行政法基本原則的效力研究

李詠健

摘 要：行政法基本原則是行政法的基本問題之一，受到歷來學者的重視。行政法的基本原則具有決定行政立法方向、形成行政主體執(zhí)法意識、塑造行政相對方的守法意識和指導行政行為過程的作用。目前行政法學理論以及行政法實踐的主要研究問題范疇是調(diào)整效力和如何發(fā)揮行政法基本原則的規(guī)范。在我國，行政法學的基本原則沒有在調(diào)整社會關(guān)系中真正發(fā)揮作用，應對行政法基本原則的效力實現(xiàn)制度化構(gòu)建，將行政法基本原則與行政法實踐實現(xiàn)有機結(jié)合。

關(guān)鍵詞：行政法；基本原則；效力實現(xiàn)

1 行政法基本原則的效力學說

法律效力具有確定性、約束性、執(zhí)行型和強制性等特點，行政法的基本效力應以法律規(guī)范的原始效力的研究為出發(fā)點，從而真正確定行政法基本原則的含義。以下是我國行政法基本原則的效力研究的幾點學說。

1.1 行政法基本原則分別效力說

行政法基本原則的分別效力學說是從行政法基本原則的現(xiàn)實情況出發(fā)，考慮其具有分層和分級的情況，因此，對行政法基本原則的效力研究不能并為一談，要依據(jù)基本原則在行政法中的地位，進而確定其效力?，F(xiàn)在普遍認同的行政法基本原則的兩個特性，分級性和分類性，從分級性的特性出發(fā)，行政法的基本原則可以分為一般原則與特殊原則。具體來講，一般原則是指對任何一個行政法規(guī)范都能具有適用性，其中的典型代表有行政法的合法性原則以及合理性原則。上述兩則一般原則能適用于行政法行為中每一種類型，以及任何一種行政部門法。特殊原則不具有廣泛的實用性，它只適用于某一種行政規(guī)范，例如行政組織法中的協(xié)調(diào)原則和精簡機構(gòu)原則。分別效力說認為應將行政法基本原則的普遍性效力于特殊性效力加以區(qū)分，在效力的程度方面，普遍性原則效力要遠遠強于特殊性原則效力。特殊原則在我國的行政法體系中廣泛應用，不同的部門行政法具有自身的原則，例如土地管理法和治安管理處罰法就具有不同的原則。目前，行政法的基本效力原則分別說在國內(nèi)還沒有達成廣泛共識，但是已經(jīng)引起了部分學者的關(guān)注，具有一定的研究價值，能有效避免效力分析中出現(xiàn)形而上學的現(xiàn)象。

1.2 行政法基本原則有限效力說

有限效力說認為行政法規(guī)則的效力要與行政法原則的效力嚴格區(qū)分開來，換句話說，就是指行政法規(guī)則效力與行政法原則效力屬于不同的層面，因此，二者的效力也不能一概而論，由此產(chǎn)生了行政法基本原則的有限效力說。行政法原則的有限效力可以體現(xiàn)在以下三方面：一是當處理某一行政事件時出現(xiàn)了行政法規(guī)則的缺位，則應由另外一個行政法原則發(fā)揮作用；二是當對行政規(guī)范的發(fā)生效力產(chǎn)生爭議時，行政法基本原則就應該發(fā)生效力；三是行政法基本原則的效力不是體現(xiàn)在對行政主體的約束上，而是體現(xiàn)在對行政法規(guī)則的約束上。從以上三個方面來看，應當對行政法的原則效力于行政法的規(guī)則效力進行區(qū)別，這為學者研究行政法原則的效力提出了新的思路。

