印孟邊界協(xié)議的看點(diǎn)在哪兒

藍(lán)建學(xué)+寧勝男

2015年6月6日至7日，印度總理莫迪對孟加拉國進(jìn)行國事訪問，兩國簽署多達(dá)22項(xiàng)的協(xié)議文件，內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、教育、國民健康、過境運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。其中，印孟交換邊境飛地的《陸地邊界協(xié)議》最引人注目。莫迪稱之為“如同拆除南亞的柏林墻”，將成為印孟關(guān)系“歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。孟外交部長阿布·阿里形容此項(xiàng)協(xié)議是“兩個(gè)鄰國之間關(guān)系的歷史性里程碑”，“將為兩國關(guān)系打開新的篇章”。

基本劃定了印孟陸地邊界

自孟加拉國獨(dú)立以來，印孟兩國在邊界飛地、非法移民、跨境水資源、印度“霸道作風(fēng)”等方面齟齬不斷。莫迪上臺以來，志在打造“鄰國優(yōu)先”外交，試圖重塑印在南亞地區(qū)的地位和影響，積極拉攏包括孟在內(nèi)的鄰國。

莫迪與孟加拉國總理哈西娜交換《陸地邊界協(xié)議》批準(zhǔn)書后，困擾兩國關(guān)系多年的陸地邊界爭端最終得以解決。據(jù)悉，此次印孟決定交換共計(jì)162塊小型飛地（位于印孟各自國境線內(nèi)但主權(quán)屬于對方的小塊領(lǐng)土，系1947年印巴分治產(chǎn)物），印度把在孟境內(nèi)共約6.8萬平方米的111塊飛地轉(zhuǎn)給孟加拉國，孟加拉國則把在印境內(nèi)共約2.8萬平方米的51塊飛地轉(zhuǎn)給印度。在協(xié)議規(guī)定時(shí)限內(nèi)，飛地居民可自由選擇國籍與居住地。由于孟在飛地交換中多得領(lǐng)土，作為交換，孟方將與印在能源安全、海岸港口合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域簽訂合作協(xié)議，允許印度貨船使用孟的吉大港和蒙拉港。印孟還同意開通兩條戰(zhàn)略公路，以改善印主體部分與其東北部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通性。而在不久前，孟基于國家安全和地緣政治考量，曾拒絕印度的類似提議。此外，印度將向孟提供20億美元信用貸款，兩國還將就提斯塔河分水問題展開商談，以解決位于下游的孟方的關(guān)切。

印度政府的現(xiàn)實(shí)及戰(zhàn)略考量

上任一周年之際，莫迪政府著手解決困擾印孟關(guān)系多年的邊境爭端，拔掉雙邊關(guān)系中的一根刺，有以下一些考慮：

一是賦予飛地居民公民權(quán)利，緩解來自孟的非法移民問題。長期以來，關(guān)于飛地歸屬權(quán)爭議不斷，超過五萬名的飛地居民不具備居住國的選舉權(quán)，無法享受到正常的政府支持和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，生活境遇不佳。印中央政府備受西孟邦等地方政府的壓力和指責(zé)。不僅如此，飛地的存在使兩國邊界地區(qū)及飛地內(nèi)的民眾得以輕易跨越國界進(jìn)入對方國家，加劇了邊界地區(qū)的非法移民問題。印方認(rèn)為，近年來，孟人口急劇膨脹，涌向印阿薩姆邦、西孟邦的孟非法移民日趨增多，對當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)就業(yè)、宗教信仰等產(chǎn)生沖擊，甚至導(dǎo)致地區(qū)政治分裂與民族沖突。在莫迪政府看來，交換飛地、簡化兩國邊境狀況、劃定兩國陸地邊界，有利于兩國政府加強(qiáng)對邊境地區(qū)的管控，改善飛地居民的生活境況，緩解非法移民給印度帶來的壓力。

2015年6月7日，印度總理莫迪（前排左二）在同孟加拉國總統(tǒng)哈米德（左一）會(huì)晤時(shí)表示，希望以達(dá)成印孟《陸地邊界協(xié)議》的精神解決雙方間的所有遺留問題。

