二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型視角下土地流轉(zhuǎn)制度的變遷及其問題分析

張莉萍 王 鼎

中國是一個典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的國家，城市和農(nóng)村是社會發(fā)展中并存的兩種形態(tài)，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口涌入城市，加入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及其他非農(nóng)行業(yè)，很大程度上推進(jìn)了城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，為二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型做出了很大貢獻(xiàn)，但是由于二元經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格限制，這些農(nóng)業(yè)勞動力并非永久性遷移，而是暫時的勞動力轉(zhuǎn)移。

在大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都實行土地私有制，對于土地的轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、承包和處置都決定于個人意志，所以在國外很少見土地流轉(zhuǎn)類似的字樣，在中國，土地實行集體所有家庭承包，相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)受到國家相關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度的制約。

一、二元經(jīng)濟(jì)體制背景下土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

我國的土地流轉(zhuǎn)大體從20世紀(jì)80年代的沿海拉開帷幕，隨后蔓延向內(nèi)地。當(dāng)時工業(yè)化和城市化進(jìn)程步伐加快，大量的農(nóng)民工涌入城市，使得大量農(nóng)耕土地被棄耕撂荒，很大程度上降低了土地的利用效率，為了充分利用土地資源，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，保證國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢在必行，國家開始將國有土地的完全私有慢慢走向開放，即在實行國家土地流轉(zhuǎn)制度約束下進(jìn)行土地使用權(quán)民間流轉(zhuǎn)。改革開放以來，國家土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)大體經(jīng)歷了以下幾個階段:

(一)土地流轉(zhuǎn)禁止階段 (1978—1983)

1978年，中國農(nóng)村改革的序幕在安徽省鳳陽縣小崗村拉開，由18戶農(nóng)民自發(fā)開展“大包干”。從此，集體所有家庭承包的土地經(jīng)營模式取代了集體所有集體使用的農(nóng)村土地制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全國得到大力推廣。1983年中共中央發(fā)布《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基本問題的通知》，全國農(nóng)村開始普遍推行包干到戶。到1983年底，全國家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，基本實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，初步具備了土地流轉(zhuǎn)的條件。但當(dāng)時由于國家政策和相關(guān)法律的制約，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處于被禁止階段。

(二)土地流轉(zhuǎn)的嘗試階段 (1984－1996)

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行以后，農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置土地，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；瘜I(yè)化經(jīng)營成為發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就這樣潛移默化的產(chǎn)生了。早在1984年中央一號文件就對土地調(diào)整作出相關(guān)規(guī)定:在“大穩(wěn)定，小調(diào)整”原則基礎(chǔ)上結(jié)合群眾對土地調(diào)整的要求由集體統(tǒng)一調(diào)整土地。20世紀(jì)80年代后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起發(fā)展，在農(nóng)村出現(xiàn)了一種比較明顯的矛盾，一部分農(nóng)民可以“離土不離鄉(xiāng)”從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，解決了就近就業(yè)的問題，這部分農(nóng)民的土地自然不得已撂荒了，但是另一部分農(nóng)民面臨的問題卻是農(nóng)耕用地缺乏，在這種情況下，中央提出鼓勵耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶的方法。由此可見，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)得到了中央政策層面的認(rèn)可。至90年代初期，隨著農(nóng)村改革的深化，在市場利益的驅(qū)使下，不同的利益集團(tuán)對土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生可不同程度的偏好，原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)一步得以變遷和完善。十四屆三中全會提出若干關(guān)于土地承包期、土地經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)及土地流轉(zhuǎn)的其他相關(guān)問題，尤其在少數(shù)民族地區(qū)要本著群眾自愿的原則，采取各種方法發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，逐步推進(jìn)。直到90年代中后期，隨著改革的逐步深入和對外開放程度的日益提升，農(nóng)民工對外轉(zhuǎn)移成為主流，國家對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策，逐步由“限制”和“規(guī)范”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭睢焙汀肮健薄＾r(nóng)民工這一龐大的群體隨之產(chǎn)生，農(nóng)村土地只有老弱婦孺在進(jìn)行粗放經(jīng)營，甚至被徹底撂荒。在1997年中央農(nóng)村工作會議中強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上，適度地對他們進(jìn)行引導(dǎo)和服務(wù)。而后，圍繞土地流轉(zhuǎn)出臺了一系列的政策，尤其針對勞動力轉(zhuǎn)移，土地撂荒問題推出對土地實行規(guī)?；?jīng)營。

