臺灣整治土壤污染的啟示

姜亦華

我國大陸農(nóng)田土壤遭受污染，總體形勢嚴(yán)峻。國家每年要拿出幾百億元啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)。我國臺灣地區(qū)在20多年土壤調(diào)查的基礎(chǔ)上制定了一系列整治污染土壤的法律法規(guī)，十多年依法治理取得許多經(jīng)驗(yàn)，在亞洲處領(lǐng)先地位，值得大陸借鑒。

一、臺灣治理土壤污染的歷程與經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)80年代初，臺灣桃園縣等地爆發(fā)過嚴(yán)重的鎘米事件?；S排放含鎘廢水造成農(nóng)田污染，致使種出鎘米，民眾圍堵工廠要求停產(chǎn)、索賠。農(nóng)民（生產(chǎn)受害者）、市民（消費(fèi)受害者）與工廠各執(zhí)其詞，鬧得不可開交。政府因缺乏翔實(shí)的數(shù)據(jù)和法律的依據(jù)，很難加以裁斷，只好靠財政出錢簡單補(bǔ)償了事。

鑒于鎘米在日本曾引起過“痛痛病”，致死致殘許多人，臺灣當(dāng)局為防止污染蔓延，事態(tài)擴(kuò)大，決定啟動土壤的全面調(diào)查。此前，20世紀(jì)70年代也曾做過大樣區(qū)（1600公頃）和中樣區(qū)（100公頃）的抽樣概查，但樣本、數(shù)據(jù)顯得粗疏，20世紀(jì)80年代在以前調(diào)查的基礎(chǔ)上開展小樣區(qū)（1公頃）的詳查。20世紀(jì)90年代按照細(xì)密詳查的數(shù)據(jù)，列出若干重點(diǎn)污染場址，嚴(yán)加管控。這些土壤調(diào)查和污染場地的列管，為土壤污染整治立法奠定了基礎(chǔ)。

上個世紀(jì)的臺灣也沒有專門的防治土壤污染的法規(guī)，相關(guān)的內(nèi)容分散在其他環(huán)境保護(hù)法規(guī)之中。土壤污染的調(diào)查過程實(shí)際上就是醞釀立法的過程。2000年2月2日發(fā)布的“土壤與地下水污染整治法”，是臺灣地區(qū)整治土壤污染的母法，共有八章五十一條。為了使其具有可操作性，2001年發(fā)布了“土壤及地下水污染整治法實(shí)施細(xì)則”、“土壤污染監(jiān)督基準(zhǔn)”、“土壤污染管制基準(zhǔn)”。此后又于2001年發(fā)布、2002年修正了“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法”，2002年發(fā)布、2003年修正了“土壤及地下水污染管制區(qū)管制辦法”、“整治場址污染范圍調(diào)查影響環(huán)境評估及處理等級評定辦法”，后來又發(fā)布了“土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法”等。同時還作出十多種行政規(guī)定，如“土壤及地下水污染整治法公布施行后過渡時期執(zhí)行要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治個案監(jiān)督作業(yè)要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)之化學(xué)物品沒收重量與收費(fèi)費(fèi)率”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法之免收比例審查原則”、“污染整治費(fèi)未依規(guī)定繳納者利息計算原則”、“污染整治費(fèi)出口退貨審核原則”、“污染整治法核準(zhǔn)分期繳納罰鍰及基金代為支付費(fèi)用實(shí)施要點(diǎn)”、“設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前應(yīng)提供土壤檢測資料之事業(yè)”等。這些法規(guī)使臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法內(nèi)容十分具體，配套機(jī)制完善，可操作性很強(qiáng)。

土壤污染具有隱蔽性，其危害發(fā)生的深度及廣度無法立即得知，一旦暴發(fā)往往導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，故有“化學(xué)原子彈”之喻。發(fā)生事故時亟需盡速處理，以避免危害擴(kuò)大。對此，臺灣加強(qiáng)信息通報系統(tǒng)，建立了信息公開與公眾參與制度。所在地主管機(jī)關(guān)定期檢測轄區(qū)土壤的品質(zhì)狀況，其污染物達(dá)到管制標(biāo)準(zhǔn)者，立即追查污染責(zé)任人，并呈報上級主管機(jī)關(guān)。民眾一經(jīng)發(fā)現(xiàn)土壤或地下水有污染之虞，必須向所在地主管機(jī)關(guān)檢舉，各級主管機(jī)關(guān)當(dāng)即主動查證。土地轉(zhuǎn)移時，讓與人應(yīng)提供土壤檢測資料，停業(yè)、歇業(yè)及開業(yè)前皆須提供土壤檢測資料，銀行、保險公司以此為據(jù)確定資金支付量。土壤污染事件發(fā)生后，相關(guān)的土地問題因涉及民眾權(quán)益，需要取得民眾協(xié)助后方能妥善處理，先用公告方式公開污染信息，并擴(kuò)大民眾在污染整治中的參與機(jī)會，以提高政府與民眾在處理問題上的共識。無論是防治措施、調(diào)查評估措施、管制措施、整治復(fù)育措施，還是資金籌措等，都規(guī)定要有公眾代表聽政、參與。