1.3 行政法學基本原則效力否定說

效力否定說認為行政法的基本原則是不具有效力的，至少沒有法律上的效力。在法國的行政法基本原則研究的是行政體制和機制問題，不能準確的區(qū)分相對抽象原則的規(guī)則力，該理論認為行政法基本原則是通過提煉和抽象行政法規(guī)范，形成一種原則，其功能是使得部門法具有自身質(zhì)的規(guī)定性和特有屬性。行政法具有的依法行政和行政合理性原則，使得其具有自身部門獨立法的特性，但是從這一方面來看，行政法基本原則并不具有法律效力，只是對行政法的自身價值以及內(nèi)在特征的反映。行政法基本原則的效力否定說在我國的學術(shù)界并沒有的到廣泛認同，但是該學說從另一方面解讀了行政法基本原則的效力。

1.4 行政法基本原則的效力肯定說

效力肯定說具有中要的研究和實踐價值，該學說有兩個認識進路：一是行政法基本原則效力和行政法規(guī)則效力相適應，即行政法基本原則所具有的確定性、約束性、強制性和執(zhí)行性也同樣適用于行政法規(guī)則的效力。該理論認為行政法基本原則與行政法規(guī)范在規(guī)制社會關(guān)系和行政事件上具有相同的價值。效力肯定說的前提是行政法原則相對穩(wěn)定，而行政法規(guī)則相對變化，當行政法規(guī)則變化時，行政法原則發(fā)揮其自身作用，這樣能證明行政法原則與行政法規(guī)則具有同樣的效力；二是行政法規(guī)則效力應低于行政法基本原則效力，其理論前提是行政法原則的法律地位高于行政法規(guī)則的法律地位，法律地位能決定法律效力的地位。目前學術(shù)界普遍認同第一種研究進路。

2 行政法基本原則的規(guī)范與調(diào)整效力

2.1 對行政立法方向具有決定效力

行政法是一個整體，廣泛意義上來說，行政立法、行政守法、行政司法、行政執(zhí)法等都是行政法的研究領(lǐng)域，行政主體是指介入到行政法中的主體。在此基礎(chǔ)上，擁有行政立法權(quán)的主體也是行政法關(guān)系主體的一部分，例如制定行政規(guī)范性文件的政府行政系統(tǒng)是行政法關(guān)系主體的有機構(gòu)成。普遍認為，與規(guī)范行政立法有關(guān)的行政法文件與其中涉及的行政法規(guī)范對行政主體是具有法律效力的，我國對行政立法的程序具有嚴格的行政法典則和行政法規(guī)范。但是，在行政立法典則中找不出行政立法主體應在什么時候制定什么樣的行政法規(guī)范的依據(jù)，在我國《中華人民共和國立法法》中側(cè)重規(guī)范立法程序，不能對具體的行政法文件的制定作出規(guī)定，因而很難具有法律效力。行政法基本原則具有規(guī)范行政立法方向的作用，在行政立法方向的過程中產(chǎn)生法律效力，依據(jù)行政法的基本原則確定理發(fā)方向是行政法中的正當程序原則的重要體現(xiàn)。

2.2 對行政主體行政執(zhí)法意識的塑造效力

行政執(zhí)法的概念是由行政管理的概念演化而來，這一概念在我國已經(jīng)被廣泛接受，對我國提行政法治水平具有重要意義。在中央的立法層面上，行政執(zhí)法的規(guī)范尚未被界定，但是在地方立法層面上已經(jīng)有了比較明確的規(guī)范。例如，在《湖北省行政執(zhí)法條例》與《湖南省行政執(zhí)法條例》中對行政執(zhí)法均有了明確的概念和界定，行政執(zhí)法已經(jīng)成為行政法中的專門用語。雖然在地方立法層面上對于行政執(zhí)法的規(guī)范較為明確，但是在現(xiàn)實生活中，非理性的行政執(zhí)法現(xiàn)象仍較為普遍。例如近年來出現(xiàn)頻率較高的釣魚執(zhí)法、政績執(zhí)法、突擊執(zhí)法等問題。考慮到上述問題，行政法的基本原則對行政主體的行政執(zhí)法意識具有一定的塑造效力，通過明確行政法中的相關(guān)原則起到規(guī)范行政執(zhí)法人員行為的作用，以科學性的原則為基礎(chǔ)，提高我國的行政執(zhí)法水平。目前關(guān)于行政法基本原則的效力是如何塑造行政主體意識的研究尚不成熟，但是應當明確的是，行政法基本原則對行政主體的執(zhí)法意識的確具有塑造效力。

