1946年“制憲國大”的區(qū)域代表選舉述論

[摘 要]1946年“制憲國大”的代表歷經(jīng)十年，終在1946年完成代表選舉。該選舉分為區(qū)域選舉、職業(yè)選舉、特種選舉和國民政府指定等。其中以區(qū)域選舉人數(shù)最多，具有一定代表性，通過此文述論，以期為我國當(dāng)代民主政治建設(shè)貢獻(xiàn)錦薄之力。

[關(guān)鍵詞]“制憲國大”；區(qū)域代表；選舉

南京國民政府正式成立后，依照《建國大綱》規(guī)定：“全國有過半數(shù)省份達(dá)至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之?！盵1]鑒于國內(nèi)要求民主、結(jié)束訓(xùn)政、召集國民大會、制定憲法的呼聲愈加高漲，1935年12月4日，國民黨五屆一中全會決議1936年11月12日“召開國民大會，國民大會代表之選舉，應(yīng)于十月十日前辦竣”。[2]因這次國民大會的任務(wù)是制定憲法，故稱“制憲國大”。值得注意的是，代表歷經(jīng)十年選舉才于1946年11月15日走進(jìn)“制憲國大”的殿堂。此期間，國民大會代表的選舉與產(chǎn)生幾經(jīng)周折、變化，選舉鬧劇層出不窮，迄今為止，關(guān)于此問題只在少量著作中點到為止，尚未有專著論述，本文擬從“制憲國大”的區(qū)域代表選舉為論點，從其法律法規(guī)、選舉實況及評價三方面展開，對“制憲國大”區(qū)域代表的選舉問題加以梳理分析，從而使中華民國政治制度史的研究內(nèi)容更加深入和豐富。

一、 “國大”代表選舉的有關(guān)法律規(guī)定

1936年5月5日通過的《中華民國憲法草案》（即《五五憲草》）第廿八條規(guī)定：“國民代表之選舉，以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之?！盵3]同年5月14日，國民政府又相繼頒布《國民大會組織法》（以下簡稱《組織法》）和《國民大會代表選舉法》（以下簡稱《選舉法》），7月1日公布《國民大會代表選舉法施行細(xì)則》[4]（以下簡稱《細(xì)則》）。此后，南京政府成立了國民大會代表選舉事務(wù)籌備委員會和各級選舉機(jī)構(gòu)，曾一度積極辦理國民大會的選舉。

有關(guān)法律文件的頒布，規(guī)定了國民大會代表選舉和產(chǎn)生的原則、程序和辦法。首先在選舉權(quán)和被選舉權(quán)方面，《五五憲草》規(guī)定：“中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權(quán)，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權(quán)。”[5]并規(guī)定國民代表任期六年。《選舉法》的規(guī)定與此無大異，即“中華民國人民，年滿二十歲，經(jīng)公民宣誓者，有選舉國民大會代表之權(quán)”，“年滿二十五歲”，“現(xiàn)為該選區(qū)內(nèi)之人民”可作為該區(qū)候選人，即有被選舉權(quán)。[6]由此可以看出，相比較民國初期的議員選舉，此時的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有財產(chǎn)和受教育程度的限制，范圍大大拓寬，只要達(dá)到年齡，進(jìn)行宣誓，就可獲得選舉權(quán)，尤其候選人只要為本區(qū)達(dá)到年齡者即可。

其次是選舉方法的規(guī)定。《五五憲草》規(guī)定：“以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之”，且“每縣、市及其同等區(qū)域各選出代表一人。但其人口逾三十萬者，每增加五十萬人增選代表一人。”“縣、市同等區(qū)域以法律定之”。[7]而《選舉法》中的規(guī)定與之稍有出入，“國民大會代表之選舉，以無記名單記法行之。其選舉票應(yīng)載明候選人全體姓名，由選舉人就中圈選一人?！薄耙缘闷北容^多數(shù)者當(dāng)選為國民大會代表。票數(shù)相同須決定何人當(dāng)選時，以抽簽定之?！盵8]區(qū)域代表由該區(qū)各縣之鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長聯(lián)合推選候選人，其名額為該區(qū)應(yīng)出國民大會代表名額的十倍。

第三，各代表種類人數(shù)名額分配。除由國民政府指定240名，國民黨中央執(zhí)行委員會、監(jiān)察委員及候補(bǔ)執(zhí)行委員、候補(bǔ)監(jiān)察委員260人為國民大會當(dāng)然代表外，由人民選出者共1200名。依區(qū)域選舉代表665名，“各省市應(yīng)出區(qū)域代表名額依人口比例，每省人口未滿百萬者出代表9名，百萬以上每增80萬增代表1名，但以44名為限；每市人口未滿20萬者，出代表2名，20萬以上每增30萬人增代表1名，但以8名為限；至于各省選舉區(qū)代表名額的計算，以全省所轄縣市數(shù)除以該省應(yīng)出代表的名額，為每縣應(yīng)出代表率，再以所得代表率乘以每個選舉區(qū)所轄縣數(shù)，為該區(qū)代表的名額?！盵9]