所在地主管機(jī)關(guān)為減輕土地污染危害或避免污染擴(kuò)大，依實(shí)際狀況采取下列應(yīng)變措施：責(zé)令污染行為人停止作為、停業(yè)、部分或全部停工；豎立告示標(biāo)志或設(shè)置圍籬；通知農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)，對因土壤污染致使有受污染之虞的農(nóng)漁產(chǎn)品進(jìn)行檢測，必要時會同農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等機(jī)關(guān)進(jìn)行管制或銷毀，并對銷毀的農(nóng)漁產(chǎn)品予以相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；限制農(nóng)地耕種特定農(nóng)作物；疏散居民或管制人員活動；移除或清理污染物。整治場址的污染行為人應(yīng)依調(diào)查評估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計劃，經(jīng)所在地主管機(jī)關(guān)審查核定后據(jù)以實(shí)施；所在地主管機(jī)關(guān)將核定的土壤整治計劃報請上級主管機(jī)關(guān)備查，并將計劃及審查結(jié)論摘要公告于民。

依法籌措資金，讓污染者付費(fèi)，方能阻止繼續(xù)污染，并保證已經(jīng)形成的污染有財力整治。臺灣建有土壤及地下水污染整治基金，環(huán)保署制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織規(guī)程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運(yùn)用辦法”等規(guī)定。基金中一小部分是政府的投入，大部分是向企業(yè)收費(fèi)。不同的行業(yè)有不同的費(fèi)率，依化學(xué)物質(zhì)的產(chǎn)生量及輸入量計算，污染影響最大的石化行業(yè)約占基金的70%。除向污染行為人課以罰金外，管理人、使用人如有違規(guī)事項，也要負(fù)連帶受罰交費(fèi)責(zé)任。整治基金的用途主要有：所在地主管機(jī)關(guān)調(diào)查整治場址的土壤、地下水污染范圍及評估對環(huán)境的影響所需費(fèi)用；主管機(jī)關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大，采取應(yīng)急措施的費(fèi)用；基金涉訟之必要費(fèi)用等。污染行為人或污染關(guān)系人應(yīng)該依法繳納的費(fèi)用而限期未繳者，按其規(guī)定支出費(fèi)用加計2倍，并移送法院強(qiáng)制執(zhí)行。法律規(guī)定主管機(jī)關(guān)在救急的情形下可以先行支出或由“整治基金”先行墊付相關(guān)費(fèi)用，但是污染行為人必須清償，并負(fù)終局責(zé)任。

臺灣有比較完善的土地登記制度，土地登記簿上記錄了土地的位置、使用狀況、流轉(zhuǎn)情況以及受污染的具體情況。凡是污染場址的土地皆列冊送各地方事務(wù)所閱覽備查。這使土地各個時期的情況得到清晰的展現(xiàn)，一旦發(fā)生污染突發(fā)事件，有助于有關(guān)各方查找資料，追尋責(zé)任人，采取緊急措施。有的工廠已經(jīng)搬遷幾年，在無主的廠址查出污染物，由政府負(fù)責(zé)用基金加以處理，同時尋找污染行為人，認(rèn)定后追加其責(zé)任。

在整治中出現(xiàn)一種情況：有公司曾奉“經(jīng)濟(jì)部”之命與他公司合并，被合并而消失的公司曾經(jīng)產(chǎn)生污染物，當(dāng)時沒有暴露，公司合并后發(fā)生事故，該怎么賠償？經(jīng)過多次爭辯，2013年底由臺灣“大法官”最終裁定：原公司為污染行為人，應(yīng)負(fù)整治責(zé)任，合并后存續(xù)的公司由于吸收他公司的法人資格，也應(yīng)該承受這些責(zé)任，交納整治費(fèi)用，還要提供土地作為污染物置放區(qū)?！按蠓ü佟北硎荆赫瘟x務(wù)是以繼續(xù)存在的污染狀況為規(guī)范客體，不因污染事故發(fā)生在之前或之后有所不同。舊時污染行為人對仍然繼續(xù)存在的污染狀況負(fù)整治、支付費(fèi)用等義務(wù)。也就是說，誰造成土壤污染，誰就要負(fù)最終無限責(zé)任，所有損失都要賠，除治理污染本身外，污染造成的連帶損失，如居民的健康損害、有毒農(nóng)作物的鏟除銷毀、農(nóng)地改善期間農(nóng)民的生活費(fèi)用，造成污染的行為人全都要負(fù)責(zé)賠償。

臺灣的土壤整治在亞洲處于領(lǐng)先地位，不僅有比較完善的法律制度，而且治理土壤污染的物理方法、化學(xué)方法、生物方法皆有突破，其水土服務(wù)業(yè)已經(jīng)布局東南亞。泰國大米驗(yàn)出重金屬，不知道如何查驗(yàn)、治理，這恰好是我國臺灣的強(qiáng)項。我國臺灣的專業(yè)公司已去泰國、越南運(yùn)營，幫其建立系統(tǒng)的制度，接下來將去菲律賓、印尼。近幾年來，有許多國家紛紛前來尋求合作，澳大利亞、新西蘭、荷蘭、英國的土基會等皆來冾談。臺灣2010年開始與大陸接觸，兩岸交流土壤與地下水的整治。2013年臺灣已拿到授權(quán)，專業(yè)團(tuán)隊在大陸以試點(diǎn)方式進(jìn)行試驗(yàn)，并建立訓(xùn)練人才的基地。