二是以外交打內(nèi)政，提高莫迪政府政績的“能見度”。莫迪上任一年來，印經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回暖跡象，物價(jià)維持在較低水平，GDP增長率達(dá)到7.4%高位。但是，其執(zhí)政一周年“成績單”并非盡如人意。目前看來，“莫迪經(jīng)濟(jì)學(xué)”效果并不顯著，低通脹主要?dú)w因于國際市場上石油等大宗商品價(jià)格回落，GDP高增長率則部分源于印政府使用新的統(tǒng)計(jì)方法。莫迪團(tuán)隊(duì)競選時(shí)的三大口號——“印度制造”、“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“吸引外國投資”——因受制于國內(nèi)征地困難、勞工法及稅法體系復(fù)雜繁冗等因素，落實(shí)效果較有限，民眾耐心逐漸耗盡。2015年2月，莫迪所在的印度人民黨在德里邦議會(huì)選舉中大敗，只收獲70個(gè)席位中的三席，被外界視為莫迪政府蜜月期的結(jié)束。在此背景下，為維持高支持率，鞏固在選民心中的形象，莫迪以外交為突破口，以外交打內(nèi)政，同時(shí)緩解印幾乎與所有鄰國存在邊界爭端的壓力，以較易解決的印孟邊界為突破口，累積政績。因?yàn)榕c印孟邊界問題相比，中印、印巴之間領(lǐng)土爭議面積更大，迅速解決基本無望。其實(shí)，早在2011年，印時(shí)任國大黨政府就曾準(zhǔn)備與孟簽署飛地交換協(xié)議，當(dāng)時(shí)正是由于莫迪所在的印度人民黨的堅(jiān)決反對，協(xié)議未能在議會(huì)通過。顯然，印孟此次交換飛地，表明莫迪政府急于通過外交打造看得見的政績，轉(zhuǎn)移國內(nèi)民眾部分視線。

三是推動(dòng)印孟經(jīng)濟(jì)合作，擴(kuò)大對孟經(jīng)濟(jì)的滲透和影響。邊境領(lǐng)土爭端的解決，有利于印孟開啟大規(guī)模的邊境貿(mào)易，為兩國經(jīng)濟(jì)接觸和重大項(xiàng)目合作創(chuàng)造有利的政治環(huán)境。作為邊界協(xié)議的交換，印孟就海岸航運(yùn)合作達(dá)成協(xié)議，允許印貨船使用孟吉大港和蒙拉港，這將有效縮短印孟貨運(yùn)里程和時(shí)間，極大便利兩國貿(mào)易的開展。據(jù)悉，目前印孟兩國貨運(yùn)程序復(fù)雜，印度船只必須前往新加坡卸貨，后再將貨物裝上前往孟的貨船，整個(gè)過程耗時(shí)30至40天。如海岸航運(yùn)協(xié)議如期生效，印孟間的貨運(yùn)時(shí)間將縮短至一周。印度外秘蘇杰生表示，印孟簽署海岸航運(yùn)協(xié)議表明，兩國“已就使用二者共同海域及各自水運(yùn)航道達(dá)成共識”。此外，印孟兩國還開通了達(dá)卡（孟）—西?。ㄓ。吖伲ㄓ。?、加爾各答（?。_(dá)卡（孟）—阿加爾塔拉（?。﹥蓷l公交路線，這將有效改善印度主體與其東北部以及印孟兩國之間的交通狀況，將印主體與其東北部的交通距離縮短了一千多公里，大大促進(jìn)地區(qū)范圍內(nèi)商品、人員的自由流動(dòng)。

借著印孟邊界協(xié)議及擬定的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)議，印將加快與孟經(jīng)濟(jì)合作步伐，搶占孟基礎(chǔ)設(shè)施市場。以電力市場為例，莫迪訪孟期間，印兩大能源巨頭阿達(dá)尼電力和信實(shí)電力就與孟電力發(fā)展局簽署了建設(shè)發(fā)電站的合作備忘錄，擬向孟投資55億美元建設(shè)燃煤和天然氣發(fā)電站，幫助緩解孟電力危機(jī)。印政府?dāng)M向孟提供的20億美元信貸將用于支持孟基建、能源、衛(wèi)生和教育等項(xiàng)目。