2.3 對行政相對方守法意識的形成效力

遵守行政法是全體社會成員的應盡義務，在研究行政守法問題時候的研究對象一般是行政相對人，這是由于我國行政法長期以來受到管理論的影響，將行政中運行的主體進行定位，通常認為行政相對人是行政法中的義務主體，而行政主體是行政法中的權(quán)利主體。眾所周知，違法行為可以分為民事違法、行政違法和刑事違法，這些違法行為中的主體是通常意義上的社會主體，并沒有將上述違法行為與實施法律的機關(guān)進行一一對應。在我國的研究行政法基本原則效力時，忽視了行政法基本原則的效力對行政相對人在形成守法意識方面具有約束力，在研究其效力時，往往不從行政相對人守法的角度出發(fā)。一般來說，行政法的規(guī)制對象有兩部分：一是規(guī)范行政系統(tǒng)，二是規(guī)范行政相對人，后者在行政法體系中占有較大比重，可以說行政法不僅影響管理者的活動，也影響到被管理者的活動例如貿(mào)易規(guī)則、教學規(guī)則、衛(wèi)生規(guī)則、交通規(guī)則等，一旦違反了這些規(guī)則，要對相關(guān)責任人要適用國家強制措施。行政法體系統(tǒng)的原則體對行政相對方守法意識的形成具有重要作用，體現(xiàn)了行政法基本原則的法律效力。

2.4 對行政行為過程的指導效力

行政法規(guī)范對行政行為進行了約束，行政法規(guī)范通常體現(xiàn)在以下兩方面：一是體現(xiàn)在行政程序法中，例如在進行行政處罰時依據(jù)行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)行政許可法完成行政許可行為。二是體現(xiàn)在部門行政法中，行政部門的行為與部門行政管理有關(guān)，例如在海關(guān)、環(huán)境、稅務、交通等部門。每一個部門的行政管理都有相應的法律典則，比如行政法規(guī)、政府規(guī)章、行政法律等。一般情況下，上述兩個行政法規(guī)范疇為行政主體的行政行為起到了較為完備的規(guī)范作用，當行政行為依據(jù)上述程序發(fā)生時，其也具有法律效力。但是在行政執(zhí)法的實際過程中，由于行政事態(tài)的復雜性，缺乏嚴格的程序指導，導致原來規(guī)定的程序不能很好的解決問題，因此，行政法基本原則在行政過程中也要發(fā)生法律效力。行政法基本原則的法律效力主要體現(xiàn)在指導行政過程，在具有嚴格規(guī)則程序的情況下，保證行政過程的理性，由此體現(xiàn)了行政法基本原則對行政行為的指導效力。

3 結(jié)語

行政法基本原則的效力研究已經(jīng)引起國內(nèi)外眾多學者的廣泛關(guān)注，由此產(chǎn)生了多種有關(guān)行政法基本原則的效力學說：分別效力說、有限效力說、效力否定說以及效力肯定說，眾多的學說為效力研究提供了新的思路和模式。在今后的效力研究中，將不斷完善行政法基本原則效力的制度，使其對行政立法方向、行政主體執(zhí)法意識、行政相對方的守法意識和行政行為過程等方面起到更大的作用。

參考文獻

[1] 王蘭玉.行政法基本原則探究[J]. 北京人民警察學院學報. 2004（01）

[2] 張佑緯.思考與補正：對我國行政法基本原則的再認識[J]. 云南行政學院學報. 2004（04）

[3] 來利明.行政法基本原則之法理學分析[J]. 群文天地. 2011（18）

[4] 許璐瑤.對行政法基本原則的再認識[J]. 商業(yè)經(jīng)濟. 2013（01）

[5] 胡宇.論行政法的基本原則[J]. 學習與探索. 2003（04）

[6] 馬小平.對行政法基本原則的再認識[J]. 理論研究. 2004（11）