二、臺灣土壤整治對大陸的啟示

臺灣對土壤污染治理的做法與經(jīng)驗(yàn)對土壤污染日趨嚴(yán)重，治理土壤污染刻不容緩的大陸而言，有極強(qiáng)的啟示價值。

1、在土壤污染調(diào)查的基礎(chǔ)上立法

臺灣的土壤污染調(diào)查經(jīng)歷了將近30年，同時醞釀立法，母法、子法的確立又經(jīng)歷了十多年。大陸的土壤污染調(diào)查是從2006年開始的，國務(wù)院要求到2015年全面摸清土壤環(huán)境狀況，2020年建成全國土壤保護(hù)體系，時間緊迫，任務(wù)浩繁。在此期間，臺灣擬斥巨資開展修復(fù)試點(diǎn)，這固然很好，但更重要的是盡快立法，使修復(fù)試點(diǎn)有法可依，使糾葛得以化解。臺灣的相關(guān)法律可謂具體入微，但仍在具體實(shí)踐中陸續(xù)修訂。大陸的土壤污染調(diào)查和立法不能指望很快完成，宜在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上立法，在后續(xù)調(diào)查中逐步完善。

2、政府管制與市場配置、社會參與相結(jié)合

臺灣的土壤整治在上個世紀(jì)是政府出資調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題與事故政府斥資處理。新世紀(jì)以來靠法律管制，用市場手段由污染責(zé)任人負(fù)修復(fù)、清償之責(zé)。同時將污染和整治狀況向社會公開，由民眾負(fù)起檢舉污染、監(jiān)督整治之責(zé)。大陸現(xiàn)在的污染調(diào)查和整治試點(diǎn)是由政府出資，往后大面積整治財政無力全包，必須走誰污染誰出資整治的市場化之路。還得讓金融、保險參與進(jìn)來，以減少財政支出。政府制定規(guī)則，讓社會、民眾廣泛參與，密切監(jiān)督，可及時發(fā)現(xiàn)問題，提高整治效率。

3、整治土壤污染與其他環(huán)保舉措?yún)f(xié)同并進(jìn)

臺灣將土壤與地下水并法整治，是從臺灣實(shí)際情況出發(fā)做出的選擇。大陸已有水污染治理法，宜單獨(dú)為土壤治理立法，但水污染治理法、土壤治理法應(yīng)有一致性的原則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有相互協(xié)調(diào)的規(guī)范和程序，謹(jǐn)防脫節(jié)、扯皮。土壤污染的來源除工業(yè)廢水、廢渣外，還與農(nóng)藥與化肥的過度使用、大氣污染等密切相關(guān)，各方面的環(huán)保舉措應(yīng)同時并舉，相輔相成。

4、海峽兩岸合作研發(fā)、推廣土壤修復(fù)技術(shù)

土壤修復(fù)技術(shù)主要有物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、生物修復(fù)三種方法，前兩種方法見效快，但成本高，且容易造成污染轉(zhuǎn)移或疊加。生物修復(fù)合乎環(huán)保要求，花費(fèi)少，但周期長，見效大多在10年以上。臺灣因地制宜具體運(yùn)用這三種修復(fù)方法，取得一定的成效，但技術(shù)并未成熟。大陸的一些科技企業(yè)正在開發(fā)、創(chuàng)新土壤修復(fù)技術(shù)，尚未得到大面積的檢驗(yàn)。值此兩岸經(jīng)濟(jì)加深合作之際，大可加強(qiáng)技術(shù)交流切磋，讓中華大地土壤修復(fù)雙勝共贏。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：彭安玉

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我國大陸農(nóng)田土壤遭受污染，總體形勢嚴(yán)峻。國家每年要拿出幾百億元啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)。我國臺灣地區(qū)在20多年土壤調(diào)查的基礎(chǔ)上制定了一系列整治污染土壤的法律法規(guī)，十多年依法治理取得許多經(jīng)驗(yàn)，在亞洲處領(lǐng)先地位，值得大陸借鑒。

一、臺灣治理土壤污染的歷程與經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)80年代初，臺灣桃園縣等地爆發(fā)過嚴(yán)重的鎘米事件。化工廠排放含鎘廢水造成農(nóng)田污染，致使種出鎘米，民眾圍堵工廠要求停產(chǎn)、索賠。農(nóng)民（生產(chǎn)受害者）、市民（消費(fèi)受害者）與工廠各執(zhí)其詞，鬧得不可開交。政府因缺乏翔實(shí)的數(shù)據(jù)和法律的依據(jù)，很難加以裁斷，只好靠財政出錢簡單補(bǔ)償了事。

鑒于鎘米在日本曾引起過“痛痛病”，致死致殘許多人，臺灣當(dāng)局為防止污染蔓延，事態(tài)擴(kuò)大，決定啟動土壤的全面調(diào)查。此前，20世紀(jì)70年代也曾做過大樣區(qū)（1600公頃）和中樣區(qū)（100公頃）的抽樣概查，但樣本、數(shù)據(jù)顯得粗疏，20世紀(jì)80年代在以前調(diào)查的基礎(chǔ)上開展小樣區(qū)（1公頃）的詳查。20世紀(jì)90年代按照細(xì)密詳查的數(shù)據(jù)，列出若干重點(diǎn)污染場址，嚴(yán)加管控。這些土壤調(diào)查和污染場地的列管，為土壤污染整治立法奠定了基礎(chǔ)。

