得重要，后者可使管理部門更清楚地了解相關(guān)組織的活動范圍和模式，以及從中考察其目的等。因此，印度政府的這項措施遭到了非政府組織的批評和非議，但反過來也說明這一措施影響甚大。

基于印度悠久的自治傳統(tǒng)，非政府組織在社會基層的管理和參與中將繼續(xù)發(fā)揮較大的作用。印度本土的非政府組織估計不會因監(jiān)督政府貪腐等活動受到太大的抑制，但那些和國際非政府組織關(guān)系密切的機構(gòu)，特別是主要依靠國外資金來源且在活動議程上主要是按照國際非政府組織的目標與安排來開展活動的機構(gòu)很可能將會因此面臨新的管制措施。鑒于印度比較崇尚“小政府大社會”的理念，因此國家對社會的控制就算是在莫迪政府治下有所收緊，應(yīng)該也不會太過分。而這些收緊的措施也不大可能從根本上改變印度非政府組織發(fā)展迅速的局面。

（作者為上海國際問題研究院亞太中心主任、研究員）