盡管法律條文中展現(xiàn)的是“普通、平等、直接”的民主選舉圖景，但國民黨實行的威權(quán)統(tǒng)制，牢牢掌控立法權(quán)，“制憲國大”的代表選舉亦受于鼓掌之中，使“制憲國大”代表選舉的民主性大打折扣，成為名副其實的披著羊皮的狼，有人戲稱“所謂的國民大會，無論如何，不能叫做國民大會，只能叫國民黨大會”。[10]

二、 捉襟見肘：區(qū)域選舉的實際操作

相關(guān)法律程序公布后，1936年7月中旬，國民黨在南京設(shè)立了選舉總事務(wù)所，各省市也建立了選舉事務(wù)所，選舉工作在各區(qū)域陸續(xù)展開。區(qū)域選舉需要經(jīng)過初選和復(fù)選兩個過程。

首先進(jìn)行初選。確定選民，接著公布由各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長推選的候選人名單，召開選民大會，投票選舉，開啟代表的初選工作。

選舉的前期工作是確定選民，“西方在20世紀(jì)之前大多已有了人口普查，根據(jù)普查，便可確定人民的選舉權(quán)。”[11]然而，中國直到1953年才有第一次人口普查。之前這次國大選舉權(quán)則是通過市府令公安局呈報全市戶口實數(shù)統(tǒng)計來確定的。因國民政府在地方上實行的是保甲制度，曾下令編查過戶口，遂編查竣事后，“將戶口根據(jù)最近編查保甲之戶口實數(shù)，”在接到電報一個月內(nèi)，“報由貴府匯齊報部，其未舉辦保甲地方，務(wù)于三月十日以前，編查完竣，并將戶口數(shù)目分別列報，”以備復(fù)查。[12]從編查戶口中篩選，合格者才有望成為選民，繼而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所“將該管區(qū)域內(nèi)曾經(jīng)宣誓領(lǐng)有公民證之男女公民，造具選民冊，于投票一月前，逐級匯報呈省事務(wù)所審核，并公布之”。[13]據(jù)無錫縣1936年選民統(tǒng)計情況，“本縣各區(qū)公民宣誓登記人數(shù)，經(jīng)縣府于八月二十二日呈報江蘇二區(qū)代表選舉事務(wù)所在案，茲各區(qū)長繼報補(bǔ)行公民宣誓登記人數(shù)，為十三萬四千零三人，前后共計五十二萬三千五百十四人，昨由隴縣長轉(zhuǎn)報二區(qū)備查?！盵14]臨城于1937年6月基本完成選民登記，“全縣各項選舉人工為二萬四千零七十人，已電省核辨?！盵15]總之，由區(qū)公所令各保造報選民名冊，再由區(qū)報市政府審核復(fù)查，而后發(fā)回各區(qū)列榜公布，以此產(chǎn)生選民。但在實踐過程中，偽造名冊之事屢見不鮮。

確定選民后，即可在各區(qū)開展競選活動。官本位意識在每個中國人心中早已根深蒂固，小小區(qū)域代表即可令人激動不已，紛紛躍躍欲試，想品嘗這一頓遲到的“民主大餐”。依照實行歐美式的民主，競選人應(yīng)在選區(qū)內(nèi)爭搶發(fā)表競選演說，宣傳自己在政治上的主張，為民眾謀利益等口號，借以爭取選民。以四川為例，競選手法大致有：①與報館有關(guān)系的，便在報紙上發(fā)表文章宣傳：我若當(dāng)選，便將如何如何的發(fā)揮自己的抱負(fù)；②散發(fā)宣傳品，標(biāo)榜過去自己的經(jīng)歷及自己的競選綱領(lǐng)；③通過家庭主婦及學(xué)校學(xué)生“走內(nèi)線”，或者以送打防疫針為號召（這年成都市曾發(fā)生霍亂，死人甚多）；④在住家附近茶館發(fā)表競選演說，由保甲長動員群眾來聽。[16]以上方式，可謂洋洋大觀，但終究有了民主的樣子。

接下來的選舉投票大會，由縣鎮(zhèn)長主持，公民持公民證到投票站投下自己的一票即可，投票完畢，由各選舉事務(wù)所清點票數(shù)，按票數(shù)多少依次列出候選人名單，得票多者當(dāng)選。并將初選候選人名單履歷等詳細(xì)資料造冊呈報選舉總事務(wù)所，總事務(wù)所根據(jù)所報名單，仔細(xì)審核無誤，交國民政府裁示，備案準(zhǔn)批。