上個世紀(jì)的臺灣也沒有專門的防治土壤污染的法規(guī)，相關(guān)的內(nèi)容分散在其他環(huán)境保護(hù)法規(guī)之中。土壤污染的調(diào)查過程實(shí)際上就是醞釀立法的過程。2000年2月2日發(fā)布的“土壤與地下水污染整治法”，是臺灣地區(qū)整治土壤污染的母法，共有八章五十一條。為了使其具有可操作性，2001年發(fā)布了“土壤及地下水污染整治法實(shí)施細(xì)則”、“土壤污染監(jiān)督基準(zhǔn)”、“土壤污染管制基準(zhǔn)”。此后又于2001年發(fā)布、2002年修正了“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法”，2002年發(fā)布、2003年修正了“土壤及地下水污染管制區(qū)管制辦法”、“整治場址污染范圍調(diào)查影響環(huán)境評估及處理等級評定辦法”，后來又發(fā)布了“土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法”等。同時還作出十多種行政規(guī)定，如“土壤及地下水污染整治法公布施行后過渡時期執(zhí)行要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治個案監(jiān)督作業(yè)要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)之化學(xué)物品沒收重量與收費(fèi)費(fèi)率”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法之免收比例審查原則”、“污染整治費(fèi)未依規(guī)定繳納者利息計算原則”、“污染整治費(fèi)出口退貨審核原則”、“污染整治法核準(zhǔn)分期繳納罰鍰及基金代為支付費(fèi)用實(shí)施要點(diǎn)”、“設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前應(yīng)提供土壤檢測資料之事業(yè)”等。這些法規(guī)使臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法內(nèi)容十分具體，配套機(jī)制完善，可操作性很強(qiáng)。

土壤污染具有隱蔽性，其危害發(fā)生的深度及廣度無法立即得知，一旦暴發(fā)往往導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，故有“化學(xué)原子彈”之喻。發(fā)生事故時亟需盡速處理，以避免危害擴(kuò)大。對此，臺灣加強(qiáng)信息通報系統(tǒng)，建立了信息公開與公眾參與制度。所在地主管機(jī)關(guān)定期檢測轄區(qū)土壤的品質(zhì)狀況，其污染物達(dá)到管制標(biāo)準(zhǔn)者，立即追查污染責(zé)任人，并呈報上級主管機(jī)關(guān)。民眾一經(jīng)發(fā)現(xiàn)土壤或地下水有污染之虞，必須向所在地主管機(jī)關(guān)檢舉，各級主管機(jī)關(guān)當(dāng)即主動查證。土地轉(zhuǎn)移時，讓與人應(yīng)提供土壤檢測資料，停業(yè)、歇業(yè)及開業(yè)前皆須提供土壤檢測資料，銀行、保險公司以此為據(jù)確定資金支付量。土壤污染事件發(fā)生后，相關(guān)的土地問題因涉及民眾權(quán)益，需要取得民眾協(xié)助后方能妥善處理，先用公告方式公開污染信息，并擴(kuò)大民眾在污染整治中的參與機(jī)會，以提高政府與民眾在處理問題上的共識。無論是防治措施、調(diào)查評估措施、管制措施、整治復(fù)育措施，還是資金籌措等，都規(guī)定要有公眾代表聽政、參與。

所在地主管機(jī)關(guān)為減輕土地污染危害或避免污染擴(kuò)大，依實(shí)際狀況采取下列應(yīng)變措施：責(zé)令污染行為人停止作為、停業(yè)、部分或全部停工；豎立告示標(biāo)志或設(shè)置圍籬；通知農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)，對因土壤污染致使有受污染之虞的農(nóng)漁產(chǎn)品進(jìn)行檢測，必要時會同農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等機(jī)關(guān)進(jìn)行管制或銷毀，并對銷毀的農(nóng)漁產(chǎn)品予以相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；限制農(nóng)地耕種特定農(nóng)作物；疏散居民或管制人員活動；移除或清理污染物。整治場址的污染行為人應(yīng)依調(diào)查評估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計劃，經(jīng)所在地主管機(jī)關(guān)審查核定后據(jù)以實(shí)施；所在地主管機(jī)關(guān)將核定的土壤整治計劃報請上級主管機(jī)關(guān)備查，并將計劃及審查結(jié)論摘要公告于民。

依法籌措資金，讓污染者付費(fèi)，方能阻止繼續(xù)污染，并保證已經(jīng)形成的污染有財力整治。臺灣建有土壤及地下水污染整治基金，環(huán)保署制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織規(guī)程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運(yùn)用辦法”等規(guī)定。基金中一小部分是政府的投入，大部分是向企業(yè)收費(fèi)。不同的行業(yè)有不同的費(fèi)率，依化學(xué)物質(zhì)的產(chǎn)生量及輸入量計算，污染影響最大的石化行業(yè)約占基金的70%。除向污染行為人課以罰金外，管理人、使用人如有違規(guī)事項，也要負(fù)連帶受罰交費(fèi)責(zé)任。整治基金的用途主要有：所在地主管機(jī)關(guān)調(diào)查整治場址的土壤、地下水污染范圍及評估對環(huán)境的影響所需費(fèi)用；主管機(jī)關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大，采取應(yīng)急措施的費(fèi)用；基金涉訟之必要費(fèi)用等。污染行為人或污染關(guān)系人應(yīng)該依法繳納的費(fèi)用而限期未繳者，按其規(guī)定支出費(fèi)用加計2倍，并移送法院強(qiáng)制執(zhí)行。法律規(guī)定主管機(jī)關(guān)在救急的情形下可以先行支出或由“整治基金”先行墊付相關(guān)費(fèi)用，但是污染行為人必須清償，并負(fù)終局責(zé)任。