四是加強(qiáng)印對孟戰(zhàn)略影響，編織更緊密的南亞國家關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。莫迪政府就任以來，將“鄰國優(yōu)先”作為其對外政策基石，首訪選擇不丹和尼泊爾，擴(kuò)大對阿富汗援助規(guī)模，積極向斯里蘭卡、馬爾代夫提供訓(xùn)練與裝備，強(qiáng)化與斯里蘭卡新政府關(guān)系等，都顯示出印度對其鄰國的重視以及力圖重塑并加固在南亞主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略意圖。此次與孟加拉國互換飛地，解決困擾兩國關(guān)系多年的邊界領(lǐng)土爭端，同時(shí)簽訂一系列合作協(xié)議，正是莫迪政府“鄰國優(yōu)先”外交思路的又一體現(xiàn)。值得關(guān)注的是，作為印孟邊界協(xié)議的交換，雙方將加強(qiáng)海岸港口、交通合作，這不僅能有效推動(dòng)雙邊經(jīng)濟(jì)往來，還能順勢連接尼泊爾和不丹。印媒體透露，印已同意為尼、不兩國借道印境從而與孟實(shí)現(xiàn)貿(mào)易運(yùn)輸聯(lián)通以及“孟加拉國—不丹—印度—尼泊爾”四國經(jīng)濟(jì)合作鋪路。印度以雙邊合作促進(jìn)次區(qū)域的互聯(lián)互通，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，體現(xiàn)出其主導(dǎo)南亞經(jīng)濟(jì)一體化、編織地區(qū)友好關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

有鑒于此，印主流媒體評論認(rèn)為，盡管從領(lǐng)土面積和短期資源分配角度看，此次與孟達(dá)成的一系列協(xié)定使印度成為“凈損失者”，但“從一個(gè)更寬廣的視角來看，印度卻是一個(gè)凈得者，因?yàn)樗厮芰擞《仍诿霞永瓏男蜗蟆?。印度《?jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》認(rèn)為，“莫迪成功地改變了南亞地區(qū)對印度的認(rèn)同，將印度打造成一個(gè)寬宏大量、可以為了促進(jìn)南亞的和諧而做出戰(zhàn)略性讓步的大國”。

其中蘊(yùn)含的中國因素

總體上看，印孟簽署邊界協(xié)議及相關(guān)的合作協(xié)議是雙方各取所需，孟從中獲得更多的實(shí)際和領(lǐng)土利益，印則得到對孟的滲透力及重塑地區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略杠桿。

但毋庸諱言，對中國在南亞影響力的防范心理，也是印決定與孟解決邊界爭端的背景因素之一。印輿論普遍認(rèn)為，近年來中國與南亞國家經(jīng)貿(mào)往來、政治對話不斷加強(qiáng)，在印鄰國的存在感與影響力不斷加大，印有必要加固自家后院，“牽制中國的‘珍珠鏈戰(zhàn)略”?！坝∧苓M(jìn)入和使用中國建造的孟吉大港，表明印在中印爭奪南亞的游戲中再下一城?！?/p>

不過，印度在解決與孟邊界爭端中體現(xiàn)出的靈活性和開放性，也給中印、印巴解決邊界爭端帶來一些希望。印外交部高官稱，6月6日的印孟協(xié)議發(fā)出了重要信號，表明困擾印度與其他地區(qū)大國關(guān)系的邊界爭端有可能得到解決。目前，莫迪政府處于相當(dāng)強(qiáng)勢地位，其本人也比較務(wù)實(shí)，希望在印鄰關(guān)系中有所作為。莫迪政府能否根本改變印方在邊界問題上的僵硬立場，以同樣的“大度”和“靈活”對待其他鄰國，在解決中印、印巴邊界爭議中做出富有想象力、富有實(shí)際意義的調(diào)整，值得繼續(xù)觀察和期待。

（作者藍(lán)建學(xué)為中國國際問題研究院副研究員，作者寧勝男為中國國際問題研究院助理研究員）