復(fù)選相對于初選來說，程序更加簡化。即再次審查身份，核實候選人資料，從初選人名單中，正式選定國民大會大表當(dāng)選人，以使所選之人務(wù)必符合《選舉法》所規(guī)定的代表條件。

然而即便如此，實踐起來還是偏了軌，手續(xù)看似嚴(yán)密公正，實際卻大大走了樣。縣、區(qū)長暗箱操作指定候選人之非法特權(quán)，又為他們增添了隱形魅力。國大北平區(qū)域代表60個初級候選人皆由16個區(qū)長偷偷摸摸地指定，“現(xiàn)在又定于日內(nèi)開始所謂正式選舉，辦法是由政府從60名初級候選人中再指定正式候選人，然后命令被所謂‘公民宣誓嚴(yán)格限制了的公民，在這些指定的候選人名單上劃幾個圈，就算選出了一批所謂國大代表?！盵17]此外，四川還有土豪劣紳捐班出任國代，勢力更大的則有可能直接獲得國民黨提名，難免會有民眾大惑不解，“喂！代表先生們，你們是代表誰？我們并沒有選舉你們，你們是從那里來的呢？”[18]更有甚者，為拉選票，“大肆夸大捏造自己履歷，如吹噓自己是大學(xué)生，學(xué)士淵博，創(chuàng)辦晴川中學(xué)，熱心教育，主持抗日救國會，抵制仇貨”等，[19]在競選中，競選人勾心斗角，無所不用其極，拉關(guān)系，講人情，金錢賄賂，毫無民意可言。國民政府還政于民、實施民主，原是天經(jīng)地義之事，可實際付諸施行之際，卻令人大跌眼鏡，《選舉法》成了一紙空文，民主形式下的選舉儼然變成了少數(shù)人操控的政治游戲。

三、 評價

區(qū)域選舉制原則上都由選民直接選舉產(chǎn)生，這一實行普選的創(chuàng)始之舉，亦是實現(xiàn)孫中山“直接民權(quán)”這一偉大構(gòu)想的必要步驟，即在地方的縣一級實現(xiàn)直接民權(quán)；在中央一級由各縣選舉一人組織國民大會行使簡接的“直接民權(quán)”，并將此愿望在《五五憲草》中明確規(guī)定下來。

進(jìn)步機(jī)構(gòu)和人士在選舉之前所做的努力也不容忽視，以云南為例，針對“多數(shù)選民既未受過教育，亦未經(jīng)訓(xùn)練”的情況，他們提議采取一種臨時的補(bǔ)救辦法，灌輸給選民一些關(guān)于選舉的基本知識，并由選舉事務(wù)所來辦理此項宣傳工作，“最好由中央編印若干小冊，層轉(zhuǎn)各地仿印，務(wù)須傳遍各鄉(xiāng)各村，由小學(xué)教師、保長、及其他知識分子，分別用抄貼和演說的方式，轉(zhuǎn)告人民周知，辦理投票時，并且應(yīng)該隨時摘要登報端，并貼于公共場所，讓選民在這次大選前多所接觸，一面可以提高人民對選舉的興趣，俾能踴躍參加，一面可以減少選舉的錯誤、弊病和糾紛，以期結(jié)果良好?！盵20]但是臨時采用注入式的宣傳，其效果畢竟有限，一般選民仍然很難無師自通，必須進(jìn)一步由適當(dāng)?shù)娜瞬懦鰜碡?fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，然而由于境遇懸殊、利害各異、流品不齊，遂不能讓自命高民一等的士大夫之流包辦選舉，因此，他們“主張由知識分子中的平民，（即平民中的知識分子）自動的組織起來，擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)平民從事的政治改革責(zé)任”。[21]初衷和設(shè)想總是好的，但實踐起來卻是困難重重，捉襟見肘。

首先，選舉權(quán)和被選舉權(quán)的無限擴(kuò)大，使達(dá)到一定年齡的國民都可能獲得選舉權(quán)，或成為候選人，表面上看起來是擴(kuò)大了民主范圍，實際上在區(qū)域范圍內(nèi)卻為舞弊提供了方便。就選舉權(quán)來講，沒有財產(chǎn)和受教育程度的限制，文盲選民占很大比重，甚至連圈寫選票的能力都沒有，很容易被人一手包辦。即使是有知識的人，往往也是漠不關(guān)心，自命清高，有的看到過去選舉不能盡滿人意，不但不積極參加，甚至還要冷饑熱諷，便有了“無知無識的不能參加，有知有識的不肯參加”的尷尬局面。如南京市“昨日開票統(tǒng)計，公民有放棄選舉，亦有全區(qū)公民半數(shù)之投票，如養(yǎng)虎巷有公民證公民11 042人，投票達(dá)5 442人，小膠巷有公民證公民9 412人，投票達(dá)4 579人；其最少者，通賢橋公民4 810人，投票只269人，則投票公民竟不到十分之一。”[22]競選人方面，如各地新舊權(quán)貴、貪官、奸商、豪門、巨室等都想躍躍欲試，也不免大施長袖多財?shù)耐ㄉ窦紓z來誘買縣、鎮(zhèn)長和民眾?！八麄儾坏绣X有勢，而且有黨羽走狗，在平民尚未普遍覺醒的時候，其力量相當(dāng)頑強(qiáng)而且他們?yōu)檫_(dá)目的，不擇手段，保身獨善明哲，往往畏之如虎，不攖其兇鋒，”[23]選民往往受其左右，從而使選舉變成為虎添翼的“妙法”。