臺灣有比較完善的土地登記制度，土地登記簿上記錄了土地的位置、使用狀況、流轉(zhuǎn)情況以及受污染的具體情況。凡是污染場址的土地皆列冊送各地方事務(wù)所閱覽備查。這使土地各個時期的情況得到清晰的展現(xiàn)，一旦發(fā)生污染突發(fā)事件，有助于有關(guān)各方查找資料，追尋責(zé)任人，采取緊急措施。有的工廠已經(jīng)搬遷幾年，在無主的廠址查出污染物，由政府負(fù)責(zé)用基金加以處理，同時尋找污染行為人，認(rèn)定后追加其責(zé)任。

在整治中出現(xiàn)一種情況：有公司曾奉“經(jīng)濟(jì)部”之命與他公司合并，被合并而消失的公司曾經(jīng)產(chǎn)生污染物，當(dāng)時沒有暴露，公司合并后發(fā)生事故，該怎么賠償？經(jīng)過多次爭辯，2013年底由臺灣“大法官”最終裁定：原公司為污染行為人，應(yīng)負(fù)整治責(zé)任，合并后存續(xù)的公司由于吸收他公司的法人資格，也應(yīng)該承受這些責(zé)任，交納整治費(fèi)用，還要提供土地作為污染物置放區(qū)?！按蠓ü佟北硎荆赫瘟x務(wù)是以繼續(xù)存在的污染狀況為規(guī)范客體，不因污染事故發(fā)生在之前或之后有所不同。舊時污染行為人對仍然繼續(xù)存在的污染狀況負(fù)整治、支付費(fèi)用等義務(wù)。也就是說，誰造成土壤污染，誰就要負(fù)最終無限責(zé)任，所有損失都要賠，除治理污染本身外，污染造成的連帶損失，如居民的健康損害、有毒農(nóng)作物的鏟除銷毀、農(nóng)地改善期間農(nóng)民的生活費(fèi)用，造成污染的行為人全都要負(fù)責(zé)賠償。

臺灣的土壤整治在亞洲處于領(lǐng)先地位，不僅有比較完善的法律制度，而且治理土壤污染的物理方法、化學(xué)方法、生物方法皆有突破，其水土服務(wù)業(yè)已經(jīng)布局東南亞。泰國大米驗(yàn)出重金屬，不知道如何查驗(yàn)、治理，這恰好是我國臺灣的強(qiáng)項。我國臺灣的專業(yè)公司已去泰國、越南運(yùn)營，幫其建立系統(tǒng)的制度，接下來將去菲律賓、印尼。近幾年來，有許多國家紛紛前來尋求合作，澳大利亞、新西蘭、荷蘭、英國的土基會等皆來冾談。臺灣2010年開始與大陸接觸，兩岸交流土壤與地下水的整治。2013年臺灣已拿到授權(quán)，專業(yè)團(tuán)隊在大陸以試點(diǎn)方式進(jìn)行試驗(yàn)，并建立訓(xùn)練人才的基地。

二、臺灣土壤整治對大陸的啟示

臺灣對土壤污染治理的做法與經(jīng)驗(yàn)對土壤污染日趨嚴(yán)重，治理土壤污染刻不容緩的大陸而言，有極強(qiáng)的啟示價值。

1、在土壤污染調(diào)查的基礎(chǔ)上立法

臺灣的土壤污染調(diào)查經(jīng)歷了將近30年，同時醞釀立法，母法、子法的確立又經(jīng)歷了十多年。大陸的土壤污染調(diào)查是從2006年開始的，國務(wù)院要求到2015年全面摸清土壤環(huán)境狀況，2020年建成全國土壤保護(hù)體系，時間緊迫，任務(wù)浩繁。在此期間，臺灣擬斥巨資開展修復(fù)試點(diǎn)，這固然很好，但更重要的是盡快立法，使修復(fù)試點(diǎn)有法可依，使糾葛得以化解。臺灣的相關(guān)法律可謂具體入微，但仍在具體實(shí)踐中陸續(xù)修訂。大陸的土壤污染調(diào)查和立法不能指望很快完成，宜在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上立法，在后續(xù)調(diào)查中逐步完善。

2、政府管制與市場配置、社會參與相結(jié)合

臺灣的土壤整治在上個世紀(jì)是政府出資調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題與事故政府斥資處理。新世紀(jì)以來靠法律管制，用市場手段由污染責(zé)任人負(fù)修復(fù)、清償之責(zé)。同時將污染和整治狀況向社會公開，由民眾負(fù)起檢舉污染、監(jiān)督整治之責(zé)。大陸現(xiàn)在的污染調(diào)查和整治試點(diǎn)是由政府出資，往后大面積整治財政無力全包，必須走誰污染誰出資整治的市場化之路。還得讓金融、保險參與進(jìn)來，以減少財政支出。政府制定規(guī)則，讓社會、民眾廣泛參與，密切監(jiān)督，可及時發(fā)現(xiàn)問題，提高整治效率。

