日本高速公路投融資體制改革分析與啟示

李妹柔 田楠楠

摘 要 面對(duì)中共十八屆三中全會(huì)對(duì)投融資體制改革的要求以及我國高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資形勢(shì)的變化，為適應(yīng)高速公路建設(shè)發(fā)展的需要，亟須對(duì)我國高速公路建設(shè)投融資體制進(jìn)行改革。本文歸納分析了日本的高速公路投融資改革的背景、歷程以及內(nèi)容等，對(duì)我國高速公路建設(shè)投融資體制的改革提出了建議，為我國高速公路投融資改革方案的制定提供了借鑒啟示。

關(guān)鍵詞 高速公路；投融資改革；私營化改革

一、我國高速公路投融資體制改革的必要性

1、高速公路建設(shè)投融資難度顯著增大

在宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩、投融資形勢(shì)日趨緊迫的條件下，高速公路建設(shè)資金籌集更加困難，建設(shè)任務(wù)艱巨與資金供給緊張之間的矛盾更加突出。與此同時(shí)，高速公路建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)卻大幅上升，更多地向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)推進(jìn)，而交通量增長(zhǎng)緩慢，償還貸款難度顯著增加。由于建設(shè)成本和難度不斷加大，且預(yù)期交通量較小，經(jīng)濟(jì)效益較差，社會(huì)投資建設(shè)高速公路的積極性下降，高速公路建設(shè)吸引社會(huì)資本的難度明顯增加。

2、高速公路建設(shè)投融資模式日趨市場(chǎng)化與多元化

受到高速公路投融資壓力增大的影響，各地探索創(chuàng)新投融資方式。投融資方式多元化日益發(fā)展，伴隨而來建設(shè)組織方式和項(xiàng)目管理模式的多樣化，BOT、BT、代建、設(shè)計(jì)施工總承包等新型建設(shè)管理模式不斷出現(xiàn)。高速公路建設(shè)相關(guān)主體不斷增多，各主體的職責(zé)定位及相互之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，對(duì)完善高速公路建設(shè)管理體制機(jī)制提出了更高要求。

二、日本高速公路建設(shè)投融資改革情況

1、改革背景

日本是當(dāng)今世界擁有最先進(jìn)綜合交通系統(tǒng)的國家之一。它的第一條高速公路于1963年通車，比中國提早了20余年。二戰(zhàn)以后，日本集中力量發(fā)展煤、電、鋼鐵等基礎(chǔ)工業(yè)，但當(dāng)時(shí)的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱，成為制約工業(yè)化發(fā)展的瓶頸。1956 年，日本制定了《道路公團(tuán)法》，由政府依法投資成立了日本道路公團(tuán)。日本道路公團(tuán)以融資、建設(shè)和管理收費(fèi)高速公路為其主要業(yè)務(wù)，它是具有中央集權(quán)性質(zhì)的半民半官的特殊法人，屬于國家特許經(jīng)營公司，這種“政府控制下的市場(chǎng)運(yùn)作”成為該時(shí)期日本高速高速公路建設(shè)的重要特征。

日本道路公團(tuán)能夠有效地籌集資本，且資本回收期短，形成良性循環(huán)，顯著促進(jìn)了日本高速公路的發(fā)展。然而，進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，由于日本道路公團(tuán)的官僚色彩過于強(qiáng)烈， 導(dǎo)致其出現(xiàn)了一系列問題，包括：（1）建設(shè)資金充裕導(dǎo)致高速公路的過度建設(shè)；（2）道路公團(tuán)外部關(guān)聯(lián)企業(yè)與子公司的業(yè)務(wù)壟斷；（3）公團(tuán)內(nèi)部財(cái)務(wù)不透明，虧損嚴(yán)重，貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