其次，中國人自古以來講人際關(guān)系，尋找關(guān)系來達(dá)成目的快捷方式在中國官場職場上更是普遍，這與中國歷來根深蒂固的官本位意識有很大內(nèi)在聯(lián)系，尤其在大變革時代。張朋園在《中國民主政治的困境》中論述賄選、腐化在北洋時期何以會那么嚴(yán)重，其中一點用在這里頗為適用，“長遠(yuǎn)以來，科第功名和中下層官吏都可以因捐納而獲得。議員或國大代表雖不是官吏，但視之為官吏者，大有人在，一官半職的心態(tài)，賄選買票并不偶然?！盵24]以區(qū)域為單位的普選方式，很容易使得鄉(xiāng)紳在爭取有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和選民方面發(fā)生矛盾。以蘇州為例：一個浙贛路局的局長，他回到蘇州去競選，結(jié)果還是給一位地頭的鄉(xiāng)紳打敗了落選了。這一件競選，還引起了蘇州新聞界的大分裂；那位鄉(xiāng)紳，居然有力量封閉了一家報館，不讓他們有復(fù)刊的機(jī)會。那家報館的記者，憤而投向民主同盟，又成為反政府的潛伏力量。“國大代表”的競選，頗似群狗爭骨，造成了地方上的空前大混亂[25]。

再次，區(qū)域代表分配很難做到公平公正。雖然規(guī)定每縣、市，其人口逾三十萬者，每增加五十萬人增選代表一人。但中國區(qū)域遼闊，各選區(qū)大小、人口差異仍然很大，名額比例難以均衡。且近代中國處于巨大轉(zhuǎn)型期，戰(zhàn)爭與自然環(huán)境的惡化，近代化的加速前進(jìn)等因素，加速了區(qū)域間的人口流動，不僅選民難以確定，更加影響了區(qū)域代表名額的分配。同時，由于時局的關(guān)系，給選舉造成極大困難，一些地方無法依法有序地進(jìn)行。

第四，可能強(qiáng)化一黨專政。國民黨根據(jù)自己利益指定候選人，任命國大代表，不管是抗戰(zhàn)初期還是內(nèi)戰(zhàn)初期，共產(chǎn)黨和其他黨派都處于弱勢地位，共產(chǎn)黨還曾一度處于地下狀態(tài)，這也就使他們因為“非法”喪失了選舉資格，無法成為國大代表。此外，經(jīng)過民國十六年的清黨，國民黨縣黨部，早已成為地方紳士的變相俱樂部?！皣蟠怼保芏啾闶峭ㄟ^那些俱樂部產(chǎn)生出來的；國民代表大會，就其代表身份來說，可以說是全國鄉(xiāng)紳的總結(jié)集；下與老百姓無關(guān)，上與政府無干，國民黨就把自己的政權(quán)，建筑在他們的基層之上。實行區(qū)域選舉，無疑使國民黨的代表最多，高達(dá)80%。因此區(qū)域選舉制的不完善和戰(zhàn)后特備遴選更加強(qiáng)化了國民黨的一黨專政，從而也引起其他政黨的不滿，國民黨政權(quán)合法性受到質(zhì)疑，民心逐漸喪失。

總而言之，1946年“制憲國大”代表的選舉采取區(qū)域選舉、職業(yè)選舉、特種選舉等選舉方式，因為初創(chuàng)，現(xiàn)實環(huán)境又比較惡劣，實踐過程中有所出入也在所難免。通過對1946年“制憲國大”代表區(qū)域選舉的法規(guī)制定、選舉結(jié)果以及對此選舉的評價，我們可以對中國歷史上這一普選有個較詳細(xì)的了解，并通過對選舉中各種問題的闡述，以期為我國當(dāng)代民主政治建設(shè)提供良好的借鑒。

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作者簡介：杜云燕（1992-），女，山東菏澤人，南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院碩士生，主要研究中國近代城市區(qū)域史。