3、整治土壤污染與其他環(huán)保舉措?yún)f(xié)同并進(jìn)

臺灣將土壤與地下水并法整治，是從臺灣實(shí)際情況出發(fā)做出的選擇。大陸已有水污染治理法，宜單獨(dú)為土壤治理立法，但水污染治理法、土壤治理法應(yīng)有一致性的原則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有相互協(xié)調(diào)的規(guī)范和程序，謹(jǐn)防脫節(jié)、扯皮。土壤污染的來源除工業(yè)廢水、廢渣外，還與農(nóng)藥與化肥的過度使用、大氣污染等密切相關(guān)，各方面的環(huán)保舉措應(yīng)同時并舉，相輔相成。

4、海峽兩岸合作研發(fā)、推廣土壤修復(fù)技術(shù)

土壤修復(fù)技術(shù)主要有物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、生物修復(fù)三種方法，前兩種方法見效快，但成本高，且容易造成污染轉(zhuǎn)移或疊加。生物修復(fù)合乎環(huán)保要求，花費(fèi)少，但周期長，見效大多在10年以上。臺灣因地制宜具體運(yùn)用這三種修復(fù)方法，取得一定的成效，但技術(shù)并未成熟。大陸的一些科技企業(yè)正在開發(fā)、創(chuàng)新土壤修復(fù)技術(shù)，尚未得到大面積的檢驗(yàn)。值此兩岸經(jīng)濟(jì)加深合作之際，大可加強(qiáng)技術(shù)交流切磋，讓中華大地土壤修復(fù)雙勝共贏。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：彭安玉

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我國大陸農(nóng)田土壤遭受污染，總體形勢嚴(yán)峻。國家每年要拿出幾百億元啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)。我國臺灣地區(qū)在20多年土壤調(diào)查的基礎(chǔ)上制定了一系列整治污染土壤的法律法規(guī)，十多年依法治理取得許多經(jīng)驗(yàn)，在亞洲處領(lǐng)先地位，值得大陸借鑒。

一、臺灣治理土壤污染的歷程與經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)80年代初，臺灣桃園縣等地爆發(fā)過嚴(yán)重的鎘米事件?；S排放含鎘廢水造成農(nóng)田污染，致使種出鎘米，民眾圍堵工廠要求停產(chǎn)、索賠。農(nóng)民（生產(chǎn)受害者）、市民（消費(fèi)受害者）與工廠各執(zhí)其詞，鬧得不可開交。政府因缺乏翔實(shí)的數(shù)據(jù)和法律的依據(jù)，很難加以裁斷，只好靠財政出錢簡單補(bǔ)償了事。

鑒于鎘米在日本曾引起過“痛痛病”，致死致殘許多人，臺灣當(dāng)局為防止污染蔓延，事態(tài)擴(kuò)大，決定啟動土壤的全面調(diào)查。此前，20世紀(jì)70年代也曾做過大樣區(qū)（1600公頃）和中樣區(qū)（100公頃）的抽樣概查，但樣本、數(shù)據(jù)顯得粗疏，20世紀(jì)80年代在以前調(diào)查的基礎(chǔ)上開展小樣區(qū)（1公頃）的詳查。20世紀(jì)90年代按照細(xì)密詳查的數(shù)據(jù)，列出若干重點(diǎn)污染場址，嚴(yán)加管控。這些土壤調(diào)查和污染場地的列管，為土壤污染整治立法奠定了基礎(chǔ)。

上個世紀(jì)的臺灣也沒有專門的防治土壤污染的法規(guī)，相關(guān)的內(nèi)容分散在其他環(huán)境保護(hù)法規(guī)之中。土壤污染的調(diào)查過程實(shí)際上就是醞釀立法的過程。2000年2月2日發(fā)布的“土壤與地下水污染整治法”，是臺灣地區(qū)整治土壤污染的母法，共有八章五十一條。為了使其具有可操作性，2001年發(fā)布了“土壤及地下水污染整治法實(shí)施細(xì)則”、“土壤污染監(jiān)督基準(zhǔn)”、“土壤污染管制基準(zhǔn)”。此后又于2001年發(fā)布、2002年修正了“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法”，2002年發(fā)布、2003年修正了“土壤及地下水污染管制區(qū)管制辦法”、“整治場址污染范圍調(diào)查影響環(huán)境評估及處理等級評定辦法”，后來又發(fā)布了“土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法”等。同時還作出十多種行政規(guī)定，如“土壤及地下水污染整治法公布施行后過渡時期執(zhí)行要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治個案監(jiān)督作業(yè)要點(diǎn)”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)之化學(xué)物品沒收重量與收費(fèi)費(fèi)率”、“土壤及地下水污染整治費(fèi)收費(fèi)辦法之免收比例審查原則”、“污染整治費(fèi)未依規(guī)定繳納者利息計算原則”、“污染整治費(fèi)出口退貨審核原則”、“污染整治法核準(zhǔn)分期繳納罰鍰及基金代為支付費(fèi)用實(shí)施要點(diǎn)”、“設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前應(yīng)提供土壤檢測資料之事業(yè)”等。這些法規(guī)使臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法內(nèi)容十分具體，配套機(jī)制完善，可操作性很強(qiáng)。