2、改革內(nèi)容

為了解決道路公團(tuán)這種特殊事業(yè)法人在投融資過程中的效率低下與貪污腐敗等問題，日本于2005年進(jìn)行了道路公團(tuán)民營化的改革（林家彬，2008），改革的內(nèi)容包括：（1）高速公路產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。設(shè)立 “日本高速高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”（簡(jiǎn)稱“機(jī)構(gòu)”）代表日本政府負(fù)責(zé)持有高速公路資產(chǎn)，并償還債務(wù)。設(shè)立6家特許經(jīng)營公司，新建收費(fèi)高速公路需經(jīng)“機(jī)構(gòu)”同意，由特許公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目初始融資，融資過程中需要有機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保；然后由特許公司公開招標(biāo)建設(shè)，并負(fù)責(zé)施工質(zhì)量的監(jiān)管。（2）特許經(jīng)營公司的特殊盈利方式。項(xiàng)目竣工后，特許公司將高速公路資產(chǎn)移交給“機(jī)構(gòu)”，向機(jī)構(gòu)“租用”高速公路資產(chǎn)，正式進(jìn)入運(yùn)營管理期。此期間特許公司負(fù)責(zé)收取通行費(fèi)，收費(fèi)年限由原來的30年延長(zhǎng)為45年，并且負(fù)責(zé)高速公路的日常運(yùn)營、維修、保養(yǎng)等工作。由于高速公路資產(chǎn)是向“機(jī)構(gòu)”租用的，特許公司需向機(jī)構(gòu)繳納租金，租金的來源即為通行費(fèi)減去日常運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，因此日本的特許經(jīng)營公司不能通過收取通行費(fèi)直接獲利，它們的盈利主要來自于兩個(gè)渠道：一是，盡量減少高速公路日常運(yùn)營養(yǎng)護(hù)成本，通常通過公司的技術(shù)創(chuàng)新和提高效率來實(shí)現(xiàn)。二是，可通過服務(wù)區(qū)經(jīng)營、沿線廣告、信息服務(wù)等方面獲得利潤(rùn)。

三、分析與建議

日本是發(fā)達(dá)國家的典型代表，在高速公路投融資體制改革和道路建設(shè)方面也走在世界各國前列。由于我國國情不同，不能照搬其改革措施與經(jīng)驗(yàn)。但是，總體來說，日本在投融資改革上的做法還是有一些做法值得我們學(xué)習(xí)與借鑒，并結(jié)合我國國情加以利用的，具體可以歸納為如下幾點(diǎn)：

1、政府提供擔(dān)保，降低私人投資者風(fēng)險(xiǎn)

由于高速公路建設(shè)資金龐大，私人投資者參與高速公路建設(shè)將面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)。為了確保私人投資者的利益，政府可為私人投資者的銀行貸款提供部分風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，幫助投資者解決后顧之憂，這樣將大大增加吸收民營資本的可能性。

2、延長(zhǎng)收費(fèi)期限，提高投資者收益

我國的經(jīng)營性高速公路收費(fèi)年限為25年，政府還貸高速公路的收費(fèi)年限為20年，而日本道路公團(tuán)改革后，高速公路的收費(fèi)年限由原來的30年延長(zhǎng)為45年，近乎我國的一倍。近年來，我國高速公路收費(fèi)環(huán)境緊張，社會(huì)公眾認(rèn)為高速公路收費(fèi)費(fèi)用過高，為了平衡公眾與投資者的利益，可以借鑒國外高速公路的經(jīng)驗(yàn)，考慮延長(zhǎng)收費(fèi)期限，并適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或采用動(dòng)態(tài)定價(jià)的收費(fèi)方式，保證投資者的利益不受損傷。

3、增加其他盈利渠道，激發(fā)投資者興趣

通過收取通行費(fèi)來獲利是包括我國在內(nèi)的絕大部分國家高速公路盈利的主要模式。如前所述，通行費(fèi)用的制定以及收費(fèi)年限的規(guī)定都受到一些客觀因素的約束，往往成為制約私人投資者參與的主要障礙。日本經(jīng)過道路公團(tuán)民營化改革后，特許公司通過服務(wù)區(qū)經(jīng)營、沿線廣告、信息服務(wù)等高速公路周邊服務(wù)盈利。對(duì)于我國而言，也可考慮借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)寬投資者的高速公路運(yùn)營方式以及盈利渠道。

4、高速公路產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離

我國高速公路產(chǎn)權(quán)歸國家所有，非經(jīng)營性高速公路以及大部分經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營權(quán)也由政府相關(guān)部門或事業(yè)單位所有。某些政府單位或事業(yè)單位法人既是運(yùn)動(dòng)員，也是裁判員，職責(zé)不清，權(quán)限不清。因而借鑒日本道路公團(tuán)民營化改革的經(jīng)驗(yàn)，將高速公路產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，或者將產(chǎn)權(quán)與建設(shè)權(quán)、建設(shè)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，能夠大大提高項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化和市場(chǎng)化程度，也是未來發(fā)展的趨勢(shì)和方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]林家彬.日本的特殊法人改革——日本道路公團(tuán)的案例解析.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較， 2008：3

[2]劉慧敏，盛昭瀚，曹啟龍.發(fā)達(dá)國家高速公路投融資體制改革分析與借鑒.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014：12