(三)土地流轉(zhuǎn)合法化階段 (1997—2007)

在這一階段，出臺的土地政策大多在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，注重解決土地流轉(zhuǎn)中存在的各種問題，對土地流轉(zhuǎn)的行為以及農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益進(jìn)行了法律層面的規(guī)范，一定程度上推動了土地的規(guī)模經(jīng)營，使土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)入合法化階段。

1998年，國家通過了《土地管理法》，以法律的形式規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)中土地承包的期限延長為30年，保障了農(nóng)民對土地的長久使用權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)除了堅持自愿有償?shù)脑瓌t以外，還應(yīng)該根據(jù)地方實際適當(dāng)?shù)拈_展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的集約化程度。2007年十七大報告中再次強(qiáng)調(diào)了這一點，此后，土地流轉(zhuǎn)隨后出現(xiàn)了兩田制、反租倒包、股份制等流轉(zhuǎn)形式，初步呈現(xiàn)出市場化流轉(zhuǎn)的特點。2001年中央18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中，在總結(jié)已有成果的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了全面的闡述，在2003年實施的土地承包法中明確了土地流轉(zhuǎn)的合法性，家庭長期承包的土地流轉(zhuǎn)的新型土地制度正式確立。當(dāng)然土地流轉(zhuǎn)中存在很多問題，針對這些問題，2005年國家出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，詳細(xì)規(guī)定了與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的若干細(xì)則，包括土地流轉(zhuǎn)的原則、合同以及相關(guān)管理等，為地方探索新的土地流轉(zhuǎn)模式，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供了強(qiáng)有力的法律保障。

(四)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化階段 (2008年至今)

十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，這一“決定”強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更加有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，在保持現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，增加了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式，對推進(jìn)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有深遠(yuǎn)影響，一定程度上確定了土地流轉(zhuǎn)在新中國農(nóng)村改革中的重要性。2010年中央一號文件明確提出:健全土地流轉(zhuǎn)市場，加強(qiáng)和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)及管理，嚴(yán)格土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法的執(zhí)行，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系的構(gòu)建。一定程度上對土地流轉(zhuǎn)隱形機(jī)管理機(jī)制提出新的要求。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

80年代以來，隨著農(nóng)村改革進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村土地大量閑置甚至撂荒無人耕種，僅由留守人員粗放經(jīng)營，住山吃山，住山養(yǎng)山，但是畢竟勞力有限，土地利用率不高，導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費，為避免這一狀況，國家推出相關(guān)政策完善土地流轉(zhuǎn)，依次經(jīng)歷了以上禁止、嘗試、合法化及規(guī)范化四階段，取得了一定成效，但同時也呈現(xiàn)戶諸多問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小

盡管近年勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模在擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)的政策也逐年放寬，國家支持不同形式的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的速度以及規(guī)模絕對數(shù)有一定程度的增加，但是總體而言在家庭承包耕地總面積中土地流轉(zhuǎn)占得比重依然很低，政策的實施沒有達(dá)到理想的效果，農(nóng)地經(jīng)營并沒有達(dá)到集約化、規(guī)模化的經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率依然偏低。

(二)土地流轉(zhuǎn)制度有待規(guī)范

雖然我國在政策的層面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，包括土地流轉(zhuǎn)的原則、糾紛的處理以及流轉(zhuǎn)過程中土地流轉(zhuǎn)合同，并且對相關(guān)土地流轉(zhuǎn)提供了制度方面的保障，但是我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)大多不夠規(guī)范，因為大部分的土地流轉(zhuǎn)還僅僅局限于親戚、朋友及相鄰之間自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，他們之間沒有正式的流轉(zhuǎn)合同，只是口頭的協(xié)議，比較隨意。即使有一些有書面的合同，但是合同條款基本不規(guī)范，沒有中間機(jī)構(gòu)作為媒介來進(jìn)行鑒證或公證。這樣長期的土地流轉(zhuǎn)中缺乏有效地利益協(xié)調(diào)機(jī)制，隨著農(nóng)業(yè)政策的健全、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加，農(nóng)民之間可能發(fā)生的流轉(zhuǎn)糾紛難以得到有效地解決，為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行埋下隱患。