土壤污染具有隱蔽性，其危害發(fā)生的深度及廣度無法立即得知，一旦暴發(fā)往往導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，故有“化學(xué)原子彈”之喻。發(fā)生事故時亟需盡速處理，以避免危害擴(kuò)大。對此，臺灣加強(qiáng)信息通報系統(tǒng)，建立了信息公開與公眾參與制度。所在地主管機(jī)關(guān)定期檢測轄區(qū)土壤的品質(zhì)狀況，其污染物達(dá)到管制標(biāo)準(zhǔn)者，立即追查污染責(zé)任人，并呈報上級主管機(jī)關(guān)。民眾一經(jīng)發(fā)現(xiàn)土壤或地下水有污染之虞，必須向所在地主管機(jī)關(guān)檢舉，各級主管機(jī)關(guān)當(dāng)即主動查證。土地轉(zhuǎn)移時，讓與人應(yīng)提供土壤檢測資料，停業(yè)、歇業(yè)及開業(yè)前皆須提供土壤檢測資料，銀行、保險公司以此為據(jù)確定資金支付量。土壤污染事件發(fā)生后，相關(guān)的土地問題因涉及民眾權(quán)益，需要取得民眾協(xié)助后方能妥善處理，先用公告方式公開污染信息，并擴(kuò)大民眾在污染整治中的參與機(jī)會，以提高政府與民眾在處理問題上的共識。無論是防治措施、調(diào)查評估措施、管制措施、整治復(fù)育措施，還是資金籌措等，都規(guī)定要有公眾代表聽政、參與。

所在地主管機(jī)關(guān)為減輕土地污染危害或避免污染擴(kuò)大，依實(shí)際狀況采取下列應(yīng)變措施：責(zé)令污染行為人停止作為、停業(yè)、部分或全部停工；豎立告示標(biāo)志或設(shè)置圍籬；通知農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)，對因土壤污染致使有受污染之虞的農(nóng)漁產(chǎn)品進(jìn)行檢測，必要時會同農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等機(jī)關(guān)進(jìn)行管制或銷毀，并對銷毀的農(nóng)漁產(chǎn)品予以相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；限制農(nóng)地耕種特定農(nóng)作物；疏散居民或管制人員活動；移除或清理污染物。整治場址的污染行為人應(yīng)依調(diào)查評估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計劃，經(jīng)所在地主管機(jī)關(guān)審查核定后據(jù)以實(shí)施；所在地主管機(jī)關(guān)將核定的土壤整治計劃報請上級主管機(jī)關(guān)備查，并將計劃及審查結(jié)論摘要公告于民。

依法籌措資金，讓污染者付費(fèi)，方能阻止繼續(xù)污染，并保證已經(jīng)形成的污染有財力整治。臺灣建有土壤及地下水污染整治基金，環(huán)保署制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織規(guī)程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運(yùn)用辦法”等規(guī)定。基金中一小部分是政府的投入，大部分是向企業(yè)收費(fèi)。不同的行業(yè)有不同的費(fèi)率，依化學(xué)物質(zhì)的產(chǎn)生量及輸入量計算，污染影響最大的石化行業(yè)約占基金的70%。除向污染行為人課以罰金外，管理人、使用人如有違規(guī)事項，也要負(fù)連帶受罰交費(fèi)責(zé)任。整治基金的用途主要有：所在地主管機(jī)關(guān)調(diào)查整治場址的土壤、地下水污染范圍及評估對環(huán)境的影響所需費(fèi)用；主管機(jī)關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大，采取應(yīng)急措施的費(fèi)用；基金涉訟之必要費(fèi)用等。污染行為人或污染關(guān)系人應(yīng)該依法繳納的費(fèi)用而限期未繳者，按其規(guī)定支出費(fèi)用加計2倍，并移送法院強(qiáng)制執(zhí)行。法律規(guī)定主管機(jī)關(guān)在救急的情形下可以先行支出或由“整治基金”先行墊付相關(guān)費(fèi)用，但是污染行為人必須清償，并負(fù)終局責(zé)任。

臺灣有比較完善的土地登記制度，土地登記簿上記錄了土地的位置、使用狀況、流轉(zhuǎn)情況以及受污染的具體情況。凡是污染場址的土地皆列冊送各地方事務(wù)所閱覽備查。這使土地各個時期的情況得到清晰的展現(xiàn)，一旦發(fā)生污染突發(fā)事件，有助于有關(guān)各方查找資料，追尋責(zé)任人，采取緊急措施。有的工廠已經(jīng)搬遷幾年，在無主的廠址查出污染物，由政府負(fù)責(zé)用基金加以處理，同時尋找污染行為人，認(rèn)定后追加其責(zé)任。

在整治中出現(xiàn)一種情況：有公司曾奉“經(jīng)濟(jì)部”之命與他公司合并，被合并而消失的公司曾經(jīng)產(chǎn)生污染物，當(dāng)時沒有暴露，公司合并后發(fā)生事故，該怎么賠償？經(jīng)過多次爭辯，2013年底由臺灣“大法官”最終裁定：原公司為污染行為人，應(yīng)負(fù)整治責(zé)任，合并后存續(xù)的公司由于吸收他公司的法人資格，也應(yīng)該承受這些責(zé)任，交納整治費(fèi)用，還要提供土地作為污染物置放區(qū)?！按蠓ü佟北硎荆赫瘟x務(wù)是以繼續(xù)存在的污染狀況為規(guī)范客體，不因污染事故發(fā)生在之前或之后有所不同。舊時污染行為人對仍然繼續(xù)存在的污染狀況負(fù)整治、支付費(fèi)用等義務(wù)。也就是說，誰造成土壤污染，誰就要負(fù)最終無限責(zé)任，所有損失都要賠，除治理污染本身外，污染造成的連帶損失，如居民的健康損害、有毒農(nóng)作物的鏟除銷毀、農(nóng)地改善期間農(nóng)民的生活費(fèi)用，造成污染的行為人全都要負(fù)責(zé)賠償。

臺灣的土壤整治在亞洲處于領(lǐng)先地位，不僅有比較完善的法律制度，而且治理土壤污染的物理方法、化學(xué)方法、生物方法皆有突破，其水土服務(wù)業(yè)已經(jīng)布局東南亞。泰國大米驗(yàn)出重金屬，不知道如何查驗(yàn)、治理，這恰好是我國臺灣的強(qiáng)項。我國臺灣的專業(yè)公司已去泰國、越南運(yùn)營，幫其建立系統(tǒng)的制度，接下來將去菲律賓、印尼。近幾年來，有許多國家紛紛前來尋求合作，澳大利亞、新西蘭、荷蘭、英國的土基會等皆來冾談。臺灣2010年開始與大陸接觸，兩岸交流土壤與地下水的整治。2013年臺灣已拿到授權(quán)，專業(yè)團(tuán)隊在大陸以試點(diǎn)方式進(jìn)行試驗(yàn)，并建立訓(xùn)練人才的基地。

二、臺灣土壤整治對大陸的啟示

臺灣對土壤污染治理的做法與經(jīng)驗(yàn)對土壤污染日趨嚴(yán)重，治理土壤污染刻不容緩的大陸而言，有極強(qiáng)的啟示價值。

1、在土壤污染調(diào)查的基礎(chǔ)上立法

臺灣的土壤污染調(diào)查經(jīng)歷了將近30年，同時醞釀立法，母法、子法的確立又經(jīng)歷了十多年。大陸的土壤污染調(diào)查是從2006年開始的，國務(wù)院要求到2015年全面摸清土壤環(huán)境狀況，2020年建成全國土壤保護(hù)體系，時間緊迫，任務(wù)浩繁。在此期間，臺灣擬斥巨資開展修復(fù)試點(diǎn)，這固然很好，但更重要的是盡快立法，使修復(fù)試點(diǎn)有法可依，使糾葛得以化解。臺灣的相關(guān)法律可謂具體入微，但仍在具體實(shí)踐中陸續(xù)修訂。大陸的土壤污染調(diào)查和立法不能指望很快完成，宜在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上立法，在后續(xù)調(diào)查中逐步完善。

2、政府管制與市場配置、社會參與相結(jié)合

臺灣的土壤整治在上個世紀(jì)是政府出資調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題與事故政府斥資處理。新世紀(jì)以來靠法律管制，用市場手段由污染責(zé)任人負(fù)修復(fù)、清償之責(zé)。同時將污染和整治狀況向社會公開，由民眾負(fù)起檢舉污染、監(jiān)督整治之責(zé)。大陸現(xiàn)在的污染調(diào)查和整治試點(diǎn)是由政府出資，往后大面積整治財政無力全包，必須走誰污染誰出資整治的市場化之路。還得讓金融、保險參與進(jìn)來，以減少財政支出。政府制定規(guī)則，讓社會、民眾廣泛參與，密切監(jiān)督，可及時發(fā)現(xiàn)問題，提高整治效率。

3、整治土壤污染與其他環(huán)保舉措?yún)f(xié)同并進(jìn)

臺灣將土壤與地下水并法整治，是從臺灣實(shí)際情況出發(fā)做出的選擇。大陸已有水污染治理法，宜單獨(dú)為土壤治理立法，但水污染治理法、土壤治理法應(yīng)有一致性的原則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有相互協(xié)調(diào)的規(guī)范和程序，謹(jǐn)防脫節(jié)、扯皮。土壤污染的來源除工業(yè)廢水、廢渣外，還與農(nóng)藥與化肥的過度使用、大氣污染等密切相關(guān)，各方面的環(huán)保舉措應(yīng)同時并舉，相輔相成。

4、海峽兩岸合作研發(fā)、推廣土壤修復(fù)技術(shù)

土壤修復(fù)技術(shù)主要有物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、生物修復(fù)三種方法，前兩種方法見效快，但成本高，且容易造成污染轉(zhuǎn)移或疊加。生物修復(fù)合乎環(huán)保要求，花費(fèi)少，但周期長，見效大多在10年以上。臺灣因地制宜具體運(yùn)用這三種修復(fù)方法，取得一定的成效，但技術(shù)并未成熟。大陸的一些科技企業(yè)正在開發(fā)、創(chuàng)新土壤修復(fù)技術(shù)，尚未得到大面積的檢驗(yàn)。值此兩岸經(jīng)濟(jì)加深合作之際，大可加強(qiáng)技術(shù)交流切磋，讓中華大地土壤修復(fù)雙勝共贏。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：彭安玉

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