(三)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障

目前，我國依然是農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民基本的生活保障，是家庭主要經(jīng)濟(jì)來源，來支撐所有家庭開支，包括子女的教育、自身的養(yǎng)老等等問題。在農(nóng)民的認(rèn)識中，有這樣一種矛盾，實際上土地的收入并不是很高，勉強(qiáng)支撐家庭開支，有必要轉(zhuǎn)出去，但是他們又擔(dān)心若將土地轉(zhuǎn)出去了，收不到相應(yīng)的收益，生活會更加沒有保障。雖然法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的原則是“依法、自愿、有償”，但實際中，農(nóng)民卻處在弱勢的地位，一些基層干部在處理問題的時候，不顧農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)，一定程度上侵害到農(nóng)民的利益，比如農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿會受到干涉，不再獨立;對于土地的增值收益農(nóng)民難以獲得;由于缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使得農(nóng)民難以獲得土地流轉(zhuǎn)中由于利益損失而應(yīng)得的風(fēng)險補(bǔ)償。

三、針對土地流轉(zhuǎn)中的問題提出幾點建議

對于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中存在的問題，政策的層面出臺很多解決的措施以及調(diào)整的規(guī)范，但問題仍然還是存在，在此基礎(chǔ)上，提出了兩點建議:

(一)建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

通過對制度的完善，更好的促進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的協(xié)調(diào)發(fā)展，要以城市和工業(yè)的力量來促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，相關(guān)制度保障的完善、相關(guān)制度的健全是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的良好契機(jī)，而工業(yè)成果為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供有力的技術(shù)保障。

在制度的構(gòu)建中，首先我們需要確保承包的期限相對穩(wěn)定，不能隨意變更和剝奪，要保證農(nóng)民對土地的使用權(quán)、占有權(quán)、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)益;其次，加快土地流轉(zhuǎn)，建立中間組織。土地的流轉(zhuǎn)包括出讓方和受讓方，雙方之間難免發(fā)生糾紛，這就需要中間組織進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，保證土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，從而加快土地流轉(zhuǎn);第三，推行多樣化的流轉(zhuǎn)模式，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。除了單純的土地承包辦法，還可以廣泛的推廣其他形式的流轉(zhuǎn)，比如反租倒包、租賃經(jīng)營、地塊調(diào)換、土地轉(zhuǎn)包等等。

(二)規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，建立長效機(jī)制

第一，保證農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵犯，不剝奪農(nóng)民在土地上應(yīng)得的收益。因為在現(xiàn)實的土地流轉(zhuǎn)中，政府利用自已的權(quán)利優(yōu)勢，從農(nóng)民手里以偏低的靜態(tài)補(bǔ)償或的土地，但是轉(zhuǎn)手以市場流轉(zhuǎn)的價格進(jìn)行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無形中剝奪了農(nóng)民的收益。這樣，我們必須讓農(nóng)民參與到集體土地流轉(zhuǎn)中來，讓他們從中受益。

第二，集中村鎮(zhèn)規(guī)劃，提高土地利用率。主要是為了避免農(nóng)民自行選擇造成的自然分散的居住態(tài)勢，浪費土地資源，所以要集中規(guī)劃，充分提高土地利用率，同時也統(tǒng)一了城鄉(xiāng)建設(shè)用地。(作者單位:1.凱里學(xué)院;2.凱里一中)

［1］李淑妍.農(nóng)民工市民化視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究 ［D］.遼寧大學(xué)，2013(12).

［2］杜珊.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究［D］.山西財經(jīng)大學(xué)，2014(03).